Consiglio di Stato Sez. II n. 656 del 26 gennaio 2026
Urbanistica.Effetti della tutela giurisdizionale sul termine di ottemperanza all'ordine di ripristino urbanistico

In tema di repressione degli abusi edilizi, il mutamento di destinazione d’uso non autorizzato che comporti un maggior carico urbanistico giustifica l’ordine di ripristino e, in caso di inosservanza, l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, anche se attuato senza opere fisiche. Rispetto al termine di novanta giorni per l'ottemperanza, sussiste un contrasto giurisprudenziale circa l'effetto prodotto da provvedimenti giurisdizionali favorevoli al privato: la tesi della "sospensione" prevede che il termine riprenda a correre per la sola parte residua dopo la decisione definitiva; la tesi dell'"interruzione" postula invece che il termine ricominci a decorrere per intero dalla pubblicazione della sentenza sfavorevole, a garanzia dell'effettività della tutela e dell'equità. La questione è stata rimessa all'Adunanza Plenaria per chiarire se la pendenza del giudizio e l'adozione di misure cautelari o di annullamento (poi riformate) abbiano efficacia sospensiva o interruttiva sul predetto termine sanzionatorio. L’iscrizione al RUNTS non legittima l’uso prevalente a fini di culto se l'attività non è tra quelle di interesse generale o strumentali

Pubblicato il 26/01/2026

N. 00656/2026REG.PROV.COLL.

N. 06380/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 6380 del 2025, proposto da Centro culturale islamico Darus Salaam, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Latorraca e Michela Luraghi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

comune di Monfalcone, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocata Teresa Billiani, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia 25 luglio 2025, n. 286, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Monfalcone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Latorraca e Teresa Billiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il centro culturale islamico Darus Salaam impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro l’atto di acquisizione al patrimonio comunale del suo immobile per inosservanza dell’ordinanza che ne imponeva il ripristino della destinazione d’uso direzionale invece di quella come luogo di culto in concreto impressa al bene.

2. Il presente giudizio fa seguito al contenzioso, già svoltosi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa e conclusosi con la sentenza di questa sezione n. 2821 del 2 aprile 2025, sulla legittimità dell’ingiunzione di ripristino della destinazione del bene.

A tal proposito, sono rilevanti anche in questo processo i seguenti fatti, che emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio (tra cui la citata sentenza n. 2821 del 2025, prodotta in primo grado dal comune il 12 gennaio 2026, quale doc. 3).

2.1. Con ordinanza dirigenziale n. 03/EP del 15 novembre 2023 il comune di Monfalcone - verificato che l’immobile «risulta utilizzato permanentemente come luogo di culto e di preghiera», dunque ha una destinazione che non solo «è quindi differente da quella prevista dai titoli edilizi agli atti ed è altresì in contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico per tempo vigente», ma che comporta altresì un maggior carico urbanistico - ha ritenuto di ravvisare nel mutamento d’uso non autorizzato una variazione essenziale e per questo ha intimato alla proprietà di provvedere al ripristino immediato della destinazione d’uso legittimamente autorizzata con divieto di utilizzo dell’immobile come luogo di culto, con effetto dalla data di notifica del provvedimento.

La notifica dell’ingiunzione si è perfezionata il 25 novembre 2023.

2.2. Il centro ha impugnato l’ordinanza dinanzi al T.a.r. del Friuli-Venezia Giulia, chiedendone l’annullamento previa concessione di misure cautelari, anche in via monocratica.

2.3. Con decreto presidenziale 17 gennaio 2024, n. 7, la domanda di concessione di misure in via monocratica è stata respinta.

2.4. Con ordinanza 10 febbraio 2024, n. 14, il T.a.r. ha respinto l’istanza cautelare.

2.5. Il centro ha proposto appello cautelare, rinnovando la richiesta di concessione di misure cautelari in via monocratica.

2.6. Con decreto presidenziale 29 febbraio 2024, n. 736, l’istanza è stata accolta «essendo in discussione delicate questioni in tema di libertà di culto e stante l’approssimarsi del periodo del Ramadan; con la precisazione che dovranno essere adottate, previo leale confronto tra le parti, tutte le iniziative e le misure adeguare e idonee ad evitare ogni possibile pericolo alla incolumità delle persone e delle cose».

2.7. A seguito di una richiesta di esecuzione del provvedimento monitorio, con successivo decreto presidenziale 11 marzo 2024, n. 856, si è precisato che «la libertà di esercizio della religione non potrebbe di per sé giustificare una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia» e ribadito che «appare ineludibile un immediato confronto tra l’associazione ricorrente e la competente autorità comunale al fine di individuare luoghi, anche alternativi a quello per cui è giudizio, ove praticare in sicurezza, anche solo provvisoriamente, il culto religioso condiviso tra gli appartenenti alla associazione appellante».

2.8. A conclusione della fase cautelare, con ordinanza 21 marzo 2024, n. 1024, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento di primo grado «nella sola parte in cui ha respinto l’istanza cautelare volta ad utilizzare a fini di culto la sede sociale dell’Associazione», ribadendo comunque l’obbligo dell’amministrazione di «individuare, in contraddittorio con gli interessati e con spirito di reciproca e leale collaborazione […] siti alternativi accessibili e dignitosi per consentire ai credenti l’esercizio della preghiera» mediante convocazione di un tavolo di confronto entro sette giorni, e disponendo la sollecita fissazione dell’udienza di merito dinanzi al T.a.r.

2.9. Definendo nel merito il giudizio di primo grado, il Tribunale, con sentenza 27 giugno 2024, n. 220, ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento impugnato e compensando tra le parti le spese di lite.

2.10. Il comune ha proposto appello contro la sentenza, chiedendo che ne venisse sospesa l’esecutività.

2.11. Con ordinanza di questa sezione 5 novembre 2024, n. 4147, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini dell’art. 55, comma 10, c.p.a., con fissazione dell’udienza pubblica per la trattazione del merito.

2.12. A conclusione del giudizio, con sentenza di questa sezione n. 2821 del 2 aprile 2025, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r., ha respinto il ricorso di primo grado.

In particolare, il collegio, premesso che «la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto presenta un impatto sull’ordinato sviluppo dell’abitato» e che è quindi è necessario che «sia legittima tanto sul piano formale, per effetto dell’acquisizione del titolo edilizio previsto dalla legge (con pagamento degli oneri connessi), quanto su quello sostanziale, in ragione della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia», ha ritenuto dirimente «il fatto che l’amministrazione, nell’ingiunzione di ripristino e nella relazione tecnica da essa richiamata, abbia dato adeguatamente conto dell’aumento del carico urbanistico correlato allo stabile uso dell’immobile per il culto», circostanza «che avrebbe reso necessario l’ottenimento del titolo edilizio per il cambio di destinazione e che, in mancanza, giustifica di per sé l’emanazione dell’ordine di ripristino».

La decisione ha quindi definitivamente accertato, con efficacia di giudicato, che in mancanza di un titolo abilitativo l’immobile non può essere utilizzato come luogo di culto.

3. Il presente giudizio ha specificamente a oggetto gli atti adottati dal comune a seguito dell’ordinanza di ripristino e della sentenza della sezione.

3.1. In particolare, con una serie di verbali della polizia locale – i quali, come ricordato, tra l’altro, anche nella sentenza n. 2821 del 2025, sono atti pubblici e, ai sensi dell’art. 2700 c.c., fanno piena prova fino a querela di falso dei fatti che gli agenti attestano avvenuti i loro presenza – il comune ha accertato che l’immobile del centro ha continuato a essere utilizzato come luogo culto anche dopo l’emissione dell’ordinanza di ripristino n. 3/EP del 15 novembre 2023 (notificata il 25 novembre 2023).

Questi verbali riferiscono dei sopralluoghi svolti: il 22 e il 29 marzo 2024, il 9, 10, e 19 aprile 2024, il 4, 10, 18 e 31 maggio 2024, il 4, 8, 14, 16 e 24 giugno 2024, il 4 aprile 2025.

In ciascuna di queste occasioni, gli agenti hanno accertato la presenza di un numero significativo di persone (generalmente compreso tra 100 e 200, ma con un massimo di 1130 persone il 16 giugno 2024 e un minimo di 30-35 persone il 4 aprile 2025), dando espressamente conto più volte di come queste fossero intente a pregare collettivamente.

3.2. Richiamando questi verbali, insieme all’ordinanza n. 03/EP del 15 novembre 2023, con provvedimento prot. 20422 del 17 aprile 2025 il dirigente dell’area 6 del comune di Monfalcone ha accertato che «all’interno dell’immobile oggetto dell’ordinanza dirigenziale di ripristino si è svolta costantemente, in maniera sistematica e organizzata, attività di culto aperta ad una comunità indistinta di persone, in contrasto con quanto previsto nell’ordinanza N. 03/EP del 15.11.2023» e ha quindi determinato che il bene «è acquisito di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile» dell’ente, in forza dell’art. 45, comma 3, del codice regionale dell’edilizia approvato con l.r. Friuli-Venezia Giulia 11 novembre 2009, n. 19, quale conseguenza automatica e vincolata dell’inosservanza dell’ordine di ripristino oltre novanta giorni dalla sua notificazione.

3.3. Il centro culturale islamico ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Friuli-Venezia Giulia, chiedendone l’annullamento, previa concessione di misure cautelari.

Con il ricorso il privato ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione dell’art. 45 LR 19/2009. Mancata decorrenza del termine di novanta giorni. Violazione dell’effetto costitutivo della sentenza annullamento di Codesto TAR n. 220/2024 che ha determinato, ex tunc, l’eliminazione del provvedimento amministrativo e sino all’accoglimento dell’appello. Violazione degli artt. 29 e 34 c.p.a..

II) Ancora violazione dell’art. 45 LR 19/2009. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione del principio di tipicità e nominatività del provvedimento amministrativo e del principio di legalità.

III) Ancora violazione dell’art. 45 LR 19/2009. Violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Violazione del principio di legalità e tipicità dei provvedimenti amministrativi predeterminati per legge. Violazione dell’art. 42 Cost. Violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti umani. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità.

3.4. Nel corso del giudizio di primo grado, l’ufficio del giudice tavolare presso il Tribunale ordinario di Gorizia ha disposto l’intavolazione del diritto di proprietà sull’immobile dal centro culturale islamico Darus Salaam al comune di Monfalcone.

4. Con sentenza in forma semplificata 25 luglio 2025, n. 286, emessa ai sensi dell’art. 60 c.p.a. all’esito della fase cautelare, il T.a.r. ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

In particolare, il Tribunale, richiamando anche la sentenza dell’Adunanza Plenaria 11 ottobre 2023, n. 16, ha ritenuto che l’atto fosse immune dai vizi denunciati dal privato, emergendo dalle verifiche della polizia locale il «persistente utilizzo dell’immobile, alla scadenza del termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordinanza di ripristino, per finalità di culto, non compatibile con la destinazione direzionale prevista dagli strumenti urbanistici e risultante dal titolo che ne ha determinato lo stato legittimo ed in aperto contrasto con l’ordinanza dd 15.11.2023», con conseguente acquisizione di diritto del bene al patrimonio comunale quale naturale conseguenza giuridica dell’inottemperanza all’ordine di ripristino.

Il T.a.r. ha altresì respinto le contrapposte istanze di cancellazione di espressioni contenute nei vari scritti difensivi, non condividendo la valutazione delle parti secondo cui queste sarebbero state sconvenienti od offensive.

5. Con ricorso regolarmente notificato via p.e.c. il 31 luglio 2025, presso il procuratore costituito in primo grado, e depositato quello stesso giorno, il centro culturale islamico ha proposto appello contro la decisione, chiedendo la concessione di misure cautelari, anche in via monocratica.

Il gravame si fonda su tre motivi.

5.1. Con il primo si deduce: «Erroneità della sentenza. Omessa o comunque carente motivazione».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., non si sarebbe verificato l’effetto acquisitivo in quanto:

- a seguito del decreto monocratico del 29 febbraio 2024 l’ordinanza non avrebbe potuto esplicare alcun effetto, pertanto gli accertamenti a esso successivi sarebbero irrilevanti;

- a maggior ragione, non sarebbero rilevanti i verbali successivi alla pubblicazione della sentenza del T.a.r. 27 giugno 2024, n. 220, la quale, avendo accolto il ricorso e annullato l’ordinanza di ripristino, avrebbe privato di effetti l’ingiunzione e comunque creato nel privato l’affidamento circa la legittimità dell’uso del bene;

- pertanto, i novanta giorni previsti per il ripristino, dalla cui inosservanza discenderebbe l’effetto acquisitivo del bene a favore del comune, decorrerebbero solo dalla sentenza del Consiglio di Stato che, in riforma della decisione del Tribunale, ha respinto il ricorso di primo grado;

- in ogni caso, avendo il centro culturale islamico acquisito la qualità di associazione di promozione sociale a decorrere dal 27 febbraio 2024, per effetto dell’iscrizione nel registro unico nazionale del terzo settore (RUNTS), potrebbe esercitare la propria attività in ogni ambito del territorio comunale.

5.2. Con il secondo (indicato come motivo n. 3) si deduce: «Erroneità della sentenza. Omessa o comunque carente motivazione in relazione al secondo motivo di ricorso».

In particolare, si sostiene che, a seguito della sentenza del T.a.r. e sino alla pubblicazione di quella del Consiglio di Stato, il comune non avrebbe potuto verifica l’inosservanza dell’ordinanza di ripristino, perché questa era stata annullata dal Tribunale, pertanto i relativi verbali sarebbero inutilizzabili.

5.3. Con il terzo (indicato come motivo n. 4) si deduce: «Erroneità della sentenza in relazione al terzo motivo di ricorso. Carenza di motivazione».

In particolare, si sostiene che l’art. 45 della l.r. n. 19 del 2009 prevedrebbe la sanzione dell’acquisizione di diritto dell’immobile solo in caso d’inosservanza di un ordine di ripristino mediante demolizione o rimozione di opere abusive e non sarebbe quindi riferibile a un’attività qual è l’esercizio del culto, rispetto al quale, peraltro, rappresenterebbe una misura sproporzionata.

Con l’appello s’insiste inoltre per la cancellazione delle espressioni – asseritamente offensive – contenute nella memoria difensiva di primo grado del comune.

5.4. Il comune di Monfalcone si è costituito nel giudizio di secondo grado il primo agosto 2025.

5.5. Con decreto presidenziale n. 2915 del primo agosto 2025 l’istanza di concessione di misure cautelari in via monocratica è stata respinta.

5.6. Nel prosieguo della fase cautelare, entrambe le parti hanno depositato una memoria il 23 agosto 2025.

Il comune, in particolare, ha eccepito l’inammissibilità di due contestazioni, che sarebbero state formulate per la prima volta in appello: quella secondo cui il termine di novanta giorni non sarebbe decorso per effetto dell’emissione dei provvedimenti cautelari; quello secondo cui l’iscrizione nel RUNTS avrebbe legittimato il centro a praticare l’attività di preghiera presso la propria sede.

L’ente ha altresì ribadito a sua volta la richiesta di cancellazione di espressioni offensive contenute nel ricorso di primo grado.

5.7. Con ordinanza 26 agosto 2025, n. 2974, il collegio ha fissato l’udienza pubblica per la trattazione del giudizio nel merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a..

5.8. Nel prosieguo del giudizio, le parti hanno depositato ciascuna una memoria, il 7 novembre 2025, e repliche scritte, il 18 novembre 2025, approfondendo le proprie tesi.

5.9. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via di premessa, si rileva che l’uso dell’immobile come luogo di culto, in via principale, anche dopo l’emissione dell’ordinanza n. 03/EP del 15 novembre 2023, non può essere ragionevolmente messa in dubbio, sia perché risulta dai verbali della polizia locale prodotti dal comune in primo grado, sia perché il centro culturale islamico non ha fornito elementi di segno opposto.

7. In tali circostanze, la questione dirimente per la decisione sull’appello attiene al decorso – affermato dal comune, contestato dall’appellante con parte del primo e con il secondo motivo del gravame – del termine di novanta giorni cui consegue, in caso d’inosservanza dell’ordine di ripristino, l’acquisizione di diritto del bene al patrimonio comunale.

Devono infatti essere senz’altro respinte le altre censure dedotte dal centro culturale islamico.

7.1. In particolare, il primo motivo di appello non è fondato nella parte in cui, per escludere l’effetto acquisitivo, s’invoca l’iscrizione dell’associazione nel registro unico nazionale del terzo settore (RUNTS).

A prescindere dall’ammissibilità in secondo grado dell’argomento – contestata dal comune – sul piano sostanziale l’iscrizione nel RUNTS non consente di per sé sola che l’immobile dove ha la propria sede il centro – ora riconosciuto come associazione di promozione sociale – sia utilizzato in via prevalente quale luogo di culto (come invece avviene, secondo quanto emerge dai verbali).

Infatti, l’art. 71 del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117, secondo cui «le sedi degli enti del Terzo settore e i locali in cui si svolgono le relative attività istituzionali, purché non di tipo produttivo, sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste dal decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 e simili, indipendentemente dalla destinazione urbanistica», deve essere letto alla luce dell’art. 5 del medesimo codice, che elenca le attività il cui svolgimento in via principale conduce appunto alla qualificazione di un ente come “del terzo settore”: il regime di favore previsto dal decreto, anche ai fini urbanistici, è infatti giustificato proprio in ragione dell’«interesse generale» che tali attività rivestono, come confermato anche dal successivo art. 6, che estende il regime anche ad attività “diverse”, a condizione però che siano «secondarie e strumentali» rispetto alle prime.

Non essendo compreso in questo elenco l’esercizio del culto, l’associazione di promozione sociale non può beneficiare della previsione di cui all’art. 71 quando intenda destinarvi in via principale un immobile di cui abbia la disponibilità.

7.2. Deve essere respinto anche il terzo motivo di appello, con cui si argomenta che il codice regionale dell’edilizia prevedrebbe l’acquisizione del bene solo in caso di omessa demolizione di opere abusive.

Premesso che lo statuto approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, attribuisce alla Regione Friuli-Venezia Giulia una competenza legislativa esclusiva in materia di “urbanistica”, in cui storicamente rientra anche l’edilizia (in questo senso Corte cost., 29 luglio 2005, n. 343), i vari commi dell’art. 45 della l.r. n. 19 del 2009 devono essere letti in maniera sistematica e coerente.

Il comma 1 definisce gli interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, tra l’altro, come «quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso».

Il comma 2 dispone che, in tali casi, il comune «ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto ai sensi del comma 3».

Il comma 3 stabilisce che «se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio» dell’ente.

Tra gli interventi abusivi rientrano dunque anche quelli che comportano il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile, i quali, come ha messo in luce la giurisprudenza, sono illeciti, se non autorizzati, anche quando attuati senza opere, se e in quanto implichino una modifica degli standard urbanistici (tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2020, n. 3803).

Pertanto, nell’individuare l’accertamento dell’esecuzione di interventi «in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali» quale presupposto per l’emissione dell’ingiunzione di ripristino, il comma 2 della l.r. n. 19 del 2009 comprende logicamente il mutamento di destinazione d’uso non autorizzato, anche se eseguito senza opere: in questa ipotesi, l’esecuzione dell’ordine avviene mediante ripristino della destinazione prevista dal titolo o, quantomeno, mediante cessazione dell’uso illecito.

Anche sul piano testuale, del resto, questa interpretazione è avvalorata dalla lettera del comma 2, che oltre che alla “demolizione”, quale contenuto del provvedimento ingiuntivo, fa riferimento anche alla “rimozione”, termine chiaramente rivolto a quell’intervento che sia stato eseguito indebitamente: tanto da un punto di vista logico, quanto da una prospettiva pratica, anche un intervento di modifica senza opere della destinazione dell’immobile può essere “rimosso”, appunto mediante ripristino dell’uso originario o comunque di un uso legittimo.

Una diversa interpretazione, quale quella sostenuta dall’appellante, volta a distinguere tra mutamento con opere e senza opere sarebbe illogica, perché implicherebbe che vi sia un comportamento dichiaratamente illecito (il secondo) che tuttavia, a differenza del primo e ingiustificatamente, rimane privo di sanzione.

Essendo quindi possibile che l’ordine di ripristino abbia a oggetto anche la mera destinazione dell’immobile, ne consegue che la sua inosservanza comporta “di diritto” l’acquisizione del bene oggetto dell’intervento illecito e dell’area di sedime.

7.3. Più precisamente, il comma 3 prevede la sanzione acquisitiva «se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione».

Per questo, esclusa la fondatezza di parte del primo e del terzo motivo di appello, è rilevante la questione, sollevata dal centro culturale islamico con altra parte della prima e con la seconda censura, circa il decorso del termine e, in particolare, se esso, data la pendenza del giudizio e l’adozione di provvedimenti favorevoli (in particolare, in via cautelare, il decreto presidenziale 29 febbraio 2024, n. 736, che ha sospeso provvisoriamente l’ordinanza n. 03/EP del 15 novembre 2023, e, nel merito, la sentenza di primo grado, poi riformata, che aveva annullato il provvedimento), abbia ripreso a correre, nuovamente e per intero, solo a seguito del deposito della sentenza del Consiglio di Stato n. 2821 del 2025.

7.4. Il comune eccepisce che questa contestazione sia stata dedotta solo in appello e sia quindi inammissibile.

L’eccezione è infondata.

La tesi è stata infatti esposta dal privato nell’ambito del primo motivo del ricorso di primo grado, dove si è sostenuto che «il termine di novanta giorni non può che decorrere dalla sentenza di secondo grado, pubblicata in data 2.4.2025» (p. 11), sia ricordando che il Tribunale aveva annullato l’ingiunzione di ripristino «con efficacia ex tunc e […] conseguente travolgimento di tutti gli effetti medio tempore prodotti dall’atto» (ancora p. 11), sia invocando la sentenza del T.a.r. della Lombardia n. 573 del 27 febbraio 2018 per sostenere che il termine per ottemperare «in caso di sospensione dell’ordinanza di demolizione, considerata l’impossibilità di frazionamento di tale termine in quanto funzionale all’espletamento di una attività complessa, decorre dalla pubblicazione della sentenza di rigetto del ricorso».

Sulla fondatezza di questa tesi, disattesa dal T.a.r. (per il quale «risulta evidente che, essendo scaduto il 23.2.2024 il termine per ottemperare all’ordinanza con ripristino della destinazione d’uso direzionale, a decorrere dal 24.2.2024 presso l’edificio del Centro culturale ricorrente, sito in via [omissis], non poteva essere praticata l’attività di preghiera») e riproposta con il primo motivo di appello, occorre quindi pronunciarsi.

8. A tal proposito, si rileva che sulla questione del decorso del termine per l’acquisizione del bene abusivo in caso d’inosservanza dell’ordine di demolizione, quando pende il giudizio per l’annullamento di quest’ultimo, sono state sostenute in giurisprudenza tesi opposte.

8.1. Secondo una prima posizione, il termine di novanta giorni decorrerebbe anche in pendenza di giudizio e un eventuale provvedimento cautelare favorevole, così come una sentenza di primo grado di annullamento poi riformata, ne comporterebbe la mera sospensione, con la conseguenza che questo, una volta respinto definitivamente il ricorso, riprenderebbe a correre per la sola parte rimanente, non ancora decorsa al momento dell’assunzione della pronuncia, cautelare o di merito, favorevole al privato.

Questa tesi è stata sostenuta, per esempio, dalla sesta sezione del Consiglio di Stato con sentenza 13 novembre 2020, n. 7013, la quale ha riformato la sentenza del T.a.r. per la Lombardia 14 settembre 2017, n. 1818 (in cui erano state esposte argomentazioni analoghe a quelle contenute della decisione del medesimo Tribunale n. 573 del 27 febbraio 2018, rimasta inoppugnata e invocata dall’odierno appellante).

Secondo la sesta sezione, l’effetto della pronuncia cautelare di accoglimento che abbia a oggetto l’ingiunzione di ripristino è “sospensivo” e non “interruttivo” e consiste nell’impedire che l’amministrazione provveda agli adempimenti successivi, ossia al ripristino coattivo, nel corso del giudizio; inoltre, nessun effetto, né sospensivo né interruttivo, si potrebbe riconoscere al provvedimento cautelare che intervenga quando il termine di novanta giorni sia ormai decorso, come nella specie.

A tale conclusione, la sezione perviene in ragione dei seguenti argomenti:

- la disciplina generale del provvedimento, di cui agli artt. 21-bis e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, «comporta l’efficacia immediata del provvedimento e la sua esecutività, se non altrimenti disposto»;

- la regola vale anche per l’ordinanza ai sensi dell’art. 31, comma 3, del t.u. dell’edilizia, con riferimento al termine di novanta giorni previsto per la demolizione e il ripristino;

- sempre sul piano della teoria generale, l’interruzione è riferita dall’art. 2943 c.c. alla prescrizione, non alla decadenza, pertanto non è «conferente rispetto all’impugnazione del provvedimento amministrativo», la cui efficacia può essere sospesa in via giurisdizionale solo mediante emissione di un provvedimento cautelare, nelle forme disciplinate dal c.p.a.;

- l’effetto della misura cautelare è unicamente sospensivo ed è naturalmente destinato «ad essere assorbito dalla sentenza che definisce il giudizio che […] a sua volta non ha efficacia interruttiva»;

- inoltre, «gli effetti interruttivi o sospensivi intervengono su una situazione giuridica soggettiva ancora esercitabile, ossia, qualora si tratti di una edificazione abusiva, intervenendo sul decorso del termine per adempiere all’ordine di demolizione, prolungandolo»;

- quando invece il termine per lo spontaneo adempimento dell’ingiunzione sia spirato prima della pronuncia cautelare, l’effetto di quest’ultima è «unicamente quello di impedire, nelle more dello svolgimento del giudizio di appello, che l’amministrazione provved[a] agli adempimenti successivi, di carattere demolitorio, derivanti dai suoi provvedimenti».

In quel caso, la sesta sezione ha giudicato fondato l’appello del comune e respinto il ricorso di primo grado contro il provvedimento di accertamento dell’inottemperanza a un’ordinanza di demolizione e conseguente acquisizione del bene al patrimonio dell’ente, avendo riscontrato che il termine di novanta giorni era spirato prima che fosse emesso alcun provvedimento cautelare, dunque rigettando la tesi del T.a.r. «per cui l’effetto dei provvedimenti cautelari di cui all’art. 55 c.p.a. sia di carattere interruttivo e non sospensivo e che addirittura tale effetto possa aversi retroattivamente, intervenendo su un termine oramai decorso».

8.2. Più di recente, tuttavia, la tesi dell’appellante, secondo cui l’adozione di provvedimenti favorevoli al ricorrente comporterebbe l’interruzione del termine di novanta giorni, il quale ricomincerebbe a decorrere – anche se già spirato – solo a seguito della definitiva conclusione (sfavorevole) del giudizio, è stata condivisa dal parere delle sezioni riunite del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana n. 56 del 7 aprile 2025.

A tale conclusione, il C.g.a. perviene in ragione dei seguenti argomenti:

- ragioni di effettività della tutela inducono a escludere «che il destinatario dell’ordine demolitorio debba provvedere comunque entro il termine di novanta giorni alla demolizione, nonostante la pendenza dell’impugnazione di quest’ultimo» e questo vale «a maggior ragione, una volta intervenuto l’accoglimento della domanda cautelare di sospensione dell’ordinanza che ingiunge la demolizione»;

- ragioni di equità conducono ad affermare che «non può esigersi che il cittadino che lamenti l’illegittimità dell’ordine di demolizione da una parte impieghi tempo e risorse economiche per la proposizione della relativa impugnazione per sottrarre il bene alla demolizione e dall’altra provveda, ugualmente, alla sua distruzione»;

- pertanto, sebbene il provvedimento cautelare non incida sull’esistenza e sulla validità dell’atto sospeso, «comunque impedisce temporaneamente, e con efficacia ex nunc, la possibilità di portare l’atto ad ulteriore esecuzione e, per questo, è inevitabilmente connesso alla conclusione del giudizio»;

- di conseguenza, il termine per dare esecuzione all’ordine di ripristino «inizierà nuovamente a decorrere per intero, considerata l’impossibilità di frazionamento di tale termine in quanto funzionale all’espletamento di una attività complessa, solo allorché con la decisione nel merito vengano travolti, con effetto ex tunc, gli effetti del provvedimento cautelare in precedenza emesso, il quale sarà quindi completamente sostituito dalla decisione definitiva, che costituirà l’unica fonte di regolazione del rapporto sostanziale».

In quel caso, il C.g.a. ha espresso il parere che dovesse essere accolto il ricorso straordinario proposto da un privato per l’impugnazione di un atto di acquisizione al patrimonio comunale di un manufatto abusivo oggetto di un ordine di demolizione che era stato sospeso, nonostante il termine di novanta giorni fosse ormai spirato al momento dell’adozione della misura cautelare e il gravame contro l’ingiunzione di ripristino fosse stato poi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto.

9. Dato il rigetto degli altri motivi di gravame, dall’adesione all’una o all’altra delle tesi esposte discenderebbe un diverso esito di questo giudizio.

9.1. Se infatti si seguisse la prima tesi (secondo cui il termine di novanta giorni decorre in corso di giudizio e un eventuale pronunciamento cautelare favorevole al privato ne comporterebbe la sola sospensione, peraltro ove non già decorso), l’appello dovrebbe essere respinto.

Nella specie, infatti, l’ordinanza n. 03/EP del 15 novembre 2023 ha spiegato efficacia nei confronti del centro culturale islamico dal 25 novembre 2023 (data in cui si è perfezionata la notificazione del provvedimento) al 29 febbraio 2024 (data di deposito del decreto presidenziale n. 736), dunque per un periodo superiore a novanta giorni, raggiunti già alla data del 23 febbraio 2024.

Di conseguenza, l’effetto del provvedimento cautelare sarebbe stato unicamente quello d’impedire che l’amministrazione provvedesse agli adempimenti successivi, con l’accertamento dell’eventuale inottemperanza.

Inoltre, questo effetto sarebbe comunque venuto meno con il deposito dell’ordinanza collegiale n. 1024 del 21 marzo 2024, che ha accolto l’appello cautelare del centro culturale islamico ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., precisando che l’ordinanza cautelare di primo grado era meritevole di conferma «nella sola parte in cui ha respinto l’istanza cautelare volta ad utilizzare a fini di culto la sede sociale dell’Associazione».

Pertanto, il comune avrebbe legittimamente disposto l’acquisizione – che anzi sarebbe avvenuta di diritto – avendo accertato che, pur in presenza di un obbligo di ripristino efficace, l’immobile ha continuato a essere utilizzato in via prevalente per l’esercizio del culto, come accertato con i verbali dei sopralluoghi svolti il 22 e il 29 marzo 2024, il 9, 10, e 19 aprile 2024, il 4, 10, 18 e 31 maggio 2024, il 4, 8, 14, 16 e 24 giugno 2024.

9.2. Se invece si seguisse la seconda tesi (secondo cui, in caso di emissione di provvedimenti – cautelari o, a maggior ragione, di merito – favorevoli al privato il termine di novanta giorni decorre solo all’esito del giudizio, oltretutto per intero) l’appello, in parte qua, dovrebbe essere accolto.

Nel caso di specie, infatti, l’ingiunzione di ripristino è stata sospesa con decreto presidenziale n. 736 del 29 febbraio 2024, nonché annullata, seppur con decisione poi riformata, con la sentenza del T.a.r. n. 220 del 27 giugno 2024, con la conseguenza che il termine di novanta giorni – non potendo essere frazionato e venendo interrotto dal pronunciamento favorevole, cautelare ovvero di merito – avrebbe iniziato a decorrere, e per intero, unicamente con il deposito della sentenza del Consiglio di Stato n. 2821 del 2 aprile 2025 e sarebbe stato ancora in corso alla data del 17 aprile 2025, quando è stato emesso l’atto di acquisizione censurato in questo giudizio.

10. Sul punto di diritto sottoposto all’esame della sezione sussiste dunque un contrasto di giurisprudenza, attuale – se per “giurisprudenza” s’intende, come si ritiene si debba intendere, l’attività di applicazione del diritto al fine di risolvere in concreto una controversia, alla quale sono certo riconducibili anche i pareri resi sui ricorsi straordinari (secondo una posizione che sembra essere sottesa a Cons. Stato, Ad. Plen., 20 novembre 2013, nn. 26, 27, 28, che si è pronunciata sulla questione sollevata dall’ordinanza del C.g.a. 10 maggio 2013, n. 462, che denunciava un contrasto interpretativo tra sezioni giurisdizionali e sezioni consultive, nonché in coerenza con la natura “giustiziale” del rimedio, che, sebbene distinto da quelli propriamente giurisdizionali, implica comunque «l’attuazione del diritto nel caso concreto», come osservato da Cons. Stato, Ad. Plen., 7 maggio 2024) – o quantomeno potenziale.

Da quest’ultimo punto di vista, è rilevante porre in luce come, sebbene le varie norme, statali e regionali, che disciplinano il procedimento di repressione degli abusi edilizi siano in vigore da tempo, è relativamente recente il riconoscimento come misura propriamente sanzionatoria – ossia come “pena” ai sensi della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) – dell’acquisizione del bene abusivo per inosservanza dell’ordine di demolizione e ripristino (affermata da Cons. Stato, Ad. Plen., 11 ottobre 2023, n. 16).

In questo contesto non si può non considerare che la posizione espressa dalla sesta sezione risulta più aderente al regime del provvedimento amministrativo come disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, e in particolare dall’art. 21-quater in materia di efficacia ed esecutività dello stesso (oltre che, sotto un profilo sistematico, armonica con i principi di interinalità e strumentalità della tutela cautelare, che giammai può assicurare all’impugnante una tutela equivalente e men che meno maggiore di quella ottenibile ove vittorioso nel merito), ma che la tesi esposta più di recente dal C.g.a. si fonda su considerazioni di effettività della tutela e di equità che potrebbero assumere rilevanza proprio alla luce della peculiare e caratteristica natura sanzionatoria dell’acquisizione, la quale rende necessaria una valutazione sull’imputabilità dell’inadempimento all’ingiunzione di ripristino.

Non è quindi da escludere – ed è anzi un’eventualità che può dirsi connotata da un apprezzabile grado di probabilità – che quest’ultimo orientamento venga seguito anche dalla sezione giurisdizionale del medesimo C.g.a. ovvero da altre sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato.

11. Pertanto, dinanzi al contrasto giurisprudenziale di cui si è dato conto, nonché in considerazione del fatto che l’esigenza di certezza del diritto – cui è correlata la funzione nomofilattica – è particolarmente rilevante quando occorre definire i presupposti applicativi di misure afflittive, il collegio, definitivamente respinti, ai sensi della motivazione che precede, in parte il primo e in toto il terzo motivo di appello, ai fini della decisione sulla parte restante del primo e sul secondo motivo ritiene opportuno deferire la questione all’Adunanza Plenaria, cui si sottopone il seguente quesito: se l’emissione di un provvedimento giurisdizionale che sospenda in via cautelare gli effetti ovvero disponga l’annullamento di un’ingiunzione di ripristino di un abuso edilizio comporti la mera sospensione del termine di novanta giorni per l’adempimento, decorso il quale il bene abusivo è acquistato di diritto al patrimonio del comune, ovvero comporti l’interruzione di tale termine, che riprende a decorrere per intero solo a seguito della definizione del giudizio con rigetto del ricorso del privato.

12. Si rimette all’Adunanza Plenaria, comunque, la decisione su tali motivi, salve le successive determinazioni sul prosieguo del giudizio anche ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a..

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:

definitivamente pronunciando:

- respinge il primo motivo, nella parte di cui in motivazione, e il terzo motivo di appello;

non definitivamente pronunciando, e ai fini della decisione sulla parte restante del primo e sul secondo motivo, dispone il deferimento del ricorso in appello all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato per la risoluzione del quesito come formulato in motivazione.

Manda alla segreteria della sezione per gli adempimenti di competenza, e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’Adunanza Plenaria.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore