REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Primo Presidente Aggiunto F. F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Giovanni OLLA "
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - rel. "
Dott. Antonio VELLA "
Dott. Paolo VITTORIA "
Dott. Erminio RAVAGNANI "
Dott. Antonino ELEFANTE "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso iscritto al 09.12.1998 n. 20806/98 R. G. proposto da
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI VENEZIA, in persona del Presidente pro tempore autorizzato con delibera della Giunta Provinciale n. 39294 del 17.9.1998, elettivamente domiciliata in Roma, Via dei Sansovino n. 6, presso lo studio dell'Avv. Mario Ettore Verino che, con gli Avv. Adelchi Chinaglia e Alvise Cecchinaro, la difende in virtù di procura speciale a margine del ricorso,
ricorrente
contro
BLUE VALLEY S. p. A., ALBA S.r.l., AZIENDA MARINA AVERTO S.r.l., STAGNO DA PESCA LA BIANCA DI ZOGGIA S.a.s., VALLE CAVALLINO DEI F.LLI FANTEN s.n.c., VALLE DRAGOJESOLO S.p.A., VAL GRANDE DI FERRI DE LAZARA GACOMO S.d.f., VALLE GRASSABÒ DI F.LLI MONTI S.d.f., VALLE FOSSE DI SCHIAVON G. S.a.s., VALLE ZIGNAGO S.p.A., ZAPPA DI RONCATO G. S.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in Roma, Via Regina Margherita n. 262, presso l'Avv. Antonella Marrama, difese dall'Avv. Giovanni Fabris in virtù di procura rilasciata per il giudizio di merito, resistenti
e nei confronti di
REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, difesa dall'Avvocatura dello Stato presso la quale è domiciliata per legge in Roma, resistente per far regolare preventivamente la giurisdizione nelle controversie, tutte riunite, instaurate dalle società di cui sopra e pendenti davanti al Tribunale di Venezia con il numero di R.G. 3549/97.
Udita la relazione della causa svolta, nella pubblica udienza del 20 gennaio 2000, dal cons. Cristarella Orestano;
Sentiti, per la ricorrente, l'Avv. Adelchi Chinaglia e l'Avv. Mario Ettore Verino, che hanno chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo;
Sentito, per le società resistenti, l'Avv. Giovanni Fabris che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;
Sentito, per la Regione Veneto, l'Avv. La Porta dell'Avvocatura dello Stato che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo;
Sentito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avv. Gen. Dott. Giovanni Lo Cascio, che ha concluso sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con distinti atti di citazione del 1997 le undici società oggi intimate convennero in giudizio, avanti il Tribunale di Venezia, l'Amministrazione Provinciale di Venezia e la Regione Veneto, ciascuna di esse esponendo che esercitava attività di itticoltura nelle valli della lacuna di Venezia e che aveva subito ingenti danni per la presenza di stormi di uccelli ittiofagi appartenenti a specie protette (cormorani ed aironi cinerini) i quali si nutrivano dei pesci allevati nelle valli di cui sopra.
Chiesero, pertanto, la condanna degli Enti convenuti al risarcimento in loro favore dei lamentati danni, invocando l'art. 26 della legge statale 11.2.1992 n. 157 e l'art. 28 della legge regionale Veneto 9.12.1993 n. 50 che prevedono l'istituzione di un fondo a carico della Regione, ma gestito dalla Provincia, per far fronte ai danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta.
Nei giudizi, tutti riuniti, si costituirono tanto
l'Amministrazione Provinciale quanto la Regione, eccependo pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Prima di ogni decisione sulla causa in sede di merito, l'Amministrazione Provinciale di Venezia ha proposto regolamento preventivo di L71Unsdizione alle Sezioni Unite di questa Corte, illustrandolo poi con memoria.
Le società intimate hanno resistito intervenendo alla discussione a mezzo del loro difensore costituito nel giudizio di merito.
Anche la Regione Veneto è intervenuta alla discussione a mezzo dell'Avvocatura dello Stato.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Nel propugnare il difetto di giurisdizione del giudice ordinano a favore del giudice amministrativo, la ricorrente argomenta come segue:
- L'art. 26, 1^ comma, della L.S, 11.2.1992 n. 157 dispone che "per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta,... è costituito a cura di ogni regione un fondo destinato alla prevenzione e ai risarcimenti, al quale affluisce anche una percentuale dei proventi di cui all'art. 23" (tasse di concessone regionale in materia di caccia);
La Regione Veneto, dando attuazione ai principi contenuti nella, menzionata legge dello Stato, ha previsto, nell'art. 28 della L. R. 9.12.1993 n. 50, innanzitutto l'adozione, insieme con il piano faunistico venatorio regionale, di un regolamento contenente, tra l'altro, "i criteri e modalità per l'utilizzazione del fondo" di cui sopra;
- Questo stesso art. 28, poi, al comma 3^, delega alle Province "l'erogazione dei contributi per il risarcimento" dei danni di cui all'art. 26 della legge statale e disciplina la composizione del comitato che, a livello provinciale, deve gestire la quota del fondo ripartita a favore di ciascuna provincia;
- La determinazione dei criteri e modalità per l'erogazione dei contributi in parola è contenuta nelle norme del regolamento allegato alla L.R. 27.6.1996 n. 17 avente ad oggetto il piano faunistico venatorio regionale per gli anni 1996-2001, norme che, sebbene definite regolamentari, hanno valore di legge primaria in quanto adottate con legge regionale e facenti parte della stessa;
- Orbene, l'esplicito riferimento dell'art. 26 della legge statale 157/1992 a "danni non altrimenti risarcibili" e la qualificazione delle somme da erogare come "contributi per il risarcimento" ad opera dell'art. 28 della L.R. 50/1993 dimostrano chiaramente che la posizione riconosciuta al privato non è di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, il che trova conferma nella mancata predeterminazione del contributo, il quale viene erogato dalla Provincia nei limiti della quota di fondo regionale assegnatale e non corrisponde, quindi, alla perdita integrale subita dal danneggiato, anche perché è escluso per i danni stimati di importo inferiore a L 100.000, sicché è lasciata un'ampia discrezionalità all'Amministrazione Regionale, discrezionalità giustificata anche dalle condizioni oggettive del territorio lacunare e vallivo che, per le sue peculiari caratteristiche geomorfologiche e per la tipicità della sua fauna e della sua flora, è soggetto ad una disciplina venatoria particolare dettata in funzione di una maggiore tutela dell'habitat, ossia dell'interesse collettivo, di livello superiore, della protezione dell'ambiente naturale.
A tali argomentazioni va data sostanziale adesione. È opportuno osservare preliminarmente che non interferisce sulla decisione del caso in esame la recente sentenza di queste Sezioni Unite n. 500 del 1999 in materia di "risarcibilità degli interessi legittimi".
Tale innovativa sentenza - superando la tradizionale lettura dell'art. 2043 cod. civ., identificante il "danno ingiusto" con la lesione di un diritto soggettivo, e ritenendo, invece, che tale espressione stia ad indicare il danno che l'ordinamento non può tollerare che rimanga a carico della vittima ma esige che vada trasferito sull'autore del fatto in quanto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti, quale che sia la loro qualificazione formale e, quindi, anche ove non assurgano al rango di diritti soggettivi - ha dichiarato inammissibile il regolamento di giurisdizione richiesto in un giudizio instaurato da un privato contro un Comune per ottenere il risarcimento dei danni cagionatigli dal mancato inserimento di un'area lottizzata di sua proprietà tra le zone edificabili previste nell'adottato piano regolatore generale, perché la questione proposta, stante appunto la ritenuta risarcibilità degli interessi legittimi, atteneva al mento, e non alla giurisdizione.
Diverso è il caso formante oggetto della presente controversia, non essendo in alcun modo in gioco nella stessa una responsabilità da illecito aquiliano, dal momento che le società itticultrici oggi resistenti ebbero a fondare la loro azione risarcitoria esclusivamente sull'art. 26 della legge statale n. 157/92 e sull'art. 28 della legge regionale veneta n. 50/93 senza minimamente addurre nè un'ingiustizia del danno, sia pure nel senso più lato di cui alla richiamata sentenza 500/99, ne' l'esistenza di un fatto doloso o colposo della P.A. che lo avesse cagionato, ma limitandosi a prospettare il dato obiettivo della notevole diminuzione del pescato, a causa della massiccia presenza di uccelli ittiofagi appartenenti a specie protette dalla vigente legislazione sulla fauna selvatica, e a pretenderne il ristoro attraverso il fondo regionale appositamente costituito in forza delle leggi suddette.
Il criterio da seguire per l'individuazione del giudice cui attribuire la giurisdizione non può che essere, allora, quello tradizionale ed è ad esso, appunto, che queste Sezioni Unite hanno fatto ricorso in fattispecie analoghe, risolvendo la questione in maniera diversa a seconda della consistenza riconoscibile di volta in volta alla posizione soggettiva del danneggiato ed attribuendo essenziale rilievo, a tal fine, al concreto atteggiarsi della disciplina positiva concernente la ristorabilità dei danni prodotti dalla selvaggina protetta
Così le sentenze n. 5501 del 1991 e n. 11173 del 1995, la quale ultima, occupandosi del caso di un'azienda agricola compresa in una "zona di rifugio" della selvaggina in base all'art. 20 della L.R. Veneto 14.7.1978, le cui colture ad orzo e frumento avevano subito danni a causa della eccessiva quantità di passeri esistenti in tale zona, ha attribuito alla posizione del proprietario danneggiato la consistenza di diritto soggettivo, affermando, perciò, la giurisdizione del giudice ordinario - nonostante la ritenuta inconferenza del richiamo agli artt. 2043 e 2052 cod. civ. ed il riconoscimento che gli uccelli, come fauna selvatica, appartengono al patrimonio indisponibile dello Stato e sono tutelati nell'interesse della comunità nazionale - in quanto dal tenore delle norme della citata legge regionale (art. 20) e della legge-quadro 27.12.1977 n. 968, contenente principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela faunistica e disciplina della caccia (artt. 6 e 26), emergeva che l'indennizzo da esse previsto per i terreni compresi nelle zone di rifugio che ricevano pregiudizio economico a causa della fauna selvatica protetta, aveva funzione risarcitoria in senso stretto e, quindi, di reintegrazione patrimoniale, così da doversi escludere un potere discrezionale dell'amministrazione sia in ordine all'an, sia in ordine al quantum debeatur (v, anche sent. n. 587 del 1999).
Analogo ragionamento è stato seguito dalla sentenza n. 12901 del 1998 riguardante una controversia per danni provocati dalla fauna selvatica alle colture agricole di un fondo ricadente all'interno della fascia di silenzio venatorio del Parco Lombardo della Valle del Ticino.
Per converso, altra sentenza, la n. 12106 del 1995, in una fattispecie in cui il privato aveva lamentato danni a terreni inclusi nel comprensorio del Parco naturale dei Monti Sibillini, invasi in ore notturne da cinghiali usciti dai boschi circostanti, ha posto in risalto la singolarità della figura dei parchi naturali e del regime giuridico dei terreni agricoli in essi compresi, soggetti a forti restrizioni del diritto di proprietà e di godimento in vista delle perseguite finalità di tutela e miglioramento della flora e della fauna e della conservazione dell'ambiente, osservando che le situazioni di eventuale pregiudizio che i proprietari di tali terreni possono subire, per limitazioni dirette di attività o per una forma indiretta di limitazione di sfruttamento (derivante dall'impossibilità di abbattimento degli animali selvatici), sono situazioni meramente conseguenti e connesse alla tutela dell'interesse collettivo, rispetto al quale la situazione giuridica del privato viene degradata ad interesse, dopo di che ha finito col ritenere risolutivo, ai fini della affermata giurisdizione del giudice amministrativo, il fatto che, coerentemente con tutto questo, nella disciplina dettata dalla legge 12.7.1923 n. 1511 e dal relativo regolamento (R.D. 27.9.1923 n. 2124) per il Parco Nazionale d'Abruzzo, transitoriamente applicabile al Parco dei Monti Sibillini, per espresso richiamo della legge 11.3.1988 n. 67, in attesa dell'approvazione della legge-quadro sui parchi nazionali e sulle riserve naturali, non era disposto alcun indennizzo ragguagliato alla effettività dei danni cagionati dagli animali selvatici a singole coltivazioni ma era previsto solo un "compenso" che, in assenza di elementi normativamente prefissati per la sua determinazione e liquidazione, non assumeva alcun carattere di certezza, almeno nel quantum, cosicché doveva ritenersi che la situazione vantata dal privato danneggiato fosse solo di interesse legittimo. Alla stessa conclusione deve pervenirsi nel caso di specie. Pacifico, infatti, che anche in esso, come in tutti quelli considerati dalle sentenze sopra citate, il lamentato pregiudizio economico e intimamente connesso alla tutela di interessi squisitamente pubblicistici, qual è quello alla protezione dell'ambiente naturale e, in particolare, della fauna selvatica (ormai non più res nullius ma appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato in forza dell'art. 1 della legge 27.12.1977 n. 968, ora art. 1 L. 157/92), senza alcun riferimento a condotte della P.A. connotate da dolo o colpa, neppure sotto il profilo degli art. 2051 e 2052 cod. civ., la posizione dei privati danneggiati in tanto può assurgere al rango di interesse tutelabile in quanto il legislatore ha approntato delle norme miranti ad assicurare loro un certo ristoro di detto pregiudizio.
L'intensità di tale tutela e., quindi, la qualificabilità di quella posizione come diritto soggettivo o interesse legittimo, dipende, però, dal modo in cui le norme sono concretamente formulate, cioè dal fatto che esse abbiano previsto tout court la riparazione del danno nella sua interezza o, magari, in una ben determinata misura percentuale, oppure abbiano lasciato alla P.A. un margine di discrezionalità nel riconoscimento del ristoro o nella determinazione del suo ammontare.
Le norme cui far riferimento nel caso che ci occupa sono l'art. 26 della legge statale 11.2.1992 n. 157, contenente la disciplina della fauna selvatica omeoterma e del prelievo venatorio, e l'art. 28 della legge regionale veneta 9.12.1993 n. 50.
Orbene, la pprima di tali norme, prevedendo l'istituzione, a cura di ogni regione. di un fondo "per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta, e dall'attività venatoria...", già prefigura un limite alla ristorabilità di tali danni rappresentato dall'entità degli istituendi fondi, limite che, del resto trova la sua giustificazione razionale nell'esigenza di non gravare la P.A. di oneri indeterminati ed imprevedibili nel loro ammontare in relazione ad eventi che non sono ascrivibili a suoi comportamenti illegittimi ma si collegano alla tutela di interessi superiori affidati alle sue cure.
L'art. 28 della citata legge regionale n. 50 del 1993, poi, dopo avere stabilito nel primo comma che, "per far fronte" ai danni di cui all'art. 26 della L. S. 157/92, "è costituito un fondo regionale destinato alla prevenzione e ai risarcimenti", affida alla Giunta, con il secondo comma, il compito di ripartire annualmente il fondo stesso "sulla base dei criteri e modalità previste alla lettera d), comma 5, dell'art. 8" e, al terzo comma, definisce significativamente "contributi per il risarcimento" le somme erogate ai privati, delegando tale erogazione alle province e, per esse, ad appositi comitati.
Il citato art. 8, comma 5 lett. d), a sua volta, demanda al regolamento di attuazione del piano faunistico venatorio regionale la fissazione di detti criteri e modalità di utilizzazione del fondo, e tale regolamento, approvato in allegato alla L. R. veneta 27.6.1996 n. 17, stabilendo che non sono ammessi ad indennizzo danni stimati di importo inferiore a L 100.000 e facendo riferimento, per la determinazione del contributo, a prezziari regionali o alla "produzione media zonale", senza alcun riferimento al danno effettivo, conferma ulteriormente che alla Regione è lasciato un ampio margine di discrezionalità, per lo meno in ordine al quantum del contributo da erogare, e che, pertanto, la posizione del privato ha la connotazione dell'interesse legittimo e non quella del diritto soggettivo.
A tutto ciò va aggiunto che la Regione Veneto, con l'art. 9 della sua recente legge 26.9.1999 n. 46, ha proceduto ad una "interpretazione autentica dell'art. 28 della legge regionale 9.12.1993 n. 50", stabilendo che esso si interpreta "nel senso che il risarcimento dei danni prodotti dalla fauna selvatica e dall'attività venatoria è un contributo riconosciuto ai danneggiati nei limiti dello stanziamento annuale del riconosciuto a capitolo di spesa previsto nell'apposito fondo regionale da ripartire tra le province con provvedimento della Giunta regionale", con il che resta definitivamente confermata la consistenza di interesse legittimo della posizione del privato che ha subito il danno in questione. Alla stregua delle osservazioni che precedono va dichiarato che la competenza giurisdizionale sulla controversia promossa dalle varie società itticultrici delle valli della Laguna di Venezia nei confronti dell'Amministrazione Provinciale di Venezia e della Regione Veneto appartiene al giudice amministrativo.
Ricorrono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dell'intero giudizio.
P.Q.M.
LA CORTE A SEZIONI UNITE
Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Compensa tra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 20 gennaio 2000.
Depositato in cancelleria il 29 settembre 2000