T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, n. 6 del 5 gennaio 2026
Urbanistica.Monetizzazione standard e cumulo superfici nel cambio di destinazione d’uso
In materia di oneri di urbanizzazione e monetizzazione degli standard, il relativo pagamento costituisce oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio di diritto pubblico, con la conseguenza che la contestazione della loro quantificazione non è soggetta ai termini di decadenza dell'azione di annullamento. Ai fini della verifica del superamento della soglia di significatività (nella specie, 250 mq di Sl) che rende dovute le dotazioni territoriali per il cambio di destinazione d'uso, l'intervento edilizio composto da una pluralità di opere su un medesimo lotto deve essere oggetto di un apprezzamento globale e unitario. È infatti illegittima una considerazione "atomistica" o frazionata delle superfici oggetto di mutamento funzionale, poiché il nesso funzionale che lega le opere all'interno di un'unitaria operazione edilizia determina un aggravio del carico urbanistico che va valutato nel suo insieme, anche al fine di evitare elusioni degli obblighi di dotazione territoriale attraverso artificiosi frazionamenti della superficie lorda complessiva
Pubblicato il 05/01/2026
N. 00006/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01008/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1008 del 2022, proposto da
Perego 9 Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Battaglia, Fabio Todarello, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Fabio Todarello in Milano, piazza Velasca, 4;
contro
Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla, 6;
per l'annullamento
- della nota Prot. 23/03/2022.0167738.U., notificata a mezzo pec in data 23 marzo 2022, con cui il Comune di Milano ha determinato in euro 394.177,83 l'importo dovuto a titolo di monetizzazione delle dotazioni territoriali;
- di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e consequenziale;
e conseguentemente per l'accertamento
dell'importo dovuto a titolo di monetizzazione delle dotazioni territoriali da corrispondere per l'intervento di ristrutturazione edilizia, con ampliamento, previsto in Milano, Piazza Perego n. 9, oggetto della SCIA ex art. 23 D.P.R. 380 del 2001 – PG 608567/2021 del 12 novembre 2021;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 ottobre 2025 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo in epigrafe, Perego 9 Srl Srl ha contestato la quantificazione dell’importo liquidato per monetizzazione di aggravio degli standard effettuata dal Comune di Milano in relazione all’intervento edilizio di cui alla Scia alternativa al permesso di costruire – PG 608567/2021 del 12 novembre 2021. In particolare, l’intervento consisteva in «ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione ai sensi dell’art. 3.1 Lett. d del DPR 380/01 ed ampliamento a saturazione dell’indice edificatorio massimo» e cioè in un ampliamento con importazione di diritti perequati e con bonus del 5% ai sensi del d.lgs. n. 28/2011 (cfr. docc. 1 e 2 del Comune). Nella relazione tecnica asseverata e depositata unitamente alla Scia (doc. 2 del Comune), si precisava (pag. 16) che la superficie d’intervento è pari a 1159,83 mq, che «nello stato attuale sull’area insistono un immobile posto a cortina verso piazza Perego a destinazione residenziale ed un edificio disposto all’interno dell’area di pertinenza a destinazione produttiva», che «l’intervento prevede la formazione di un nuovo complesso a destinazione interamente residenziale, composto da due edifici: Il primo è disposto a chiusura della cortina lungo Piazza Perego, composto da quattro piani fuori terra, in aderenza al fronte cieco dell’edificio di via Stilicone 13, con pari altezza. Il secondo edificio, interno, addossato anch’esso ai fronti ciechi insistenti lungo la linea di confine con il complesso di via Stilicone 13, e libero sui restanti tre lati; anch’esso di quattro livelli fuori terra, essendo esclusa la presenza di cortili ed il conseguente limite altimetrico riferito all’altezza preesistente».
2. Al momento della presentazione del titolo edilizio la Società determinava il contributo costruzione e delle monetizzazioni per aggravio di standard complessivamente in euro 510.840,98 nei seguenti termini: urbanizzazione primaria € 66.996,85; urbanizzazione secondaria € 106.267,01; costo di costruzione € 37.079,58; monetizzazione standard € 300.497,54.
Più in dettaglio e con riferimento alle monetizzazioni per standard, afferma la ricorrente di aver computato la superficie lorda (Sl) del fabbricato interno, da destinare a residenziale, per 224,03 mq e quella della palazzina fronte strada, parimenti da destinare a residenziale, per 138,49 mq. Ai fini della determinazione delle dotazioni territoriali dovute e da monetizzare, ha ritenuto quindi che nulla fosse dovuto per la Sl oggetto di cambio di destinazione d’uso in quanto le superfici predette sarebbero state al di sotto della soglia dei 250 mq indicata dall’art. 11, comma 3, delle Norme del Piano dei Servizi (Pds) del vigente Pgt.
Pertanto, la monetizzazione delle dotazioni territoriali veniva determinata dalla società in complessivi euro 300.497,54, considerata una Sl di 799,79 mq, con riferimento alla sola superficie di nuova costruzione insediabile (cfr. doc. 3 del Comune).
3. Con provvedimento Prot. 23/03/2022.0167738.U., notificato a mezzo pec in data 23 marzo 2022, tuttavia, il Comune di Milano – sulla base dell’istruttoria dell’Unità oneri di urbanizzazione (cfr. doc. 5 del Comune) – riteneva erroneo il computo descritto e determinava la monetizzazione per standard in euro 394.177,83. Evidenziava, in particolare, come nel computo della società non fosse stata considerata «la monetizzazione standards dovuta per il cambio d’uso da Produttivo e Direzionale verso la Residenza, dato che la SL complessiva del cambio d’uso è 362,52 mq > 250mq, inoltre non ha considerato nemmeno la monetizzazione dovuta per la SL eccedente l'indice (bonus 5%)».
4. Quanto alla differenza sul bonus 5% non vi è contestazione e la società accetta la liquidazione ulteriore ritenendo quindi di essere complessivamente debitrice di un importo di euro 314.021,55 per monetizzazione. È invece contestata la pretesa ulteriore dell’amministrazione nella parte relativa al cambio di destinazione d’uso e, sul presupposto dell’illegittimità della pretesa, la società ha impugnato con il ricorso introduttivo il provvedimento di liquidazione del Comune, appunto nella parte in cui esso quantifica l’importo dovuto per monetizzazione per aggravio di standard in euro 394.177,83 anziché in euro 314.021,55.
5. Il Comune di Milano si è costituito in giudizio, in data 13 giugno 2022, per resistere al ricorso.
6. In vista dell’udienza di trattazione di merito, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.
Infine, all’udienza straordinaria di smaltimento del contenzioso arretrato tenutasi in data 23 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Pregiudizialmente in rito, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia. Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, le questioni attinenti alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, così come quelle di monetizzazione degli standard, sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.; le stesse, poi, avendo ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti della P.A., non sono soggette alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi ed ai rispettivi termini di decadenza (cfr., nella giurisprudenza della Sezione, T.A.R. per la Lombardia, Milano, Sez. II, 5 febbraio 2021, n. 352; id., 13 ottobre 2020, n. 1888; id., 23 luglio 2020, n. 1418; id., 18 giugno 2020, n. 1109; id., 10 maggio 2018, n. 1242).
Deve inoltre richiamarsi la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 12 del 30 agosto 2018, la quale ha ribadito che “il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, e che «per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione , secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge» (Cons. St., sez. V, 21 aprile 2006, n. 2228). L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica. Il privato che intende ottenere il permesso di costruire ha avanti a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo. Effettuata questa scelta, che comporta la necessaria corresponsione del corrispettivo di diritto pubblico, il pagamento di questo, esclusa pacificamente la sua natura tributaria, non può che costituire l’oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente”.
Considerato che il pagamento del contributo di costruzione, così come quello della monetizzazione degli standard, costituisce oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, a ciò consegue la non necessarietà di una rituale (tempestiva) impugnazione del provvedimento avente ad oggetto la quantificazione del medesimo e la richiesta di pagamento, non avendo l’atto natura autoritativa nemmeno sotto tale profilo.
8. Operata tale precisazione in punto di giurisdizione, si può esaminare il merito del ricorso, articolato in un unico motivo con il quale si insiste per la correttezza del calcolo delle monetizzazioni effettuato dalla società. La ricorrente evidenzia che il calcolo sarebbe coerente con la previsione di cui all’articolo 11, comma 3, delle Norme di attuazione (Na) del Pds del Pgt. Sarebbe invece erronea la determinazione del Comune, il quale ha considerato interamente dovuta la monetizzazione per il cambio d’uso da produttivo a residenziale e da direzionale a residenziale, disciplinati rispettivamente dalla lett. a e dalla lett. b del comma 3. Nella tesi della ricorrente, non sarebbe condivisibile l’avviso dell’amministrazione comunale secondo il quale le superfici oggetto di cambio d’uso dovrebbero essere cumulate, con la conseguenza che, nel caso di specie, sarebbero complessivamente superati i 250 mq.
9. Il ricorso è infondato.
9.1. Come chiarito in narrativa, l’edificazione in questione consiste in un unico intervento sullo stesso lotto – coerentemente descritto nella Scia come un «nuovo complesso residenziale composto da due edifici» attuato mediante la demolizione di due originari edifici (uno a destinazione direzionale e uno a destinazione produttiva, come descritti nella relazione asseverata allegata alla Scia) e la ricostruzione di due nuovi e più ampi fabbricati entrambi a destinazione residenziale: nel dettaglio, sono stati realizzati due fabbricati residenziali entrambi di quattro piani fuori terra, in luogo di precedenti fabbricati di due piani fuori terra l’uno e un piano l’altro, con diversa destinazione.
Così complessivamente considerato l’intervento, è indubbio il conseguente aggravio del carico urbanistico, dato che l’aumento notevole di Slp e il mutamento di destinazione a residenziale comportano una presenza umana stabile che le precedenti destinazioni non contemplavano (in tal senso, cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 27 luglio 2012, n. 2146; id., 10 maggio 2022, n. 1070).
9.2. Infatti, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale delle opere medesime, atteso che la considerazione “atomistica” dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo; pertanto, i due interventi eseguiti sullo stesso lotto e nell’ambito di un’unitaria operazione edilizia – come affermato dalla società ricorrente stessa – non vanno considerati in maniera “frazionata” e, al contrario, debbono essere vagliati in un quadro di insieme e non segmentato, solo così potendosi comprendere il nesso funzionale che li lega e, in definitiva, l'effettiva portata dell’operazione.
9.3. In tale ottica funzionale deve quindi essere letto e interpretato l’articolo 11 delle Na in contestazione, rubricato Dotazione di servizi nel Tessuto Urbano Consolidato.
Esso dispone anzitutto che nei casi di interventi di nuova costruzione con l’utilizzo dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq non sono richieste dotazioni territoriali per servizi (comma 1). Nei casi di interventi che realizzano una Sl in eccedenza – quale è il caso di specie – sono dovute le dotazioni territoriali per servizi nelle misure indicate dal comma 2. Il comma 3 della norma prevede che le dotazioni territoriali per interventi con cambio di destinazione d’uso sono dovute esclusivamente nei casi ivi indicati, vale a dire – per quanto di interesse – in caso di cambio da categoria funzionale produttivo verso funzionale residenziale per Sl oggetto di cambio d’uso superiore a 250 mq nella misura dell’80% della Sl (lett. a) e nel caso di cambio da categoria funzionale direzionale verso funzionale residenziale per Sl oggetto di cambio d’uso superiore a 250 mq nella misura del 18% della Sl (lett. b).
È poi disciplinata la monetizzazione in luogo della cessione delle aree (comma 4) ed è infine previsto (comma 7) che in merito alla determinazione della Sl oggetto di interventi non rilevano frazionamenti effettuati dopo la data di adozione del piano.
9.4. Al di là del fatto che nella norma non si colgono argomenti testuali nel senso di dover computare in maniera frazionata la Sl delle singole edificazioni comunque riconducibili a un unico intervento, la tesi della ricorrente non è condivisibile poiché porta a escludere illogicamente dal reperimento degli standard interventi che incidono in maniera significativa sul carico urbanistico.
La soglia di significatività dell’incidenza del carico urbanistico – fissata dal comune di Milano in 250 mq – ha evidentemente senso se valutata complessivamente, potendo diversamente portare a elusioni tramite artificiosi frazionamenti.
10. Conclusivamente, alla luce delle suesposte considerazioni, le domande della ricorrente volte all’accertamento della debenza di una minor somma devono essere respinte.
11. Le spese di lite devono essere eccezionalmente compensate tra le parti in considerazione della risalenza e peculiarità della questione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Giovanni Zucchini, Presidente
Rocco Vampa, Primo Referendario
Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore
