Consiglio di Stato, Sez. II n.8381 del 9 dicembre 2019
Urbanistica.Diniego di sanatoria di opere edilizie realizzate in zone vincolate
Il diniego di sanatoria di opere edilizie realizzate in zone vincolate è da ritenersi sufficientemente motivato con l'indicazione delle sole ragioni assunte a fondamento della valutazione di incompatibilità dell'intervento con le esigenze poste a base del relativo vincolo
Pubblicato il 09/12/2019
N. 08381/2019REG.PROV.COLL.
N. 09097/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9097 del 2009, proposto dal signor Paolo Cantinelli, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluigi Cecchi Aglietti, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Lucia Cecchi Aglietti, in Roma, via Silla, n. 2/A,
contro
il Comune di Fiesole, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Bruni, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via G. Carducci, n. 4,
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Toscana, Sezione III, n. 1370 del 7 agosto 2009, resa inter partes, concernente il parziale rigetto di domanda di condono edilizio e conseguente demolizione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiesole;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2019 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Gianluigi Cecchi Aglietti e Francesco Paoletti su delega dell’avvocato Alberto Maria Bruni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con i ricorsi n. 2728 del 1995, n. 3594 del 1995 e n. 3896 del 1998, tutti proposti innanzi al T.a.r. per la Toscana, l’odierno appellante aveva chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
a) il parere della Commissione Edilizia Comunale Integrata espresso nella seduta del 6 aprile 1995, favorevole alla sanatoria per la pratica di condono edilizio n. 1692/86 presentata in data 30 dicembre 1986 ex art. 31 e 32 L. 28 febbraio 1985 n. 47, ad eccezione degli abusi relativi ai modelli D3 e D4 (rispettivamente fienile ed abbeveratorio) (atto impugnato con il ricorso n. 2728 del 1995);
b) il successivo provvedimento in data 26 giugno 1995, ove conferma il rigetto della domanda di sanatoria di cui ai citati modelli D3 e D4 (atto impugnato con il ricorso n. 2728 del 1995);
c) il provvedimento del Sindaco del Comune di Fiesole in data 22 giugno 1990, senza numero di protocollo, notificato in data 26 luglio 1995, con il quale è stata respinta la istanza di condono edilizio n. 1962/86 presentata dal ricorrente in data 30 dicembre 1986, prot. n. 23693 nella parte relativa ai modelli 47/85 D n. 025806681273 e n. 0258066812/4 in quanto la Commissione Edilizia Integrata ha espresso per i suddetti modelli “parere contrario” (atto impugnato con il ricorso n. 3594 del 1995);
d) la concessione edilizia in sanatoria n. 463/95 del 14 ottobre 1996, ritirata dal ricorrente in data 23 settembre 1998, limitatamente alla parte in cui prevede che “dovrà essere provveduto a demolizione dei manufatti, fienile ed abbeveratorio, respinti dalla Commissione Edilizia Integrata di cui alla comunicazione del 22 giugno 1995” (atto impugnato con il ricorso n. 3826 del 1998).
2. A sostegno delle impugnative, il ricorrente aveva dedotto, in ciascuno dei distinti ricorsi, la mancata indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere, il difetto di motivazione, il contrasto del diniego parziale di condono con una sentenza dello stesso Tribunale passata in giudicato, la disparità di trattamento e la formazione del silenzio assenso.
3. Costituitasi in resistenza l’Amministrazione comunale, il Tribunale adìto, Sezione III, ha così deciso:
- ha disposto la riunione dei ricorsi per ragioni di connessione soggettiva e oggettiva;
- li ha respinti, reputando infondate tutte le censure articolate;
- ha condannato parte ricorrente al rimborso delle spese di lite (€ 3.000,00).
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:
- non emerge il lamentato vizio del difetto di motivazione, in quanto il provvedimento di diniego “fa sostanzialmente proprie (anche per relationem) le ragioni addotte dalla commissione edilizia integrata”;
- la sentenza favorevole del Tribunale non assume il rilievo auspicato dal ricorrente, in quanto essa “si riferiva al solo abbeveratoio, ma a condizione che non venisse realizzato il fienile”, come invece avvenuto;
- “non sussiste, poi, alcuna disparità di trattamento, posto che non sussiste, nella fattispecie, alcun caso identico”;
5. Avverso tale pronuncia il signor Cantinelli ha interposto appello, notificato il 19 ottobre 2009 e depositato il 13 novembre 2009, lamentando, attraverso tre motivi di gravame (pagine 5-14), quanto di seguito sintetizzato:
I) il Tribunale avrebbe errato nel ritenere insussistente il lamentato difetto motivazionale ritenendo sufficiente, a fini ostensivi, il solo richiamo del parere della C.E.I. relativamente ai manufatti fienile e abbeveratoio, non essendo dato comprendere a quale di questi manufatti - peraltro realizzati in luoghi diversi - il contributo consultivo si riferisca, con conseguente sua inattitudine ad integrare la motivazione degli atti impugnati;
II) il Tribunale non avrebbe considerato che l’abbeveratoio era stato già assentito dall’Amministrazione comunale, tanto che due provvedimenti demolitori che lo riguardavano sono stati annullati dallo stesso Tribunale con sentenza passata in giudicato;
III) il Tribunale avrebbe errato nel respingere la censura di difetto di motivazione in ordine alle ragioni di fatto e di diritto che hanno indotto l’amministrazione a respingere la domanda di sanatoria relativamente al fienile, tanto più che venivano invece assentiti due annessi agricoli (pollaio e manufatto per ricovero attrezzi), oltre che un fienile collocato in un terreno confinante in proprietà aliena così dando luogo a disparità di trattamento.
6. L’appellante ha concluso invocando, in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado.
7. Il Comune si è costituito con memoria di controdeduzioni, chiedendo il rigetto del gravame.
8. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno svolto difese scritte anche in replica, insistendo per le rispettive conclusioni.
9. Il ricorso, discusso alla pubblica udienza del 22 ottobre 2019, è stato introitato in decisione.
10. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato e sia pertanto da accogliere.
10.1 Il primo e terzo motivo di gravame, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, sono meritevoli di favorevole apprezzamento. Con tali deduzioni l’appellante criticamente ripropone la censura dell’inadeguatezza ostensiva del tratto motivazionale degli atti impugnati siccome non sufficientemente integrato dal parere della C.E.I. per il suo preteso contenuto tautologico.
La doglianza va inquadrata nella materia del paesaggio e, più in particolare, degli apprezzamenti discrezionali che connotano i provvedimenti di compatibilità paesaggistica. Difatti questo Consiglio ha avuto modo di rilevare, di recente, che “In tema di determinazioni paesaggistiche, l'amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l'avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall'altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto. La normativa vigente non sancisce in modo automatico l'incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l'effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento oggetto di sanatoria, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali” (cfr. Cons. Stato, sez. VI , 4 febbraio 2019, n. 853; vedi anche Cons. Stato, sez. VI, n. 3207/2018; id., sez. VI n. 2729/2018; id.,sez. VI n. 5016/2017; id., sez. VI n. 5108/2016). Del resto, la maggiore intensità dell’onere motivazionale è insita nei limiti di cui soffre il sindacato del giudice amministrativo in caso di giudizi di compatibilità di opere edilizie con i valori tutelati. Si osserva, infatti, in giurisprudenza che “Poiché il parere è espressione di un potere ampiamente discrezionale, per evitare che il giudizio di compatibilità paesaggistica si traduca nell'esercizio di una valutazione insindacabile, è necessario che il provvedimento dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo sia sorretto da un'ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l'iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5909).
E’ pur vero che, secondo consolidato orientamento di questo Consiglio, l’onere motivazionale che incombe all’Amministrazione in sede di adozione di atti analoghi a quelli oggetto dell’impugnativa di primo grado non si palesa di peculiare intensità, ritenendosi che “il diniego di sanatoria di opere edilizie realizzate in zone vincolate è da ritenersi sufficientemente motivato con l’indicazione delle [sole] ragioni assunte a fondamento della valutazione di incompatibilità dell’intervento con le esigenze poste a base del relativo vincolo” (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2017, n. 882; id., sez. IV, 24 febbraio 2017 n. 876). Tuttavia deve rilevarsi che nel caso in esame nemmeno tale meno avanzata soglia di adeguatezza lessicale sia stata raggiunta avendo la Commissione Edilizia Integrata testualmente evidenziato, col suo parere, che l’intervento realizzato dall’odierno appellante “costituisce un danno ambientale presentandosi come forte emergenza in un contesto paesaggistico di grande pregio da salvaguardare” senza nemmeno distinguere tra i due distinti manufatti del fienile e dell’abbeveratorio. La formula infatti risulta stereotipata ed astratta, costituendo un mero tributo formalistico a quel principio di necessaria motivazione la cui applicazione si impone anche in tale contesto provvedimentale. La motivazione a sostegno della contestata determinazione negativa risulta invero eccessivamente sintetica e pertanto non è tale da lumeggiare l’apprezzata incompatibilità dei manufatti con il vincolo insistente sull’area in relazione a ciascuna delle opere abusivamente realizzate.
9.2 Fondato è anche il secondo motivo di ricorso, in ordine all’abbeveratoio, col quale parte appellante lamenta l’erronea considerazione della sentenza n. 589 del 1979 non riguardando questa il fienile in discorso. Assume cioè parte appellante che l’abbeveratorio oggetto della domanda di condono era in realtà già stato assentito con provvedimento n. 13580 del 14 settembre 1974, tanto che l’istanza era stata avanzata solo cautelativamente, in considerazione della pendenza dell’appello avverso la mentovata sentenza del T.a.r. che aveva escluso si fosse realizzata la condizione ostativa apposta a quell’autorizzazione e che vietava la realizzazione dell’annesso fienile. In effetti, il Tribunale aveva rilevato che, in luogo del contestato fienile, era stato realizzato soltanto un “cassone per abbeveratorio”, benché con la presenza di fieno, e pertanto aveva annullato le ordinanze, del 16 giugno 1975 e del 1° febbraio 1978, con le quali il Sindaco del Comune ne aveva ordinato la demolizione. Se è vero, quindi, che la predetta autorizzazione (doc. n. 4 della memoria in primo grado) contemplava una precisa condizione risolutiva, sicché la realizzazione del fienile avrebbe fatto venire meno il titolo autorizzatorio dell’abbeveratoio, la ridetta pronuncia consentiva di ritenere tale condizione non avveratasi. Orbene, la realizzazione del fienile, oggetto della domanda di condono denegata, non integra quel comportamento trasgressivo della prescrizione contenuta nella citata autorizzazione, trattandosi di un manufatto preesistente e diversamente collocato rispetto all’abbeveratorio autorizzato. Evidenzia, al riguardo, parte appellante che il fienile oggetto del presente giudizio “è un manufatto del tutto distinto dall’abbeveratorio: in particolare, come si evince dal modello D3 (doc. 7 allegato al ricorso in appello) è un altro manufatto realizzato nel 1960 in altro luogo (su terreno distinto al NCT nel foglio 7, particella 53), oltre 14 anni prima dell’abbeveratoio, che insiste sulla particella 19 del foglio 12. Il titolo autorizzatorio dell’abbeveratoio non è dunque venuto meno. Risulta evidente l’errore nel quale è incorso il TAR, che con la sentenza oggi impugnata ha ritenuto fossero stati realizzati ‘lavori in difformità della sentenza’ n. 589/79, circostanza questa smentita da tutta la documentazione prodotta in atti. Peraltro l’abbeveratoio, come già specificato in tutti e tre i ricorsi (n. 2728/95, n. 3594/95 e n. 3826/98) e mai contestato da controparte, serve da collettore dell’acqua che alimenta la centrale idroelettrica ‘Santa Lucia’, realizzata dall’esponente con il contributo della Regione Toscana nell’ambito del programma regionale 1988 di intervento per lo sviluppo delle fonti alternative di energia in agricoltura ai sensi della L.R. 26.03.1984 n. 19 e per la realizzazione della quale la Provincia di Firenze in data 26.10.1989 ha concesso il nulla-osta ai movimenti di terreno necessari (cfr. docc. 12 e 13 allegati al ricorso n. 3826/98)” (cfr. pagina 10-11 dell’appello). Le circostanze evidenziate da parte appellante trovano esatto riscontro negli atti di causa, come sopra specificati dall’appellante, dovendosi quindi rilevare che, contrariamente a quanto evidenziato nell’impugnata sentenza, il fienile di cui discorre la sentenza n. 589/79, e di cui in quell’occasione se ne era esclusa la reale sussistenza, è diverso da quello cui si riferiscono gli atti del presente giudizio e pertanto la realizzazione del fienile oggetto della domanda di sanatoria, parzialmente respinta dall’Amministrazione con gli atti impugnati in prime cure, non integra la verificazione dell’evento dedotto nella condizione risolutiva contemplata nell’autorizzazione n. 13580 del 14 settembre 1974.
11. In conclusione, ritenuta assorbita ogni altra deduzione, l’appello è fondato e va accolto, cosicché, in riforma dell’impugnata sentenza, va disposto l’annullamento degli atti impugnati in primo grado, fatte salve le ulteriori doverose determinazioni dell’Amministrazione in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere oggetto di domanda di sanatoria.
12. In considerazione del contegno della parte privata, e della complessità fattuale della controversia ricorrono le condizioni, ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., per dichiarare integralmente compensate fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 9097/2009), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti impugnati.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Giancarlo Luttazi, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore
Francesco Frigida, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere
