TAR Sicilia (CT) Sez. I n. 3835 del 27 settembre 2010
Urbanistica. Termine impugnazione titolo abilitativo
Il termine per l’impugnazione della concessione edilizia rilasciata al controinteressato non decorre dal momento della pubblicazione all’albo pretorio ma da quello in cui il ricorrente abbia avuto piena ed effettiva conoscenza del provvedimento lesivo. Quest’ultimo effetto si riconnette di solito (e salvo le rare ipotesi in cui si possa provare l’effettiva conoscenza del “documento”) al momento in cui la parte abbia riscontrato in rerum natura l’avvio di un attività edificatoria ritenuta contrastante con le norme urbanistiche. In altri termini, l’onere di impugnazione del titolo edilizio scatta di solito al momento in cui si palesi evidente l’illegittimo esercizio dello ius aedificandi. Tale regola “di massima” va precisata ed adattata ai singoli casi di volta in volta vagliati dal giudice amministrativo, ed è idonea a condurre a soluzioni anche diversificate, a seconda delle peculiarità dell’attività edificatoria in corso e dei vizi denunciati: ad esempio, la conoscenza compiuta - ed il conseguente onere di impugnazione - scatta immediatamente col semplice avvio della costruzione, nell’ipotesi in cui il ricorrente intenda far valere l’assoluta inedificabilità del suolo oggetto di attività edilizia. In tal caso, infatti l’inizio dell’attività costruttiva è immediatamente idoneo a palesarne l’illegittimità e la lesività.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 03835/2010 REG.SEN.
N. 00367/2009 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 367 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Maria Vittoria D'Amico, rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore Mauceri, con domicilio eletto presso avv. Salvatore Mauceri, in Catania, via Conte Ruggero,9;
contro
Comune di Aci Castello, in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall'avv. Rosario Torrisi Rigano, con domicilio eletto presso avv. Rosario Torrisi Rigano, in Catania, via C. Finocchiaro Aprile N. 140;
Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
nei confronti di
Carmela Coco, Giuseppe Valastro, rappresentati e difesi dall' avv. Elio Signorelli, con domicilio eletto presso avv. Elio Signorelli, in Catania, via P. Metastasio, 33;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento prot. 1509 del 6.11.2007, conosciuto il 3.12.2008, con il quale il Comune di Acicastello ha autorizzato i lavori di demolizione e ricostruzione di fabbricato richiesti dai controinteressati Coco Carmela e Valastro Giuseppe;
- di tutti gli atti presupposti, relativi e conseguenti, ivi incluso il N.O. della Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Catania;
- dell’omessa adozione di un provvedimento di inibizione dei lavori a fronte della d.i.a. presentata dai controinteressati per la realizzazione di alcune varianti al progetto;
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Aci Castello in Persona del Sindaco P.T.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Carmela Coco e Giuseppe Valastro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2010 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
La ricorrente D’Amico Maria Vittoria impugna col ricorso ed i motivi aggiunti in epigrafe i provvedimenti rilasciati dal Comune di Acicastello a favore dei controinteressati Valastro Giuseppe e Coco Carmela con i quali è stata consentita la demolizione e ricostruzione di un loro precedente edificio sito in area limitrofa all’immobile di proprietà della ricorrente medesima.
In particolare, in ricorso si denuncia:
1.- violazione e falsa applicazione dell’art. 31 della L. 457/1978 (oggi, art. 3 del T.U. 380/2001), degli artt. 13 e 20 della L.R. 71/1978, dell’art. 14 della L.R. 37/1985 in relazione al decreto del dirigente generale del dipartimento regionale urbanistica dell’A.R.T.A. del 20.10.2005 recante approvazione del Piano Particolareggiato di recupero del centro storico della frazione di Acitrezza del Comune di Acicastello - Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, 16 e 18 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato del Comune di Acicastello - Violazione e falsa applicazione degli artt. 873 e 905 del c.c. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. del D. Lgs. 42/2004;
In sintesi, la ricorrente lamenta il fatto che nella frazione di Acitrezza - dopo l’approvazione del Piano particolareggiato di recupero del centro storico - sarebbero consentiti interventi che, al massimo, conducano alla demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti, con l’obbligo di garantire anche la destinazione delle preesistenti aree adibite a giardino; mentre il progetto proposto dai controinteressati (ed assentito dal Comune) prevede la creazione di un edificio diverso dal precedente per posizione, per sagoma e per volumetria, che finisce con l’invadere anche il preesistente giardino pertinenziale.
Aggiunge poi la ricorrente che l’edificazione in atto si è estrinsecata anche nella realizzazione di elementi accessori, posti a distanza inferiore a quella regolamentare rispetto al proprio terreno; ragione per la quale è stato anche avviato un contenzioso in sede civile.
2.- Violazione e falsa applicazione della normativa dettata dal Piano Particolareggiato di recupero del centro storico e dalle norme di attuazione - eccesso di potere per travisamento e per carenza di istruttoria;
col motivo in esame, si denuncia l’illegittima espansione della superficie edificata realizzata in violazione delle norme sulle distanze, ed in danno dell’area destinata a giardino, che ne esce ridimensionata.
L’Assessorato Regionale T.A si è costituito in giudizio per dedurre la propria estraneità alla controversia e per chiedere l’estromissione dal giudizio.
Si sono anche costituiti in giudizio il Comune di Acicastello ed i controinteressati Valastro e Coco. Entrambi eccepiscono in via primaria la tardività del ricorso notificato in data 24 gennaio 2009 facendo leva sulla data di rilascio (6 novembre 2007) e di pubblicazione (7-22 novembre 2007) della concessione edilizia, e sul ritmo di progressione dei lavori che vedevano realizzata la struttura essenziale dell’edificio già nel luglio 2008. I controinteressati eccepiscono, poi, l’inammissibilità del gravame a causa della mancata impugnazione della delibera di approvazione del Piano particolareggiato del centro storico, e la carenza di interesse concreto alla coltivazione del ricorso per la mancata evidenziazione del danno subito quale conseguenza dei lavori intrapresi.
Con successivi motivi aggiunti notificati in data 5-6 ottobre 2009 la ricorrente contesta l’inerzia mantenuta dal Comune sulla D.I.A. presentata dai controinteressati per realizzare una variante (mantovana a protezione della facciata) al progetto precedentemente approvato, deducendone l’invalidità derivata.
Anche sui motivi aggiunti le controparti costituite hanno controdedotto.
In vista della pubblica udienza dell’11 febbraio 2010 il Comune ha prodotto documenti fuori termine, in quanto depositati in data 29 gennaio 2010. Anche la difesa dei controinteressati ha prodotto una memoria fuori termine, ma il relativo deposito è stato autorizzato dai difensori delle controparti con dichiarazione resa a verbale all’odierna udienza.
In data 11 febbraio 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.- Preliminarmente deve essere disposta - per come eccepito - l’estromissione dal giudizio dell’intimato Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, posto che nessun atto riconducibile al predetto ramo dell’amministrazione regionale è stato impugnato col ricorso o con i motivi aggiunti in epigrafe.
Va, infatti, rilevato che l’impugnato nulla osta della Soprintendenza ai BB.CC.AA. è atto riconducibile ad ufficio intermedio dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e della Pubblica Istruzione, non appartenente alla compagine amministrativa dell’Assessorato in concreto evocato. E va altresì ricordato che “la Regione Sicilia, per quanto concerne l'attività amministrativa, non ha una propria soggettività unitaria, facendo essa capo ai singoli assessori, cui, nell'ambito delle rispettive funzioni, è attribuita una propria competenza con rilevanza esterna, talché ciascun assessore è legittimato a stare in giudizio per il ramo di attività amministrativa che a lui fa capo” (Cass. 19 febbraio 1987 n. 1794).
Tuttavia, la mancata evocazione in giudizio dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e della Pubblica Istruzione non può costituire causa di inammissibilità del ricorso, essendo quest’ultimo rivolto in via primaria a contestare la legittimità della concessione edilizia rilasciata ai controinteressati (ritualmente impugnata); mentre, l’atto adottato dalla Soprintendenza ai BB.CC.AA. (cd. nulla osta paesaggistico) assume valore di atto presupposto, non immediatamente ed autonomamente lesivo, come si ricava dall’art. 146, co. 4, del D. Lgs. 42/2004, a tenore del quale “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”.
Ne consegue che l’eventuale annullamento, per vizi propri, della concessione edilizia impugnata si rivela idoneo a soddisfare pienamente l’interesse della ricorrente, anche nell’ipotesi in cui dovesse rimanere giuridicamente valido (perché non ritualmente impugnato) il nulla osta paesaggistico emesso dalla Soprintendenza ai BB.CC.AA.
2.- In secondo luogo devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difese delle controparti costituite.
2.1 - In relazione alla eccepita irricevibilità del ricorso.
L’eccezione non appare fondata. Al riguardo va ricordato che il termine per l’impugnazione della concessione edilizia rilasciata al controinteressato non decorre dal momento della pubblicazione all’albo pretorio (Tar Toscana, 4451/2008; Cons. Stato, V, 5312/2002; Cons. Stato, V, 779/1998) ma da quello in cui il ricorrente abbia avuto piena ed effettiva conoscenza del provvedimento lesivo. Quest’ultimo effetto si riconnette di solito (e salvo le rare ipotesi in cui si possa provare l’effettiva conoscenza del “documento”) al momento in cui la parte abbia riscontrato in rerum natura l’avvio di un attività edificatoria ritenuta contrastante con le norme urbanistiche. In altri termini, l’onere di impugnazione del titolo edilizio scatta di solito al momento in cui si palesi evidente l’illegittimo esercizio dello ius aedificandi. Tale regola “di massima” va precisata ed adattata ai singoli casi di volta in volta vagliati dal giudice amministrativo, ed è idonea a condurre a soluzioni anche diversificate, a seconda delle peculiarità dell’attività edificatoria in corso e dei vizi denunciati: ad esempio, la conoscenza compiuta - ed il conseguente onere di impugnazione - scatta immediatamente col semplice avvio della costruzione, nell’ipotesi in cui il ricorrente intenda far valere l’assoluta inedificabilità del suolo oggetto di attività edilizia. In tal caso, infatti l’inizio dell’attività costruttiva è immediatamente idoneo a palesarne l’illegittimità e la lesività.
Ove, invece, si volesse contestare la violazione delle distanze regolamentari da edifici vicini, è necessario che siano almeno realizzate le fondamenta della costruzione, che costituiscono l’<impronta> dell’edificio; in tal caso, allora, il dies a quo del termine per ricorrere coincide col momento in cui si percepisce la realizzazione delle fondamenta.
In altri casi ancora la percezione della lesività e dell’illegittimità postulano il completamento della struttura essenziale del fabbricato, ed è solo da tale momento che scatta l’onere processuale di impugnazione. Tanto si verifica, ad esempio, allorquando si contestino l’altezza e la volumetria dell’erigendo edificio.
La ricostruzione, appena effettuata, dei diversi momenti di decorrenza del termine per impugnare il titolo edilizio rilasciato a terzi trova ampia conferma in giurisprudenza; si richiama in proposito la seguente massima: “Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di una concessione edilizia da parte di terzi, l'effetto lesivo si atteggia diversamente a seconda che si contesti l'illegittimità del permesso di costruire per il solo fatto che esso sia stato rilasciato (ad esempio, per contrasto con l'inedificabilità assoluta dell'area) ovvero per il contenuto specifico del progetto edilizio assentito, che, per esempio, non rispetta le distanze dalle costruzioni: in questo secondo caso, la mera esposizione del cartello di cantiere recante gli estremi del titolo edilizio non è sufficiente - da sola - a far decorrere il termine di impugnazione, in quanto esso non contiene informazioni sufficienti sul contenuto specifico del progetto edilizio assentito, atte a farne immediatamente percepire l'effetto concretamente lesivo per i terzi interessati.” (Tar Genova, 192/2010; negli stessi termini anche, Tar Cagliari 432/2009; Tar Torino, 795/2009).
Tornando al caso in esame, va ricordato che il progetto dei controinteressati (oggetto dell’odierna impugnazione) riguardava la “demolizione e ricostruzione di un fabbricato ubicato in via provinciale”. In sostanza, i controinteressati erano stati autorizzati a demolire il preesistente edificio ed a sostituirlo con altro.
Orbene, è evidente che il semplice monitoraggio della evoluzione dei lavori condotto dalla ricorrente - sulla base del quale le controparti fondano l’eccezione di tardività del gravame - non avrebbe consentito di percepire se ed in che misura la nuova costruzione fosse in tutto od in parte diversa dal vecchio fabbricato, a meno che non si addossi al proprietario del fondo vicino l’onere di munirsi della riproduzione fotografica dell’edificio demolito e di controllare giornalmente l’evoluzione dei lavori per verificare la conformità del nuovo fabbricato rispetto a quello precedentemente demolito.
E’, invece, tutt’altro che peregrino ritenere che la percezione della illegittimità del progetto approvato dal Comune sia stata acquisita dalla parte ricorrente solo al momento dell’effettivo esame documentale degli elaborati progettuali, acquisiti in data 3 dicembre 2008, che le hanno consentito di rilevare i modesti scostamenti rispetto all’edificio originario. In conseguenza di tale evento - idoneo a palesare la presunta illegittimità del progetto - la ricorrente ha ritualmente notificato il ricorso in data 26 gennaio 2009.
Per quanto esposto, l’eccezione di irricevibilità del gravame va respinta.
2.2 - Deve essere, altresì, respinta l’eccezione di tardiva impugnazione del Piano Particolareggiato di recupero del centro storico della frazione di Acitrezza risalente all’anno 2003.
Invero, è facile obbiettare che la ricorrente non ha impugnato il predetto strumento di pianificazione urbanistica; al contrario, lo ha elevato a parametro normativo essenziale per dedurre le illegittimità della concessione edilizia in concreto rilasciata ai controinteressati.
2.3 - Con riguardo all’eccezione di inammissibilità per mancanza di interesse processuale concreto in capo alla ricorrente - anch’essa infondata - va precisato, da una parte, che la stessa ricorrente dichiara di agire per la tutela dell’interesse pubblico e privato al rispetto del territorio in cui ha sede il proprio immobile. In secondo luogo vanno richiamati i principi elaborati in giurisprudenza e riassunti nelle seguenti massime: “In tema di impugnazione di concessione edilizia rilasciata per la costruzione di un nuovo edificio, la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo anche la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di diritto privato o di diritto pubblico” (Tar Cagliari, 1375/2009; negli stessi termini, Cons. Stato, IV, 2849/2007); “In tema di impugnazione di titoli edilizi rilasciati a terzi, l'interesse al ricorso va di pari passo con la legittimazione ad agire e deve quindi essere inteso in senso più ampio rispetto a quello proprio della giurisdizione di tipo soggettivo, nel senso che esso è in tal caso finalizzato all'osservanza delle prescrizioni regolatrici dell'edificazione, senza che occorra procedere in concreto ad alcuna ulteriore indagine al fine di accertare se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione.” (Tar Napoli 3550/2008).
3.- Anche quest’ultima eccezione preliminare va respinta e si può, quindi, procedere all’esame delle censure sollevate col ricorso introduttivo.
In particolare, col primo motivo la ricorrente lamenta la violazione delle prescrizioni imposte con il Piano particolareggiato di recupero del centro storico che non consentirebbe - già dall’anno 2003, ad Acitrezza - di effettuare ristrutturazioni edilizie o ricostruzioni che implichino aumenti dei volumi e delle altezze.
Ai sensi dell’art. 14, punto D2, delle NN.TT.AA. del predetto Piano particolareggiato, infatti, è consentita “la riorganizzazione complessiva funzionale e distributiva, fino alla demolizione e ricostruzione e ricomposizione dell’unità edilizia” con il limite derivante dal divieto di “aumento delle altezze, dei volumi, della superficie coperta, e di modifica dell’allineamento su strada”.
Alla luce della predetta regolamentazione, il Collegio ritiene necessario comprendere se l’attività edilizia di demolizione/ricostruzione in concreto esercitata sia stata o meno rispettosa degli illustrati vincoli contenuti nel Piano Particolareggiato di recupero del centro storico di Acitrezza.
A tale scopo si ritiene necessario disporre consulenza tecnica d’ufficio, affidata all’Ing. Nunziato La Spina - funzionario tecnico dell’Ufficio del Genio Civile di Catania, con il compito di accertare:
se l’immobile in concreto ricostruito dai controinteressati Coco-Valastro sito in Acitrezza, via Provinciale n. 136, come approvato con concessione edilizia n. 1509/2007 e successive varianti, sia conforme per sede, altezza e volumetria al precedente edificio - poi oggetto di demolizione - appartenente alla stessa ditta.
Per l’effettuazione della C.T.U. si richiama l’applicazione delle seguenti disposizioni:
1) la consulenza sarà effettuata nel contraddittorio delle parti, alle quali dovrà essere dato preavviso di almeno 5 giorni - con raccomandata indirizzata ai rispettivi difensori - della data fissata per le operazioni;
2) a norma dell’art. 201 c.p.c. le parti possono nominare propri consulenti tecnici sino al momento dell’inizio delle operazioni, alle quali gli stessi consulenti tecnici di parte ed i difensori possono intervenire ai sensi dell’art. 194 c.p.c.;
3) la consulenza dovrà essere effettuata entro il termine di giorni 60 decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente sentenza, termine non prorogabile a meno di fatti o eventi eccezionali e motivati, non imputabili all’ausiliario del magistrato (circostanze, queste, espressamente previste dall’art. 52, comma 2, del D.P.R. 115/2002 in base al quale: “se la prestazione non è completata nel termine originariamente stabilito o entro quello prorogato per fatti sopravvenuti e non imputabili all'ausiliario del magistrato, per gli onorari a tempo non si tiene conto del periodo successivo alla scadenza del termine e gli altri onorari sono ridotti di un quarto”);
4) al termine delle operazioni, il consulente depositerà presso la Segreteria di questa I^ Sezione apposita relazione che risponda sinteticamente al quesito posto, senza ripercorrere i prodromi della vicenda, corredandola - se del caso - con eventuali elaborati grafici e fotografici che si rendessero necessari per l’esplicazione del risultati accertati;
5) il consulente depositerà altresì separata nota spese, contenente il compenso e le eventuali spese documentate sostenute, redatta ai sensi del D.P.R. 115/2002 e del D.M. 30 maggio 2002.
Si rinvia l’ulteriore trattazione della causa alla pubblica udienza indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania (sezione interna I^) - non definitivamente pronunciando, così statuisce:
- estromette dal giudizio l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente;
- rigetta le eccezioni di rito sollevate dalle parti resistenti e contro interessate;
- dispone CTU, per le finalità, nei modi e nei tempi indicati la punto 3 della presente sentenza;
- riserva al definitivo ogni statuizione sulle spese processuali:
- rinvia l’ulteriore trattazione della causa alla pubblica udienza del 12 maggio 2011.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Vincenzo Zingales, Presidente
Salvatore Schillaci, Consigliere
Francesco Bruno, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/09/2010
