Ambito di applicabilità dell’art. 255, commi 1.2, 1-bis, 1-ter, del D.Lgs. 152/2006 e rapporto con i regolamenti comunali

di Rosa BERTUZZI

Con la recente modifica dell’articolo 255 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’Ambiente), il legislatore ha introdotto i commi 1.2, 1-bis e 1-ter, nell’ambito del Testo del decreto-legge 8 agosto 2025, n. 116, coordinato con la legge di conversione 3 ottobre 2025, n. 147, recante: «Disposizioni urgenti per il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti, per la bonifica dell’area denominata Terra dei fuochi e per l’istituzione del Dipartimento per il Sud, nonché in materia di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi.».

L’intervento normativo sebbene si collochi in un contesto di emergenza ambientale e di necessità di repressione di fenomeni di abbandono diffuso di rifiuti, soprattutto in territori caratterizzati da gravi situazioni di degrado e da episodi di infiltrazioni criminali nel ciclo dei rifiuti, assume rilevanza per tutto il territorio nazionale.

Testo normativo e ambito oggettivo

I nuovi commi 1.2 dell’art. 255 aggiornati alla normativa di riferimento, dispongono quanto segue:

1.2 “Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque, in violazione delle disposizioni locali sul conferimento dei rifiuti, abbandona o deposita rifiuti urbani accanto ai contenitori per la raccolta presenti lungo le strade è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 1.000 euro a 3.000 euro. Se la violazione è commessa facendo uso di veicoli a motore, si applica, altresì, la sanzione amministrativa accessoria del fermo del veicolo per un mese ai sensi dell’articolo 214 del Codice della strada, di cui al Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285.

1-bis. Fuori dai casi di cui all'articolo 15, comma 1, lettera f-bis), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 , quando l'abbandono o il deposito riguarda rifiuti ai sensi degli articoli 232-bis e 232-ter del ((presente decreto)), si applica la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 80 euro a 320 euro.

1-ter . L'accertamento delle violazioni di cui ((ai commi 1.2 e 1-bis)) può avvenire senza contestazione immediata attraverso le immagini riprese dagli impianti di videosorveglianza posti fuori o all'interno dei centri abitati. Il Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione di cui al comma 1-bis è competente all'applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria... “

Quadro di riferimento

L’art. 255 del D.Lgs. 152/2006, come modificato, sanziona l’ abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti urbani “accanto ai contenitori”, introducendo:

• una sanzione amministrativa da 1.000 a 3.000 euro (pagamento in misura ridotta € 1.000,00);

• una sanzione accessoria (fermo del veicolo);

• la possibilità di accertamento tramite videosorveglianza (comma 1-ter).

Il fulcro interpretativo è stabilire quando la condotta integra:

• “abbandono o deposito” (comma 1.2, quindi illecito statale), oppure

• “errato conferimento, inosservanza della raccolta differenziata” (illecito regolamentare locale).

La formulazione letterale circoscrive l’ambito applicativo della norma esclusivamente ai casi di abbandono o deposito di rifiuti “accanto ai contenitori” (accanto significa la distanza di quanti centimetri, metri?), escludendo, in virtù del principio di tassatività, le ipotesi di errato conferimento o collocazione degli stessi in luoghi impropri non riconducibili alle aree autorizzate e “attrezzate” per la raccolta.

Ratio e delimitazione applicativa

La ratio dell’intervento statale consiste nel contrastare e reprimere condotte illecite di rilievo sociale, consistenti in un vero e proprio fenomeno diffuso di abbandono o accumulo di rifiuti presso i punti di raccolta , tali da generare degrado urbano e ambientale nonché pericoli di incolumità sanitaria.

La norma non appare quindi destinata a disciplinare in modo generalizzato ogni irregolarità nel conferimento dei rifiuti urbani, ma piuttosto intende agire in modo mirato su comportamenti sintomatici di disinteresse stabile e consapevole per le regole del servizio pubblico.

Ne consegue che:

• quando la condotta si realizza accanto ai contenitori , la fattispecie può integrare l’illecito statale ex art. 255, comma 1.2, previa attenta valutazione della ricorrenza degli elementi materiali e volitivi del comportamento lasciando all’accertatore quello spazio di valutazione necessario per stabilire se sussistano gli elementi minimi necessari affinchè si possa ritenere configurato l’illecito nel perimetro di tutela perseguito dalla norma statale;

• quando invece il deposito o l’abbandono avviene in luoghi diversi, in particolare luoghi/aree laddove è prevista la raccolta differenziata , la violazione rientra nel perimetro dei regolamenti comunali , adottati ai sensi dell’art. 198 del Codice dell’Ambiente e dell’art. 7-bis del TUEL.

Rapporto tra norma statale e regolamenti locali

L’art. 198 D.Lgs. 152/2006 assegna ai Comuni la competenza a disciplinare, mediante regolamento, la gestione della raccolta differenziata, le modalità di conferimento e raccolta dei rifiuti urbani, nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficienza, efficacia, economicità e tutela igienico-sanitaria.

Tali regolamenti definiscono:

• orari, tipologie e modalità di conferimento e più in generale il sistema della differenziazione dei singoli componenti;

• obblighi dei cittadini e sanzioni amministrative per il mancato rispetto delle disposizioni locali – accanto ad ogni precetto è prevista la relativa sanzione amministrativa - ;

• criteri per la raccolta differenziata e per il conferimento delle diverse frazioni di rifiuto.

Il comma 1.2 dell’art. 255 rinvia alle disposizioni locali sul conferimento , limitando la propria operatività alle ipotesi “accanto ai contenitori”. Pertanto, la legge statale e il regolamento locale operano su piani distinti, ma complementari :

• la norma statale interviene solo in presenza di abbandono o deposito in prossimità ( quanta distanza ??) dei contenitori, connotato da elementi di consapevolezza e ripetitività del comportamento;

• il regolamento comunale continua a disciplinare tutte le ipotesi di conferimento errato, mancato rispetto degli orari, utilizzo improprio dei contenitori o collocazione dei rifiuti in aree non servite dal sistema di raccolta nonché in tutte le ipotesi di violazione sulla raccolta differenziata, nel rispetto dei principi che governano il corretto conferimento dei rifiuti urbani, con focussui comportamenti degli utenti anche in relazione agli atti generali assunti dai regolamenti medesimi in materia specifica;

• Il comma 1.2 del novellato articolo 255 realizza così un rinvio dinamico alle regole di comportamento fissate da regolamenti comunali o ordinanze sindacali, i quali disciplinano modalità, orari e criteri del conferimento.

Ed è proprio alla luce di questo contesto che può ritenersi legittimamente applicabile il potere regolamentare locale che verrà ad operare entro limiti precisi. Vediamo quali.

La tutela dell’ambiente rientra nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117, co. 2, lett. s), Cost.);

gli enti locali possono intervenire solo in funzione attuativa e gestionale del servizio di igiene urbana e raccolta differenziata. Pertanto, la legge statale individua e tipizza l’illecito e ne determina la sanzione per le ipotesi estranee alle competenze comunali. Infatti, il regolamento locale precisa le modalità operative del corretto conferimento e può regolamentarne le specifiche sanzioni locali.

Ed è proprio il corretto conferimento che può creare il discrimine tra l’applicabilità della sanzione fissata della norma statale di cui all’art. 255 citato e la sanzione fissata dal regolamento locale sui conferimenti anche quando l’illecito avvenga .. accanto ai contenitori…

In linea generale e di diritto, eventuali previsioni regolamentari che introducano sanzioni proprie o importi diversi devono ritenersi inapplicabili per incompetenza e contrasto gerarchico , quando abbiano ad oggetto la medesima fattispecie già disciplinata dalla fonte di rango superiore. Ma, quando i regolamenti vengano a disciplinare aspetti diversi, l’efficacia dei medesimi non va a sovrapporsi alla norma statale. In particolare occorre tenere in considerazione che i regolamenti locali possono dettagliare le modalità di conferimento senza alterare la sanzione statale o prevederne altre per ipotesi che siano differenti nelle modalità costitutive o consumative, rispetto a quella disciplinata dalla norma statale.

• Eventuali sanzioni locali differenti o inferiori, da quella sancita dalla legge possono considerarsi superate dalla fonte di rango statale solamente quando abbiano il medesimo interesse tutelato. Per esempio, la salvaguardia del sistema della raccolta differenziata appare diretto a tutelare l’organizzazione e la gestione locale e non è riconducibile ai criteri di tutela perseguiti dalla norma statale di cui all’art. 255 cit. Ciò, appunto, in ossequio ai principi generali applicabili in tema di contestazione delle sanzioni amministrative ed, in particolare, alla rispondenza al principio di tipicità fissato dall’art. 1 della Legge 689/1981 non appare possibile ricondurre qualsivoglia violazione alle disposizioni locali al novero sanzionatorio dell’art. 255 in questione.

Elementi definitori: abbandono, deposito e conferimento

La distinzione terminologica è essenziale:

• abbandono: rilascio di rifiuti in luogo pubblico o privato con volontà di disfarsene definitivamente, al di fuori di ogni regola o servizio di raccolta;

• deposito accanto ai contenitori: collocazione di rifiuti nelle immediate adiacenze dei punti di raccolta;

• conferimento errato/inosservanza delle regole per la raccolta differenziata : inosservanza delle modalità operative previste dal regolamento in violazione delle modalità locali ma potenzialmente riconducibile a un contesto organizzato di servizio (orari, tipologia di frazione, contenitore improprio), che integra un illecito amministrativo disciplinato dalle disposizioni locali.

Questa tripartizione non sempre consente di ricondurre in modo inquivocabile la sanzione statale alle singole condotte di abbandono o deposito “accanto”, tuttavia è possibile attribuire ai regolamenti comunali la maggior parte delle ipotesi di violazione proprio perché improntati su aspetti specifici ricompresi nella casistica suddetta. Così anche il mero “deposito accanto” può essere sufficiente a configurare la violazione di cui al nuovo comma 1.2. , in quanto, nell’ambito della regolamentazione locale, potrebbe essere necessarie ulteriori circostanze fattuali, a titolo esemplificativo la violazione delle modalità di differenzazione, degli orari o dei giorni del conferimento, creando una sorta di contrasto tra norme (speciali e generali) che può dar luogo a difetto di tassatività.

Inoltre, si ricordi che i Comuni sono tenuti a fornire alla Regione, alla Provincia e alle Autorità d'ambito tutte le informazioni sulla gestione dei rifiuti urbani da esse richieste. Pertanto, i Comuni detengono competenze fondamentali nella regolamentazione e gestione dei rifiuti urbani, inclusa la definizione delle modalità di conferimento e raccolta, nonché l'applicazione delle sanzioni per le violazioni delle disposizioni locali.

Applicazione pratica per le amministrazioni.

Nell’attuale quadro normativo, sicuramente in addivenire, l’aggiornamento dei regolamenti locali appare la strada più idonea per garantire adeguata tutela .Eliminare le sanzioni obsolete o incompatibili, ma soprattutto definire chiaramente i comportamenti vietati e le modalità di conferimento renderebbe lo strumento regolamentare puntualmente confacente ai propri scopi. Quindi distinguere chiaramente tra abbandono e errato conferimento, ivi compreso il concetto di “… accanto”, verrebbe a circoscrivere l’ambito sanzionatorio statale agevolando la corretta applicazione della sanzione più confacente al caso di specie.

In sede di contestazione di un illecito, risulta fondamentale documentare accuratamente il comportamento dell’utente mediante l’acquisizione di prove fotografiche, videoriprese o verbali). Inoltre, l’applicazione della sanzione locale più pertinente e favorevole qualora sia possibile determinare con certezza se si tratti di abbandono, deposito accanto o errato conferimento, contribuirà a garantire la correttezza della contestazione.Ne deriva che l’applicazione della sanzione statale piena avviene esclusivamente nei casi certamente configurati come abbandono e solamente quando non entrino in gioco anche differenti interessi da tutelare individuabili nei regolamenti locali.

In presenza di incertezza fattuale nella qualificazione dell’illecito , è legittimo adottare una misura prudenziale più lieve, in caso di dubbio probatorio, senza che ciò possa significare l’ introduzione di deroghe alla sanzione statale ma optando per una scelta che renda corretta l’applicazione della disposizione più favorevole, prevista dal regolamento locale, in ossequio al principio di favor sostanziale.

Questo approccio non altera la norma statale, ma costituisce un’applicazione prudenziale basata sui principi di ragionevolezza, proporzionalità e tutela dei cittadini.

Tale applicazione permette di ridurre il rischio di contestazioni ingiuste; mantiene la coerenza con il principio di legalità; rimane in ossequio al principio del rispetto della gerarchia delle fonti; scongiura il prolificare del contenzioso.

In tale ottica sembra utile richiamare il principio di “favor” sanzionatorio: a) Favor rei (in melius) qualora un regolamento locale preveda una sanzione più lieve o condizioni di maggior favore per il cittadino, non può applicarsi in luogo della disciplina statale semplicemente perché meno gravoso. Infatti il principio del favor rei opera solo tra norme di pari rango e non consente a una fonte subordinata (regolamento) di derogare a una fonte primaria. Il principio di legalità e la gerarchia delle fonti escludono qualsiasi applicazione di norme regolamentari in contrasto con la legge. Ma risulta necessario ampliare le considerazioni sul tema e valutare anche l’ulteriore aspetto che può assumere il favor rei. b) Favor ambienti (in senso sostanziale). Diverso è il caso in cui il regolamento locale contenga disposizioni più rigorose o specifiche per la tutela ambientale, per la raccolta differenziata, per la tutela degli interessi pubblici. La giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 23 settembre 2020, n. 5878) riconosce che il Comune può adottare norme integrative non contrastanti con la disciplina statale, se finalizzate a un livello più elevato di protezione.

Tali norme sono, pertanto, legittime nella misura in cui: si limitino a integrare, con più dettagliate e specifiche previsioni sanzionatorie la disciplina statale, senza alterare la tipizzazione dell’illecito o il quadro sanzionatorio fissato dal legislatore mediante il suo svuotamento funzionale bensì integrandolo. Così qualora vi siano norme locali più specifiche o specialistiche rispetto alla previsione generale fissata dalla legge, le disposizioni locali possono trovare applicazione per tutte quelle ipotesi che appaiano non perfettamente sovrapponibili al precetto legislativo. Pertanto, la violazione di norme sul corretto conferimento, sulle modalità di raccolta differenziata o di tutela degli interessi della P.A. che si sostanziano anche mediante deposito accanto ai contenitori, per esempio a causa di contenitore già pieno o non venga rispettato l’obbligo di conferire solo successivamente allo svuotamento del medesimo o mediante conferimento in un contenitore che risulti capiente nelle immediate vicinanze, appaiono specifiche violazioni alla regolamentazione locale e non al precetto di cui punto 1.2 dell’art. 255 citato che non prevede alcuna disposizione di dettaglio.

L’applicazione delle sanzioni deve seguire un criterio prudenziale , fondato su proporzionalità, ragionevolezza e ricostruzione concreta della condotta e non ipotizzata per estensione analogica.

In particolare:

l’illecito statale si applica quando il deposito in prossimità dei contenitori assume carattere di volontarietà e diffusività, tale da rientrare nella ratio della norma (repressione di comportamenti socialmente rilevanti e reiterati volti a minare un contesto sociale per il quale vigono, peraltro, disposizioni emergenziali);

in tutti gli altri casi di dubbio o incertezza fattuale, per esempio deposito accanto di piccolissime quantità e in un contesto di unicità del comportamento appare opportuno applicare la sanzione locale più specifica o più favorevole in senso sostanziale, per evitare interpretazioni estensive in malam partem e per garantire coerenza con il principio di legalità sancito dall’art. 1 della L. 689/1981.

Videosorveglianza e accertamento

Il comma 1-ter legittima l’uso delle immagini di videosorveglianza ai fini dell’accertamento delle violazioni, anche senza contestazione immediata. Tale strumento rafforza l’efficacia dei controlli, ma non può sostituire la necessaria valutazione qualitativa della condotta: se le immagini non consentono di distinguere tra abbandono vero e proprio e conferimento errato, deve prevalere l’interpretazione prudenziale e l’applicazione della sanzione regolamentare.

Considerazioni sull’accertamento tramite videoriprese (art. 255, comma 1-ter )

Il legislatore, con l’introduzione del comma 1-ter dell’art. 255, ha previsto che:

“ L’accertamento delle violazioni di cui ai commi 1.2 e 1-bis può avvenire senza contestazione immediata attraverso le immagini riprese dagli impianti di videosorveglianza posti fuori o all’interno dei centri abitati. Il Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione di cui al comma 1-bis è competente all’applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria.”

Tale disposizione: legittima l’uso delle videoriprese ai fini probatori, anche in assenza di contestazione immediata; rafforza la capacità di controllo degli enti locali e consente di documentare condotte di abbandono o errato conferimento che avvengano in orari o luoghi non presidiati; individua chiaramente la competenza del Sindaco per l’irrogazione della sanzione amministrativa relativa alle violazioni degliarticoli 232-bis e 232-ter(e non per la violazione di cui all’art. 255 1.2).

Resta ferma, tuttavia, la necessità che: le immagini siano acquisite e trattate nel rispetto della normativa sulla privacy (Reg. UE 2016/679 e d.lgs. 196/2003, come modificato dal d.lgs. 101/2018); il sistema di videosorveglianza sia autorizzato e segnalato ; il materiale videoregistrato consenta una ricostruzione chiara e non equivoca dei fatti , per garantire la validità dell’accertamento.

In ogni caso, anche nel ricorso alla videosorveglianza, permane l’esigenza di valutare con prudenza la qualificazione della condotta: se le immagini non consentono di distinguere se si tratti di abbandono vero e proprio o errato conferimento di rifiuti urbani, troverà applicazione — come sopra argomentato — il principio di favore e quindi la sanzione locale più favorevole.

Indicazioni operative per le amministrazioni

I Comuni dovranno:

aggiornare i propri regolamenti per distinguere chiaramente le ipotesi di abbandono “accanto ai contenitori” da quelle “altrove”;

definire procedure uniformi di accertamento e verbalizzazione, con riferimento al luogo, alle modalità, alle quantità e alla frequenza del deposito;

assicurare la tracciabilità delle prove (fotografie, video, verbali) e la conformità dei sistemi di videosorveglianza alla normativa privacy;

formare il personale accertatore sull’applicazione del criterio prudenziale e sulla distinzione tra illecito statale e regolamentare.

Conclusioni

Un approccio prudenziale garantisce, sempre e comunque, proporzionalità, equità e certezza giuridica, nonché i principi cardine del diritto relativi alla economicità, efficacia ed efficienza. Ogni situazione deve essere valutata nel suo complesso prima di determinare se ricorrano i presupposti per l’intervento statale o se sia più appropriato applicare le disposizioni locali.

La nuova disposizione dell’art. 255, comma 1.2, ha portata specifica e non generalizzata :
essa si applica esclusivamente ai casi di abbandono o deposito di rifiuti urbani accanto ai contenitori, in coerenza con la ratio di contrasto ai fenomeni di degrado diffuso (es. “Terra dei Fuochi”). La sanzione statale appare quindi applicabile nelle ipotesi di significativo abbandono/deposito tali da costituire un rilevante impatto ambientale con possibili ricadute sulle matrici ambientali.

Per tutte le altre ipotesi di errato conferimento o collocazione impropria in luoghi diversi dalla prossimità dei contenitori, mancato rispetto della raccolta differenziata continua ad applicarsi la disciplina dei regolamenti comunali. L’azione amministrativa deve mantenersi improntata a prudenza, proporzionalità e coerenza , garantendo equilibrio tra la tutela dell’ambiente e il rispetto dei diritti dei cittadini.

A parere della scrivente, una eventuale paralisi dell’attività di accertamento sanzionatoria porterà, quasi certamente, ad una riduzione, se non ad una interruzione, delle fasi di accertamento e contestazione di tutti gli illeciti relativi all’abbandono dei rifiuti urbani sui territori locali.

In linea con quanto sopra, si riportano alcuni concetti già espressi da ANCI in sede di conversione del D.L. 116/25: …Anci ribadisce la necessità… gli emendamenti sottolineano …non può assicurare ai Comuni un effettivo deterrente per combattere il degrado da abbandono o errato conferimento dei rifiuti nelle città, da qui la richiesta di modifiche già presentate in sede tecnica e parzialmente accolte e in attesa del via libera del Parlamento. Per l’Anci servono maggiori strumenti in capo ai Comuni su questo tema, in grado di garantire effettività degli interventi, in quanto i Sindaci vogliono .. garantire il decoro urbano. L’Anci ha poi rimarcato che quelle proposte sono modifiche che hanno come obiettivo anche quello di intervenire nel caso di abbandono o errato conferimento di rifiuti. …lasciando così la possibilità ai Comuni di intervenire attraverso i regolamenti comunali di igiene urbana, incamerando le risorse delle sanzioni amministrative in caso di conferimenti errati o non conformi ai regolamenti… . gli introiti definiti nel nuovo Testo Unico Ambientale siano destinate a Comuni e Città metropolitane, per attività di prevenzione degli abbandoni di rifiuti o di bonifica dei siti di abbandono e un aumento del periodo di sospensione della patente di guida e di fermo amministrativo per chi utilizza il mezzo per commettere reati di abbandono dei rifiuti.

Quanto sopra per opportuna attività di intervento legislativo a tutela dei Comuni, del cittadino, del decoro urbano , allo scopo di continuare la lotta contro gli abbandoni di rifiuti urbani in ogni parte del territorio locale.