REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Dott. Aldo VESSIA - Primo Presidente Aggiunto
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di sezione
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere rel.
Dott. Giovanni PRESTIPINO "
Dott. Giovanni PAOLINI "
Dott. Alessandro CRISCUOLO "
Dott. Fabrizio MIANI CANEVARI "
Dott. Ugo VITRONE "
Dott. Roberto Michele TRIOLA "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 2790/98 R. G. proposto
da
SOCIETÀ PER LA BONIFICA DEI TERRENI FERRARESI ED IMPRESE AGRICOLE S.p.A., in persona del Presidente ed Amministratore delegato dott. Cesare Marchetti, elettivamente domiciliata in Roma, Via Cola di Rienzo n. 111, presso lo studio dell'Avv. Domenico D'Amato che, con l'Avv. Paolo Biavati, la difende in virtù di procura speciale in calce al ricorso,
ricorrente
contro
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI FERRARA, in persona del suo Presidente pro tempore Prof. Paolo Siconolfi, domiciliata e difesa come appresso,
controricorrente
e sul ricorso incidentale iscritto al 4279/98 R.G. proposto da
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI FERRARA, in persona del suo Presidente pro tempore Prof. Paolo Siconolfi, autorizzato con delibera di Giunta n. 86/9156 del 24.2.1998, elettivamente domiciliata in Roma, Via Cicerone n. 28, presso lo studio dell'Avv. Giorgio Natoli che, con l'Avv. Gianfranco Berti, la difende in virtù di procura speciale in calce al controricorso-ricorso incidentale,
ricorrente incidentale
contro
SOCIETÀ PER LA BONIFICA DEI TERRENI FERRARESI ED IMPRESE AGRICOLE S.p.A., in persona del Presidente ed Amministratore delegato dott. Cesare Marchetti, domiciliata e difesa come sopra,
controricorrente
per la cassazione della sentenza 31 gennaio-27 febbraio 1997 n. 292/97 della Corte d'appello di Bologna.
Udita la relazione della causa svolta, nella pubblica udienza del 15 giugno 2000, dal Cons. Dott. Cristarella Orestano;
Sentito, per la Società Bonifica Terreni Ferraresi, l'Avv. Domenico D'Amato, che ha chiesto rigettarsi il ricorso incidentale e dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;
Sentito, per l'Amministrazione Provinciale di Ferrara, l'Avv. Giorgio Natoli che ha chiesto accogliersi il ricorso incidentale e dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo;
Sentito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avv. Gen. Dott. Giovanni Lo Cascio, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso incidentale, assorbito il principale, con dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel luglio del 1992 la Società per la Bonifica dei Terreni Ferraresi ed Imprese Agricole S.p.A. (d'ora in poi indicata come S.B.T.F.) convenne in giudizio, avanti il Tribunale di Ferrara, l'Amministrazione della locale Provincia per sentirla condannare, ex art. 57 della Legge Regionale 15.5.1987 n. 20, al risarcimento dei danni subiti, nel decorso quinquennio, dalle colture ittiche Valle Bertuzzi e Valle Nuova, che essa attrice gestiva in territorio di Comacchio, ad opera di uccelli acquatici di specie protette (cormorani, aironi e svassi) che si nutrivano dei pesci allevati, danni quantificati in circa 500 q.li di pesce all'anno. L'Amministrazione convenuta, nel costituirsi in giudizio, eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che si verteva in ipotesi di interesse semplice, nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto le funzioni amministrative in materia di caccia e protezione della fauna selvatica sono riservate alla Regione, senza che possa avere incidenza al riguardo la delega alla Provincia dei poteri di accertamento e di liquidazione dei danni.
Con sentenza del 26.10.1995 il Tribunale, superate dette eccezioni, rigettò la domanda, ritenendo non configurabile un'ipotesi di risarcimento ne' sotto il profilo dell'art. 2043 cod. civ. ne' con riguardo all'art. 2052 dello stesso codice. Proposto gravame dalla S.B.T.F., al quale controparte resistette riproponendo le eccezioni di cui sopra, la Corte d'appello di Bologna, con la sentenza indicata in epigrafe, in parziale riforma di quella di prime cure, dopo avere affermato, in disaccordo dal Tribunale, che la legislazione statale e regionale riconosce al privato cittadino un vero e proprio diritto soggettivo al risarcimento dei danni arrecatigli dalla fauna selvatica protetta, ha tuttavia dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell'Amministrazione Provinciale, ritenendo che fosse legittimata soltanto la Regione quale titolare dei poteri di accertamento e liquidazione dei danni suddetti, a nulla rilevando che avesse delegato tali poteri alla Provincia.
Avverso la sentenza di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione la S.B.T.F. sulla base di un solo motivo.
L'Amministrazione Provinciale di Ferrara ha replicato con controricorso, proponendo a sua volta ricorso incidentale basato anch'esso su di un solo motivo che, attenendo anche alla giurisdizione, ha determinato l'assegnazione della causa alle Sezioni Unite.
A quest'ultimo ricorso la S.B.T.F. ha replicato a sua volta con controricorso.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Va innanzitutto disposta, ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ., la riunione dei due ricorsi in quanto rivolti contro la medesima sentenza.
Con il ricorso incidentale - il cui esame è pregiudiziale, investendosi essenzialmente con esso la sentenza impugnata nella parte relativa alla affermata giurisdizione del giudice ordinario - si denunziano, a norma dell'art. 360 nn. 1, 3 e 5 cod. proc. civ., "violazione e falsa applicazione dell'art. 57 L. R. 20/87 e dell'art. 26 L. 27.12.1977 n. 968, in relazione alla violazione e falsa applicazione della L. R. 2.7.88 n. 27 (istitutiva del parco del Delta del Po), con riferimento in particolare all'art. 10 della stessa ed all'art. 30 L. R. 2.4.88 n. 11 (disciplina dei parchi regionali e delle riserve naturali), nonché all'art. 7 L. R. 11/88 ed al richiamato art. 32 L. 6.12.191 n. 394, per erroneità di motivazione, per eventuale, subordinato, difetto di giurisdizione". Si sostiene, cioè, che, per il richiamo fatto dall'art. 10 della L. R. 27/88 all'art. 30 della L. R. 11/88, i danni provocati dalla fauna selvatica nei territori compresi nel parco sono soggetti ad indennizzo e non a risarcimento, per cui, come affermato in un caso analogo da SS. UU. 23.11.1995 n. 12106, la situazione vantata da chi lamenta detti danni "... non costituisce diritto soggettivo, ma un interesse, per il quale deve dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo".
Sotto altro profilo si argomenta che la fauna selvatica appartiene al patrimonio indisponibile dello Stato e che il divieto legislativo di alterarne l'assetto al fine di realizzare un interesse pubblico "non può in alcun modo configurare un fatto illecito essendo prevista dall'art. 42 Cost. l'imposizione di limiti al godimento della proprietà per assicurarne la funzione sociale" (SS. UU. 29.3.1983 n. 2246).
Si deduce, inoltre, con richiamo a Cass. Sez. III 2192/96, che, pur essendovi riferimenti normativi ad "indennizzi e risarcimenti", "trattasi in concreto in entrambe le ipotesi di un ristoro del pregiudizio economico subito dall'agricoltore, ristoro che, inteso quale espressione di solidarietà civica, è a carico della pubblica amministrazione in cui è incardinato il comitato che gestisce il fondo e che delibera il quantum in base a criteri stabiliti discrezionalmente dalla Giunta regionale".
Secondo l'Amministrazione ricorrente, insomma, indipendentemente dai riferimenti terminologici, la struttura del danno e, in particolare, il fatto che si prescinda da qualsiasi responsabilità nella sua produzione, la misura del risarcimento ragguagliata ad un contributo e l'impossibilità di soddisfare integralmente, attraverso il previsto fondo, tutte le possibili richieste indennitarie impediscono in modo sostanziale la configurabilità di una fattispecie di risarcimento. Ed infatti l'art. 57 della L. R. 20/87, che prevede l'accertamento e la liquidazione di un indennizzo per danni alle produzioni agricole, connesse o similari, arrecate dalla fauna selvatica, introduce un apposito procedimento amministrativo, ma non attribuisce al privato in via diretta ed immediata il diritto all'indennizzo, sicché questi nessun ristoro potrebbe pretendere all'infuori di detto procedimento.
Il ricorso è fondato.
È opportuno osservare preliminarmente che non interferisce sulla decisione del caso in esame la recente sentenza di queste Sezioni Unite n. 500 del 1999 in materia di "risarcibilità degli interessi legittimi".
Tale innovativa sentenza - superando la tradizionale lettura dell'art. 2043 cod. civ., identificante il "danno ingiusto" con la lesione di un diritto soggettivo, e ritenendo, invece, che tale espressione stia ad indicare il danno che l'ordinamento non può tollerare che rimanga a carico della vittima ma esige che vada trasferito sull'autore del fatto in quanto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti, quale che sia la loro qualificazione formale e, quindi, anche ove non assurgano al rango di diritti soggettivi - ha dichiarato inammissibile il regolamento di giurisdizione richiesto in un giudizio instaurato da un privato contro un Comune per ottenere il risarcimento dei danni cagionatigli dal mancato inserimento di un'area lottizzata di sua proprietà tra le zone edificabili previste nell'adottato piano regolatore generale, perché la questione proposta, stante appunto la ritenuta risarcibilità degli interessi legittimi, atteneva al merito, e non alla giurisdizione.
Diverso è il caso formante oggetto della presente controversia, non essendo in alcun modo in gioco nella stessa una responsabilità da illecito aquiliano, dal momento che la S.B.T.F. ebbe a fondare la propria azione "risarcitoria" esclusivamente sull'art. 57 delle L. R. Emilia-Romagna 15.5.1987 n. 20, senza minimamente addurre ne' un'ingiustizia del danno, sia pure nel senso più lato di cui alla richiamata sentenza 500/99, ne' l'esistenza di un fatto doloso o colposo della P. A. che lo avesse cagionata, ma limitandosi a prospettare il dato obiettivo della notevole diminuzione del pescato, a causa della massiccia presenza di uccelli ittiofagi appartenenti a specie protette dalla vigente legislazione sulla fauna selvatica, e a pretenderne il ristoro attraverso il fondo regionale appositamente costituito in forza dell'art. 26 della L. 27.12.1977 n. 968, poi sostituito dall'art. 26 della L. 11.2.1992 n. 157.
Il criterio da seguire per l'individuazione del giudice cui attribuire la giurisdizione non può che essere, allora, quello tradizionale ed è ad esso, appunto, che queste Sezioni Unite hanno fatto ricorso in fattispecie analoghe, risolvendo la questione in maniera diversa a seconda della consistenza riconoscibile di volta in volta alla posizione soggettiva del danneggiato ed attribuendo essenziale rilievo, a tal fine, al concreto atteggiarsi della disciplina positiva concernente la ristorabilità dei danni prodotti dalla selvaggina protetta.
Così le sentenze n. 5501 del 1991 e n. 11173 del 1995, la quale ultima, occupandosi del caso di un'azienda agricola compresa in una "zona di rifugio" della selvaggina in base all'art. 20 della L.R. Veneto 14.7.1978, le cui colture ad orzo e frumento avevano subito danni a causa della eccessiva quantità di passeri esistenti in tale zona, ha attribuito alla posizione del proprietario danneggiato la consistenza di diritto soggettivo, affermando, perciò, la giurisdizione del giudice ordinario - nonostante la ritenuta inconferenza del richiamo agli artt. 2043 e 2052 cod. civ. ed il riconoscimento che gli uccelli, come fauna selvatica, appartengono al patrimonio indisponibile dello Stato e sono tutelati nell'interesse della comunità nazionale - in quanto dal tenore delle norme della citata legge regionale emergeva che l'indennizzo da esse previsto per i terreni compresi nelle zone di rifugio riceventi pregiudizio economico a causa della fauna selvatica protetta, aveva funzione risarcitoria in senso stretto e, quindi, di reintegrazione patrimoniale, così da doversi escludere un potere discrezionale dell'amministrazione sia in ordine all'an, sia in ordine al quantum debeatur (v. anche sent. n. 587 del 1999).
Analogo ragionamentò è stato seguito dalla sentenza n. 12901 del 1998 riguardante una controversia per danni provocati dalla fauna selvatica alle colture agricole di un fondo ricadente all'interno della fascia di silenzio venatorio del Parco Lombardo della Valle del Ticino.
Per converso, altra sentenza, la n. 12106 del 1995, in una fattispecie in cui il privato aveva lamentato danni a terreni inclusi nel comprensorio del Parco naturale dei Monti Sibillini, invasi in ore notturne da cinghiali usciti dai boschi circostanti, ha posto in risalto la singolarità della figura dei parchi naturali e del regime giuridico dei terreni agricoli in essi compresi, soggetti a forti restrizioni del diritto di proprietà e di godimento in vista delle perseguite finalità di tutela e miglioramento della flora e della fauna e della conservazione dell'ambiente, osservando che le situazioni di eventuale pregiudizio che i proprietari di tali terreni possono subire, o per limitazioni dirette di attività o per una forma indiretta di limitazione di sfruttamento (derivante dall'impossibilità di abbattimento degli animali selvatici), sono situazioni meramente conseguenti e connesse alla tutela dell'interesse collettivo, rispetto al quale la situazione giuridica del privato viene degradata ad interesse, dopo di che ha finito col ritenere risolutivo, ai fini della affermata giurisdizione del giudice amministrativo, il fatto che, coerentemente con tutto questo, nella disciplina dettata dalla legge 12.7.1923 n. 1511 e dal relativo regolamento (R.D. 27.9.1923 n. 2124) per il Parco Nazionale d'Abruzzo, transitoriamente applicabile al Parco dei Monti Sibillini, per espresso richiamo della legge 11.3.1988 n. 67, in attesa dell'approvazione della legge-quadro sui parchi nazionali e sulle riserve naturali, non era disposto alcun indennizzo ragguagliato alla effettività dei danni cagionati dagli animali selvatici a singole coltivazioni ma era previsto solo un "compenso" che, in assenza di elementi normativamente prefissati per la sua determinazione e liquidazione, non assumeva alcun carattere di certezza, almeno nel quantum, cosicché doveva ritenersi che la situazione vantata dal privato danneggiato fosse solo di interesse legittimo. Alla stessa conclusione deve pervenirsi nel caso di specie. Pacifico, infatti, che anche in esso, come in tutti quelli considerati dalle sentenze sopra citate, il lamentato pregiudizio economico è intimamente connesso alla tutela di interessi squisitamente pubblicistici, qual è quello alla protezione dell'ambiente naturale e, in particolare, della fauna selvatica (ormai non più res nullius ma appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato in forza dell'art. 1 della legge 27.12.1977 n. 968, ora art. 1 L. 157/92), senza alcun riferimento a condotte della P. A. connotate da dolo o colpa, neppure sotto il profilo degli art. 2051 e 2052 cod. civ., la posizione dei privati danneggiati in tanto può assurgere al rango di interesse tutelabile in quanto il legislatore ha approntato delle norme miranti ad assicurare loro un certo ristoro di detto pregiudizio.
L'intensità di tale tutela e, quindi, la qualificabilità di quella posizione come diritto soggettivo o interesse legittimo, dipende, però, dal modo in cui le norme sono concretamente formulate, cioè dal fatto che esse abbiano previsto tout court la riparazione del danno nella sua interezza o, magari, in una ben determinata misura percentuale, oppure abbiano lasciato alla P. A. un margine di discrezionalità nel riconoscimento del ristoro o nella determinazione del suo ammontare.
Le norme cui far riferimento nel caso che ci occupa sono l'art. 26 della legge statale 27.12.1977 n. 968, contenente principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e disciplina della caccia (ora art. 26 L. 11.2.1992 n. 157, contenente la disciplina della fauna selvatica omeoterma e del prelievo venatorio), e l'art. 57 della legge regionale Emilia-Romagna 15.5.1987 n. 20, vigente all'epoca dei lamentati danni. Orbene, la prima di dette norme, prevedendo l'istituzione, a cura di ogni regione, di un fondo "per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alle produzioni agricole dalla selvaggina e dalle attività venatorie", già prefigurava un limite alla ristorabilità di tali danni, rappresentato dall'entità degli istituendi fondi, limite che, del resto, trova la sua giustificazione razionale nell'esigenza di non gravare la P. A. di oneri indeterminati ed imprevedibili nel loro ammontare in relazione ad eventi non ascrivibili a suoi comportamenti illegittimi ma ricollegantisi alla tutela di *interessi superiori affidati alle sue cure.
La citata norma regionale, dal suo canto, dopo aver fissato nei primi tre commi alcune regole procedimentali da seguire "per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili alle produzioni agricole e alle altre produzioni connesse con l'agricoltura o ad esse similari, arrecati dalla fauna selvatica ed in particolare da quella protetta e dall'attività venatoria", stabiliva al comma 4 che "l'indennizzo per i danni arrecati dalla fauna selvatica può essere liquidato in forma forfettaria", espressioni, queste, che concorrendo a significare, unitamente alla anodina locuzione "far fronte" usata anche nella legge statale, la non necessaria integralità del ristoro, ossia il suo essere svincolato dalla effettiva entità del danno, depongono per la sua sostanziale natura di contributo indennitario nei limiti consentiti dalla capienza dell'apposito fondo regionale, con la conseguenza che all'ente pubblico, in mancanza di predeterminati criteri di liquidazione, non può essere disconosciuto un margine di discrezionalità, almeno in ordine al quantum dell'indennizzo da erogare, e che, pertanto, la posizione del privato ha la connotazione dell'interesse legittimo e non quella del diritto soggettivo. Alla stregua delle osservazioni che precedono il ricorso incidentale deve trovare accoglimento e va dichiarata, quindi, la giurisdizione del giudice amministrativo, con conseguente cassazione senza rinvio della sentenza impugnata, restando così assorbito il ricorso principale della S.B.T.F. volto a contrastare la sentenza impugnata nella parte in cui ha negato la legittimazione passiva dell'Amministrazione Provinciale di Ferrara.
Ricorrono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dell'intero giudizio.
P.Q.M.
LA CORTE A SEZIONI UNITE
Riunisce i ricorsi e, in accoglimento di quello incidentale, assorbito il principale, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, cassando senza rinvio la sentenza impugnata. Compensa tra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 15 giugno 2000.
Depositato in Cancelleria il 29 novembre 2000