Consiglio di Stato Sez. IV n. 9730 del 10 dicembre 2025
Beni ambientali. Silenzio assenso orizzontale e parere Sovrintendenza

Va ritenuto applicabile l’istituto del silenzio – assenso c.d. orizzontale anche al parere della Soprintendenza coinvolta nella conferenza di servizi. L'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 può infatti essere applicato ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e, dunque, anche nei casi in cui l’atto da acquisire, abbia valenza co-decisoria.In tal modo si assicura il giusto bilanciamento tra esigenze di semplificazione e celerità dell'azione amministrativa ed esigenze di tutela degli interessi pubblici che possono trovare concreta valorizzazione da parte dell’Amministrazione procedente in luogo dell'amministrazione rimasta inerte. A tale bilanciamento non si sottraggono gli interessi sensibili, la cui tutela rafforzata non viene pregiudicata dall’operatività degli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241 del 1990. In tal senso è significativo che le Amministrazioni preposte “alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini”, in caso di dissenso, possano solo contrastare la determinazione della conferenza medesima mediante opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri (art. 14 – quinquies, comma 1, della l. n. 241/90).

Pubblicato il 10/12/2025

N. 09730/2025REG.PROV.COLL.

N. 04185/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4185 del 2024, proposto dalla Società Agricola Yani a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Azzena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Floriana Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Santa Teresa Gallura, Assessorato Enti Locali Finanza ed Urbanistica Regione Sardegna, Servizio Tutela del Paesaggio Settentrionale, Suape - Sportello Unico per le Attività Produttive e l’Edilizia – del Comune di Santa Teresa di Gallura, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00857/2023, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento:

- della Determinazione di conclusione negativa del Procedimento Unico n. 171 emessa il 10 novembre 2022, con la quale è stato disposto il rigetto e la conseguente archiviazione, della dichiarazione unica autocertificativa, prot. n° 14554 del 30 settembre 2022, avente ad oggetto la realizzazione di una piscina interrata in loc. Culuccia di Fora snc - Santa Teresa Gallura (ss) – individuata al c.t. foglio 25 mappali 65;

- nonché degli atti presupposti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale:

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante è proprietaria di un terreno di circa 140 ettari nel Comune di Santa Teresa di Gallura, classificato dal PUC vigente quasi interamente in zona E, sul quale sono presenti diversi manufatti, uno dei quali, denominato “Stazzo Pittoredda”, ristrutturato e adibito a residenza aziendale, nonché censito dalla Regione Sardegna, con deliberazione 10 ottobre 2014, n. 39/18, nel Repertorio “Mosaico”, quale insediamento storico di notevole valore paesaggistico.

In data 30 settembre 2022 la società presentava una dichiarazione unica autocertificativa per la realizzazione di una piscina interrata.

A seguito di conferenza di servizi asincrona e integrazioni istruttorie, con provvedimento 30 novembre 2022, il Responsabile del SUAPE - pur dando atto del mancato parere dell’Ufficio Tecnico Comunale e della competente Sovraintendenza, equivalenti a pareri positivi – si determinava in senso negativo, ai sensi dell’art. 37, comma 8, lett. b), della legge regionale n. 24/2016, sulla scorta del conforme parere espresso dal Servizio Tutela del Paesaggio della Regione Sardegna

2. Il ricorso di primo grado è stato affidato a 9 motivi (estesi da pag. 5 a pag. 21).

3. Il T.a.r, con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.

4. L’appello della società è affidato ai seguenti motivi:

I. Error in judicando et procedendo. Omessa pronuncia. Violazione ed errata applicazione degli artt. 22, 23, 24, 25, 26 delle NTA del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna pubblicato il 8.9.2006. Motivazione errata e insufficiente. Violazione art. 3, c.1 c.p.a.

Il T.a.r. avrebbe ritenuto che sull’area in oggetto il Piano paesaggistico regionale abbia imposto, tramite l’art. 26 delle NTA e la correlata cartografia e legenda, “un vincolo di carattere assoluto”.

In contrario l’appellante fa rilevare che il terreno in questione, nella cartografia di Piano, è riportato in campitura verde chiaro che, nella correlata legenda, indica la Componente di Paesaggio “bosco misto di conifere e latifoglie”, il quale rientra nella categoria delle “aree naturali e subnaturali” di cui agli artt. 23 e 24 del PPR, e non invece, come pure sostiene il Servizio di Tutela (Sezione 4 della relazione), in area “seminaturale”, normata dagli artt. 25-27 delle NTA del PPR.

Tale circostanza è stata tuttavia ritenuta irrilevante dal T.a.r. in quanto le due norme prevedono “una disciplina di tutela sostanzialmente analoga”.

In ogni caso, secondo il primo giudice, la censura sarebbe infondata anche nel merito “giacché l’art.25 delle NTA del PPR include tra le aree seminaturali disciplinate dal successivo art. 26 “boschi” e “macchie”, cui sarebbe riconducibile l’area in esame.

Secondo l’appellante dovrebbero invece trovare applicazione gli art. 23 e 24 delle suddette NTA.

Nello specifico, l’art. 23, comma 1, lettera a), stabilisce che “qualunque nuovo intervento edilizio o di modificazione del suolo ed ogni altro intervento, uso od attività, non è ammesso ove suscettibile di pregiudicare la struttura, la stabilità o la funzionalità ecosistemica o la fruibilità paesaggistica.”.

Nel caso di specie tuttavia tale disamina non sarebbe stata svolta.

La società aveva evidenziato anche che le risultanze della cartografia del PPR non possono costituire altro che un generico riferimento alla situazione di fatto sul terreno.

Queste indicavano nell’area di cui trattasi la presenza di un (inesistente) bosco misto di conifere e latifoglie, mentre, a tutto voler concedere, sul sito lo stesso giudicante ha rilevato esclusivamente l’esistenza di cespugli di macchia mediterranea.

La sentenza sarebbe quindi viziata anche per omessa pronuncia, poiché il T.a.r. non avrebbe compiutamente esaminato il vizio di “falsa applicazione dell’art.26 delle NTA del PPR 8.9.2006. Mancata applicazione artt. 23 e 24 delle medesime NTA”.

II. Error in judicando. Violazione artt. 134, 136, 142, 143, 146 d.lgs. n. 42 del 2004, nonché artt. 17 e 18 NTA del PPR Sardegna. Contraddittorietà, illogicità ed erroneità della motivazione. Violazione art. 3, comma 1, c.p.a.

A mentre dell’art. 134 del d.lgs. n. 42 del 2004, sono beni paesaggistici:

a) gli immobili e le aree di cui all’articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141;

b) le aree di cui all’articolo 142;

c) gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell'articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156.

Nel caso che ci occupa, la pretesa presenza di un’area boscata ricondurrebbe il bene alle previsioni di cui alla citata lettera b), ovvero, stando al tenore dell’atto impugnato e della sentenza gravata ad un’area vincolata si sensi dell’art. 142 del Codice del paesaggio.

Come tuttavia osservato nel quarto motivo di ricorso, la presenza di un vincolo paesaggistico di per sé non significa intangibilità del bene, bensì che ogni intervento sul bene stesso deve essere autorizzato ex art. 136 e 146 del Codice del paesaggio.

Secondo il T.a.r. “a differenza di quanto si è sostenuto in ricorso, il sistema di tutela ora in esame declina un vincolo di carattere assoluto, posto che all’interno delle aree seminaturali sono vietati tutti gli interventi edilizi o di modificazione del suolo”.

Tuttavia, le medesime NTA del PPR, al successivo art. 18, c.2, prevedono, in negazione di pretesi vincoli assoluti, che ogni intervento nelle aree di cui all’art. 17 debba essere sottoposto ad autorizzazione paesaggistica.

Ciò vale anche per le presenze boschive, ugualmente sottoposte ad autorizzazione paesaggistica per il combinato disposto dell’art.17 c.4 e art.18 c.2 del PPR, nonché dell’art. 142 c.1 lett. g) del d.lgs. n. 42/2004.

III. Error in judicando. Errata applicazione d.lgs. n. 34 del 2018, nonché l.r. Sardegna nr.8 del 2016. Violazione artt. 134 e 142, lett.g) del d.lgs. n. 42 del 2004. Mancata applicazione artt. 136 e 146 del medesimo d.lgs. Motivazione erronea, illogica e contraddittoria. Violazione art. 3 comma 1, c.p.a.

L’appellante evidenzia ancora che, a suo dire, solo specifici atti normativi potrebbero rafforzare il carattere dei vincoli paesaggistici rendendoli assoluti.

Così per esempio in Sardegna è da ritenersi assoluto il vincolo di inedificabilità nell’area dei 300 metri dal mare e dai laghi; tale vincolo non discende però dall’art. 142 del d.lgs n. 42 del 2004, ma dall’art. 10 - bis della l.r. n. 45 del 1989.

Il vincolo boschivo, in ogni caso, non ha carattere assoluto. Ed infatti il d.lgs. n. 34 del 2018, all’art.8, c.2, ammette gli interventi nelle aree boscate, anche ove comportino l’eliminazione della vegetazione purché dotati di autorizzazione paesaggistica.

Peraltro, l’intervento in oggetto non prevedeva l’eliminazione di alcuna pianta.

A tale vincolo, la legge regionale n. 8 del 2016 ne affianca uno di carattere ambientale, alla cui tutela è preposto il Corpo Forestale della Regione, che lo esercita in forza dell’art. 19 di tale legge.

Del resto, come evidenziato con un altro motivo di censura (il n. 8) non considerato dal Tribunale sardo, la stessa Amministrazione, dopo aver dato parere negativo circa la realizzazione dell'intervento proposto, afferma testualmente (Sezione 5, ultimo cpv del parere dell’UTP): “Tanto premesso, potrà essere valutata una nuova proposta, basata su un'attenta indagine delle aree tutelate e dei relativi interventi ammessi dalle NTA del PPR anche in relazione agli elementi e segni antropici di rilevanza storico-culturale presenti nell'area, che garantisca la conservazione degli stessi e del rapporto tra il bene paesaggistico tutelato e il contesto di riferimento”.

L’appellante ritiene tale parte del provvedimento contraddittoria ed illogica.

In ogni caso sarebbe evidente che neanche l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo ritiene che esso sia assoluto, come invece sostenuto dal giudice di prime cure.

IV. Error in judicando e procedendo. Omessa pronuncia. Mancata o errata applicazione: artt.31 e 32 l.r. Sardegna 24 del 2016; art. 19 l.r. Sardegna 16 del 2008; art.142 dlgs 42 del 2004; ancora artt. 17, 18, 25 e 26 delle NTA del PPR. Erroneità e carenza di motivazione. Difetto di istruttoria ed errata valutazione delle prove. Travisamento della situazione di fatto. Violazione artt. 3 c.1 e 64 c.p.a.

In Sardegna il rilascio di titoli abilitativi edilizi è disciplinato, in primo luogo, dalla l.r. n. 24 del 2016, ed in particolare dagli articoli 31 e 32, che regolano lo svolgimento del “procedimento unico” in conferenza di servizi.

Tale modulo procedimentale implica per la parte istante la presentazione di una dichiarazione autocertificativa, mentre lascia al responsabile del SUAPE (Sportello Unico) l’onere di convocare “tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte nel procedimento”.

Il Corpo Forestale della Regione - che pure, in presenza di interventi in area (asseritamente) boscata avrebbe dovuto partecipare al procedimento, al fine di esprimere l’autorizzazione (ambientale, non paesaggistica) di cui al predetto art. 19 della l.reg.8 del 2016 - non è stato convocato, a riprova che l’autorizzazione paesaggistica che avrebbe dovuto essere espressa dall’Amministrazione competente (ossia il Servizio tutela del Paesaggio della Regione) avrebbe dovuto avere per oggetto gli eventuali vincoli derivanti da ogni altra norma, ma non dalla disposizione di cui alla lettera g) del comma 1, dell’art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Ciò attesterebbe che neanche il SUAPE riteneva necessaria tale partecipazione, non essendo effettivamente esistente un’area boscata.

Sarebbe altresì significativo il fatto che l’area, da un punto di vista urbanistico, sia inquadrata come zona agricola, non compatibile (in thesi) con la presenza di un bosco.

Il T.a.r. si sarebbe basato sulla semplice disamina di alcune fotografie, depositate dalla stessa ricorrente al fine di dimostrare che la vegetazione circostante non è costituita da una foresta di latifoglie, come erroneamente rilevabile dalla cartografia del PPR, ma solo da macchia mediterranea.

Quanto poi alla definizione recata dall’art. 4, comma 2, della legge regionale 27 aprile 2016, n. 8, (secondo cui “Costituisce bosco qualsiasi area, di estensione non inferiore a 2.000 metri quadrati e di larghezza maggiore di 20 metri, misurata al piede delle piante di confine, coperta da vegetazione arborea forestale associata o meno a quella arbustiva spontanea o di origine artificiale, ivi compresa la macchia mediterranea, in qualsiasi stadio di sviluppo, tale da determinare, con la proiezione delle chiome sul piano orizzontale, una copertura del suolo pari ad almeno il 20 per cento”) il T.a.r. si è limitato a rilevare “l’abbondante presenza in loco dei cespugli di macchia mediterranea, come emerge dall’esame del citato compendio fotografico”.

Il primo giudice avrebbe fatto contestuale applicazione di prescrizioni appartenenti a due differenti sistemi, ossia, da una parte l’art. 4, c.2 della l.r. n. 8 del 2016, e dall’altra gli artt. 25 e 26 delle NTA del PPR, che riconoscono la sussistenza di un’area seminaturale in presenza di almeno uno, anche in forma non associata, dei seguenti elementi: boschi naturali (comprensivi di leccete, quercete, sugherete e boschi misti), ginepreti, pascoli erborati, macchie, garighe, praterie etc.

Il T.a.r. avrebbe quindi erroneamente applicato alla fattispecie in oggetto la normativa nazionale e regionale in materia di boschi e foreste.

V. Error in judicando. Errata e falsa applicazione artt.134, 136 e 143 d.lgs. n. 42 del 2004; art. 1 l.r. Sardegna n. 13 del 2008; art. 17 delle NTA del PPR Sardegna. Violazione art. 3, c. 1 c.p.a.

Secondo l’Amministrazione sull’ara di cui trattasi esistono i seguenti ulteriori vincoli, così testualmente indicati:

BENI PAESAGGISTICI REGIONALI (art. 143, c. 1, lett. d, D.lgs 42/2004):

1. art. 17, c. 3, lett. a) NTA PPR - Fascia costiera

2. art. 51, lett. b NTA PPR - Aree caratterizzate da insediamenti storici - elementi dell’insediamento rurale sparso (art. 51, lett. b) – “Stazzo Pittoredda” (Repertorio beni paesaggistici e identitari, codice BURAS 4677).

L’appellante sottolinea che, in realtà, l’art. 17 dal PPR non ha ad oggetto, come scrive l’UTP nell’atto impugnato, la “fascia costiera”, ma, stando alla sua rubrica, l’”assetto ambientale”.

Si è altresì già visto che la presenza dei beni ambientali ivi indicati di per sé ha come conseguenza (in virtù del successivo art. 18) la sola prescrizione dell’autorizzazione paesaggistica e non l’apposizione di vincoli di inedificabilità assoluta.

L’appellante sostiene che non potrebbe comunque nemmeno riconoscersi la presenza di vincoli (anche solo relativi) ex art. 143 del Codice, dato che le aree aventi le caratteristiche di cui agli artt. 25 e 26 del PPR non potrebbero essere comprese fra quelle di cui al comma 3 dell’art. 17 del PPR, lettere da a) a l).

Il Codice del Paesaggio, prescrive, al riguardo, che tali vincoli aggiuntivi devono trovare nel PPR la “loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1”, il che nella fattispecie non sarebbe avvenuto.

La questione era già stata sollevata in ricorso, in riferimento all’art. 26 delle NTA del PPR, evidenziando, in primo luogo, come la cartografia allegata al PPR non potesse costituire congrua delimitazione e rappresentazione del bene vincolato (la cartografia indica che l’area in questione sarebbe ricoperta da un bosco di latifoglie invece inesistente).

In secondo luogo, la ricorrente aveva fatto rilevare come in Sardegna sia vigente la norma, di rango primario, di cui alla l.r. 13 del 2008, commi 2 e 3, che recita: “I piani paesaggistici possono apporre vincoli esclusivamente su beni puntualmente individuati. 3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 valgono anche nel periodo d’applicazione delle norme di salvaguardia di cui all'articolo 145 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modifiche e, comunque, anche per tutto il periodo transitorio d'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali ai piani paesaggistici. Ogni diversa disposizione eventualmente contenuta nei piani paesaggistici vigenti è abrogata”.

All’art. 26 della NTA non potrebbe attribuirsi valore di vincolo, in primo luogo per l’esame sistematico dello stesso PPR, che contrasterebbe con tale previsione sia nella parte cartografica che normativa.

La medesima previsione sarebbe altresì in contrasto con gli artt. 134 e 143 del Codice del paesaggio nonché con l’art. 1 della l.r.13 del 2008.

Ciononostante, la sentenza gravata farebbe discendere dall’art. 26 l’apposizione di un vincolo sull’area in questione, di natura assoluta.

VI. Error in judicando et in procedendo. Omessa pronuncia. Violazione del capo 11.2.3 dell’all.to A della Delibera Giunta Reginale Sardegna n°49/19 del 05/12/2019. Mancata applicazione art. 14 c.1 l.241/90. Motivazione illogica, carente ed erronea. Violazione art. 3, c. 1 cpa.

L’appellante aveva poi fatto rilevare la contraddittorietà del provvedimento impugnato nella parte in cui dà atto del fatto che non è pervenuto il parere della Sovraintendenza, e che la mancata comunicazione della relativa determinazione entro il termine di cui alla conferenza di servizi asincrona equivale ad assenso senza condizioni.

La contraddizione sarebbe evidente ove si consideri che, ai sensi dell’art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, il parere della Sovraintendenza è vincolante rispetto a quello della Regione in quanto il Piano comunale non è stato ancora adeguato al PPR.

Nel nono motivo si era dedotto altresì che il medesimo Ufficio regionale, alla sezione quinta del suo parere, aveva ritenuto che “potrà essere valutata una nuova proposta, basata su un'attenta indagine delle aree tutelate e dei relativi interventi ammessi dalle NTA del PPR anche in relazione agli elementi e segni antropici di rilevanza storico-culturale presenti nell'area, che garantisca la conservazione degli stessi e del rapporto tra il bene paesaggistico tutelato e il contesto di riferimento”, ed affermato quindi espressamente che una differente elaborazione del progetto avrebbe potuto essere valutata in differente maniera.

Ciononostante, il responsabile del SUAPE ha ritenuto che il parere negativo dell’UTP fosse insuperabile, benché esso stesso avesse precisato la possibilità di soluzioni alternative, che invece il SUAPE non ha voluto esplorare.

4.1. L’appellante ha quindi ritrascritto i motivi del ricorso di primo grado, nella parte relativa alle argomentazioni non espressamente esaminate dal T.a.r.

1) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Travisamento della situazione di fatto di diritto. Difetto di istruttoria. Carenza ed erroneità della motivazione. Contraddittorietà ed errata applicazione con DM 30.4.1966. Violazione e falsa applicazione l.reg. 8\2016. Mancata applicazione artt. 7 e 9 del R.D.Lgs. n° 3267/1923 e del decreto attuativo R.D. 1126\23. Violazione art. 142 dlgs 42\2004. Insussistenza del vincolo idrogeologico. Violazione e falsa applicazione art. 1 del R.D.L. 3267/23. Contraddittorietà e falsa applicazione con artt. 21, 26 e 45 NTA del PPR del 8.9.2006.

Il Servizio Tutela del Paesaggio nella sua relazione, ritiene che l’intervento ricada “in aree seminaturali boscate”. Tuttavia, ove si fosse considerato il semplice corredo fotografico della pratica in questione, si sarebbe potuto constatare che nell’area di intervento non vi è un bosco, ma un’area pianeggiante ricoperta d’erba; la circostante macchia è assai discontinua, e dirada verso i campi arati dell’azienda agricola; non vi sono emergenze rocciose di alcun tipo o elementi antropici.

Del resto, che quell’area non possa considerarsi boscata è dimostrato anche da un’altra semplice considerazione: alla Conferenza di Servizi non è stato convocato il Corpo Forestale, ossia l’ente competente ad autorizzare - ai sensi degli art. 7 e 9 del r.d.lgs. n° 3267/1923 e del relativo decreto attuativo R.D. 1126\23, nonché, e soprattutto, della l.r. 8 del 2016, art. 19, cc.3, 4 e 5 - eventuali lavori nelle zone boscose. In ogni caso, né un albero né un cespuglio verrebbero tagliati per realizzare la piscina, ma di ciò la motivazione non tiene alcun conto.

Altrettanto errata è l’affermazione (Sezioni 2 e 5) che il punto di intervento si trovi in area tutelata per legge (142, c.1, lett. “c”) per la presenza di un fiume (il Liscia), dato che il progettista avrebbe avuto cura di porre l’opera a oltre 150 metri dalla sua riva, rispettando così la previsione di cui all’art. 142, c. 1 lett. “c” di tale decreto.

Né sarebbe pertinente il richiamo di cui alla Sezione 3 – ai sensi degli artt. 136 e 141 del medesimo Codice - al vincolo apposto su tutto il territorio di Santa Teresa con il DM 30.04.1966 (GU 183 del 25.07.1966), dato che, in quel punto specifico, non vi sarebbero elementi di valore paesaggistico.

All’interno della proprietà (di 140 ettari) vi sono anche alcune aree sottoposte a vincolo idrogeologico, ma il progettista avrebbe provveduto a tenersi ben distante da esse.

2) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Carenza istruttoria. Difetto ed erroneità di motivazione. Contraddittorietà ed errata applicazione DM 30.4.1966. Violazione e falsa applicazione artt.134 e segg. Dlgs 42\2004. Violazione artt. 1 e 3 l.241\90.

La valutazione dell’Amministrazione secondo cui “L'opera incide negativamente sull'area oggetto di tutela e di pertinenza del bene paesaggistico, alterando la stessa ed il rapporto tra l'edificio tutelato e il contesto di riferimento”, non sarebbe adeguatamente motivata.

L’area di intervento non è visibile da alcun punto di osservazione pubblico, e quindi non potrebbe essere inclusa tra “le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze” (art. 136 c. 1, lett. “d” del Codice). Al punto che non può vedersi nemmeno dallo Stazzo Pittoredda (per buona misura posto oltre 100 metri di distanza) rispetto al quale non comporterebbe alcuna interferenza visiva.

Né a maggior ragione, la piscina potrebbe costituire un disturbo al godimento del circostante paesaggio: i tratturi (aperti ab immemorabile) che appaiono nella foto aerea allegata all’istanza nei dintorni della futura piscina sono infatti di proprietà del ricorrente, non sono aperti al pubblico e sono al servizio dell’azienda.

L’ Amministrazione si sarebbe limitata ad osservare come a Santa Teresa sia stato apposto un vincolo paesaggistico ma non avrebbe spiegato perché il manufatto in questione – peraltro non visibile se non a brevissima distanza - possa costituire intollerabile interferenza negativa rispetto a tale quadro.

3) Illegittimità di atto presupposto. Violazione ed errata o mancata applicazione artt. 142, 143 e 146 dlgs 42\2004. Eccesso di potere. Contraddittorietà dell’atto con il silenzio assenso espresso dall’Ufficio Tecnico del Comune di Santa Teresa Gallura alla c.d.s. Erroneità ed illogicità della motivazione. Violazione artt. 1 e 3 l.241\90.

In ogni caso, ed in subordine, ai sensi del comma 2 dell’art. 146 del codice del Paesaggio, l’eventuale presenza di un vincolo paesaggistico (sia pure ai sensi dell’art. 142 del Codice del Paesaggio, ma anche, come si vedrà, ai sensi del successivo art.143) non corrisponde a inedificabilità assoluta.

4) Violazione artt. 136 e 143 d.lgs 42\2004 e art.1 l.reg. 13\2008. Eccesso di potere. Contraddittorietà e falsa applicazione con artt. 23, 24, 26 delle NTA del PPR 8.9.2006. Erroneità e contraddittorietà della motivazione. provvedimento del SUAPE si limita infatti a recepire la proposta di parere negativo espresso dal Servizio Tutela unicamente in relazione a due articoli delle NTA del PPR, ossia il 26 e il 52, senza far cenno a nessuna delle altre valutazioni, ugualmente negative, contenute nella relazione e, come detto, ugualmente oggi censurate.

L’art. 26 delle NTA non è stato nominalmente incluso tra i vincoli rilevanti nella fattispecie, nonostante abbia poi costituito rilevante motivo di diniego.

5) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Contraddittorietà ed erroneità della motivazione. Falsa applicazione dell’art. 26 delle NTA del PPR 8.9.2006. Mancata applicazione artt. 23 e 24 delle medesime NTA. Difetto di istruttoria.

Chiarito quindi che tutti i rilievi formulati dal Servizio Tutela in merito a rocce, fiumi, boschi sarebbero irrimediabilmente errati, la ricorrente ha poi affrontato la questione “stazzo”.

6) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Contraddittorietà della motivazione con sé stessa. Falsa applicazione dell’art. 52 delle NTA del PPR 8.9.2006. Mancata applicazione artt. 48 e 49 delle medesime NTA. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà con Deliberazione G.R. n.39/18 del 10/10/2014 e allegato Repertorio.

Il provvedimento SUAPE 171\22 formula diniego alla realizzazione dell’intervento, oltre che per l’illustrata erronea applicazione dell’art. 26, anche in preteso adempimento al precetto di cui all’art. 52 delle medesime NTA del PPR: l’intervento infatti, secondo lo Sportello Comunale e la presupposta relazione del Servizio TP, “contrasta, altresì, con le prescrizioni di cui all’art.52 NTA di tutela dell’insediamento sparso che (comma 12) prevedono: ‘Gli interventi di recupero e di modificazione devono essere realizzati considerando il carattere di grande essenzialità e sobrietà dell’architettura rurale dei nuclei sparsi’. L'opera appare estranea al contesto paesaggistico […] di carattere storico–culturale (rientra nel perimetro di attenzione proposto attorno allo Stazzo Pittoredda) ove introduce un elemento estraneo al carattere degli insediamenti rurali tutelati dal PPR”.

Secondo la società nella fattispecie non troverebbe applicazione l’art 52 delle NTA del PPR (“aree caratterizzate da insediamenti storici: prescrizioni”) ma semmai l’art. 49 (“aree caratterizzate da edifici e manufatti di valenza storica: prescrizioni”).

Dal complesso del provvedimento si ricava che il Servizio Tutela considera lo stazzo un ‘bene identitario’, normato dall’art. 48 delle NTA; tuttavia, al successivo capo 7, si legge che la piscina in progetto “contrasta … con le prescrizioni di cui all’art.52 NTA di tutela dell’insediamento sparso che (comma 12) prevedono: ‘Gli interventi di recupero e di modificazione devono essere realizzati considerando il carattere di grande essenzialità e sobrietà dell’architettura rurale dei nuclei sparsi’ Il “Repertorio dei beni paesaggistici ed identitari” approvato con Deliberazione G.R. n.39/18 del 10/10/2014 è assai particolareggiato, e contiene per ogni singolo bene una scheda dedicata, la quale, oltre al resto, prevede una perimetrazione di tutela, debitamente evidenziata nella cartografia allegata. Nel caso in esame, il progettista avrebbe avuto cura, soprattutto in considerazione dei precedenti dinieghi, di porre l’intervento al di fuori di tale perimetro, e, per buona misura, anche al di là del perimetro di 100 metri indicato dall’art. 49, c.1, lett. “a” delle NTA del PPR in attesa della delimitazione poi eseguita con la delibera di Giunta del 10.01.2014.

Viene censurato poi il passaggio del provvedimento secondo cui la piscina “introduce un elemento estraneo al carattere degli insediamenti rurali”. In assenza di un “insediamento”, tale considerazione sarebbe infondata.

In ogni caso, non si comprenderebbe perché la semplicissima architettura della piscina in questione sia lesiva del patrimonio identitario dell’intera Coluccia, rispetto al quale non avrebbe alcuna interferenza visiva.

7) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Contraddittorietà con le delibere del Consiglio comunale di Santa Teresa di Gallura n. 33 del 27/11/2014 e n. 73 del 29/12/2015. Violazione e mancata applicazione dei termini ex art. 12 del TUE.

Dopo avere erroneamente affermato che l’intervento ricadrebbe nell’area di rispetto dello Stazzo Pittoredda, l’istruttore regionale annota altresì che esso ricadrebbe anche “… entro il secondo perimetro di tutela del bene paesaggistico (cfr. Allegato 1), come individuato nella fase di redazione del PUC di Santa Teresa Gallura, attualmente decaduto”.

Questo passaggio confermerebbe che anche per il Comune a Coluccia vi è un bene identitario, normato quindi dagli artt. 47, 48 e 49 delle NTA del PPR, e non un insediamento storico, normato dai successivi artt. 51, 52 e 53.

L’intervento sarebbe stato collocato dal progettista al di fuori dell’area di tutela regionale, contornata in rosso nella planimetria in esame; vero è che la piscina in progetto ricade all’interno della cosiddetta “area di attenzione” azzurra perimetrata dal Comune.

Si tratta, della “fascia di tutela condizionata” di cui al c.2, ultimo periodo, dell’art. 49 delle NTA del PPR che comunque non preclude ogni tipo di intervento.

In ogni caso, essendo decaduta la norma di salvaguardia (cfr Sezione 6: tale più ampio perimetro è stato “recepito nel PUC di Santa Teresa Gallura, adottato e attualmente decaduto”) già solo questa circostanza renderebbe illegittimo l’atto anche perché il Comune, riproponendo il Piano, potrebbe cambiare tale perimetrazione, e comunque il Piano potrebbe essere ancora oggetto di impugnazione e giudizio di legittimità.

Il preteso “secondo perimetro di tutela del bene paesaggistico” affermato dall’Amministrazione, rientrerebbe, ove mai istituito, nelle forme di tutela “indiretta”.

8) Illegittimità di atto presupposto. Eccesso di potere. Perplessità dell’atto. Contraddittorietà, illogicità ed irrazionalità della motivazione. Violazione art. 1, cc.1 e 2, l.241\90. Omessa o insufficiente istruttoria.

Il parere sarebbe illogico e irrazionale nella parte in cui (Sez.5, ultimo cpv) afferma: “Tanto premesso, potrà essere valutata una nuova proposta, basata su un'attenta indagine delle aree tutelate e dei relativi interventi ammessi dalle NTA del PPR anche in relazione agli elementi e segni antropici di rilevanza storico-culturale presenti nell'area, che garantisca la conservazione degli stessi e del rapporto tra il bene paesaggistico tutelato e il contesto di riferimento.”. L'illogicità risiederebbe nel fatto che l’Amministrazione, in tale passo del suo parere evidentemente ritiene che le opere programmate siano comunque realizzabili (seppure con differente, ma imprecisato, progetto), con conseguente palese contraddittorietà.

9) Eccesso di potere. Contraddittorietà, perplessità ed illogicità dell’atto e della motivazione. Contraddittorietà con il capo 11.2.3 dell’all.to A della Del. G.R. n°49/19 del 05/12/2019.

Il provvedimento sarebbe altresì contraddittorio in quanto definisce “non superabile” la proposta di parere negativo espressa dal Servizio Regionale, ove invece quest’ultima, come osservato al motivo precedente, aveva stabilito che “potrà essere valutata una nuova proposta”.

Vi sarebbe stata quantomeno la possibilità di esplorare altre soluzioni, con conseguente ulteriore vizio, anche per violazione del capo 11.2.3 dell’all.to A della Del. G.R. n°49/19 del 05/12/2019.

5. Si è costituita, per resistere, la Regione Autonoma della Sardegna.

6. Le parti hanno depositato memorie, conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 25 settembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

7. Con il primo e il secondo mezzo di gravame (che possono essere esaminati congiuntamente), viene in primo luogo contestata la statuizione del T.a.r. secondo cui “Il sistema di tutela ora in esame declina un vincolo di carattere assoluto, posto che all’interno delle aree seminaturali sono vietati tutti “gli interventi edilizi o di modificazione del suolo ed ogni altro intervento, uso od attività suscettibile di pregiudicare la struttura, la stabilità o la funzionalità ecosistemica o la fruibilità paesaggistica, fatti salvi gli interventi di modificazione atti al miglioramento della struttura e del funzionamento degli ecosistemi interessati, dello status di conservazione delle risorse naturali biotiche e abiotiche, e delle condizioni in atto e alla mitigazione dei fattori di rischio e di degrado”, con la precisazione che “non sono consentiti a) gli interventi di modificazione del suolo, salvo quelli eventualmente necessari per guidare l’evoluzione di popolamenti di nuova formazione, ad esclusione di quelli necessari per migliorare l’habitat della fauna selvatica protetta e particolarmente protetta, ai sensi della L.R. n. 23/1998; b) ogni nuova edificazione, ad eccezione di interventi di recupero e riqualificazione senza aumento di superficie coperta e cambiamenti volumetrici sul patrimonio edilizio esistente, c) gli interventi infrastrutturali (viabilità, elettrodotti, infrastrutture idrauliche, ecc.), che comportino alterazioni permanenti alla copertura forestale, rischi di incendio o di inquinamento, con le sole eccezioni degli interventi strettamente necessari per la gestione forestale e la difesa del suolo”.

La contestazione si fonda sul rilievo, da un lato, che quello in esame non è un vincolo assoluto, dall’altro, che l’area di intervento ricadrebbe, per quanto riguarda la disciplina delle “componenti di paesaggio”, tra le aree naturali e subnaturali e non tra le aree seminaturali.

L’esame delle pertinenti disposizioni rivela però - come peraltro puntualmente osservato dal T.a.r. - che le stesse hanno un contenuto sostanzialmente analogo e che, anzi – va soggiunto - la disciplina invocata dall’appellante risulta ancora più restrittiva di quella applicata dall’Amministrazione.

Secondo l’art. 23 della NTA del PPR, infatti “1. Nelle aree naturali e subnaturali sono vietati:

a) qualunque nuovo intervento edilizio o di modificazione del suolo ed ogni altro intervento, uso od attività, suscettibile di pregiudicare la struttura, la stabilità o la funzionalità ecosistemica o la fruibilità paesaggistica;

b) nei complessi dunali con formazioni erbacee e nei ginepreti le installazioni temporanee e l’accesso motorizzato, nonché i flussi veicolari e pedonali incompatibili con la conservazione delle risorse naturali;

c) nelle zone umide temporanee tutti gli interventi che, direttamente o indirettamente, possono comportare rischi di interramento e di inquinamento;

d) negli habitat prioritari ai sensi della Direttiva “Habitat” e nelle formazioni climatiche, gli interventi forestali, se non a scopo conservativo”.

A differenza della disposizione testé riportata, l’art. 26 fa invece espressamente salvi “gli interventi di modificazione atti al miglioramento della struttura e del funzionamento degli ecosistemi interessati, dello status di conservazione delle risorse naturali biotiche e abiotiche, e delle condizioni in atto e alla mitigazione dei fattori di rischio e di degrado”.

Quanto poi all’esatta individuazione della “componente di paesaggio” oggetto di tutela, la stessa ricorrente evidenzia che – a prescindere dall’esistenza in rerum natura di un “bosco”, così come definito dal d.lgs. n. 34 del 2018 e dall’art. 4, comma 2, della l.r. n. 8 del 2016 - l’area in esame è caratterizzata dalla presenza di macchia mediterranea.

Orbene, ai sensi dell’art. 25 della NTA del PPR, tra le “componenti di paesaggio” della fascia costiera (ovvero il bene paesaggistico tutelato dal PPR, secondo l’individuazione fattane dall’art. 17, comma 3, del medesimo Piano e dalla relativa cartografia) risultano inseriti oltre ai “boschi”, anche le “macchie” indipendentemente dalla contestuale presenza di vegetazione arborea (“1. Le aree seminaturali sono caratterizzate da utilizzazione agro-silvopastorale estensiva, con un minimo di apporto di energia suppletiva per garantire e mantenere il loro funzionamento.

2. Esse includono in particolare le seguenti categorie che necessitano, per la loro conservazione, di interventi gestionali: boschi naturali (comprensivi di leccete, quercete, sugherete e boschi misti), ginepreti, pascoli erborati, macchie, garighe, praterie di pianura e montane secondarie, fiumi e torrenti e formazioni riparie parzialmente modificate, zone umide costiere parzialmente modificate, dune e litorali soggetti a fruizione turistica, grotte soggette a fruizione turistica, laghi e invasi di origine artificiale e tutti gli habitat dell’All.to I della Direttiva 92/43/CEE e succ. mod.”).

7.1. La contestazione riferita alla natura del vincolo (assoluta, come affermato dal T.a.r., ovvero relativa, come sostenuto dalla ricorrente), non riveste poi natura dirimente perché il competente Servizio regionale (sull’evidente assunto che il vincolo sia relativo) ha comunque valutato l’intervento in concreto osservando, per quanto qui interessa, che “L’opera appare estranea al contesto paesaggistico in cui si colloca sia relativamente all’assetto ambientale (area boscata) nel quale propone un elemento totalmente avulso dalle caratteristiche paesaggistiche, sia a quello di carattere storico culturale (rientra nel perimetro di attenzione proposto attorno allo Stazzo Pittoredda) ove introduce un elemento estraneo al carattere degli insediamenti rurali tutelati dal PPR. Essa pertanto non è compatibile con le esigenze di tutela dell’ambito vincolato in quanto contrasta con le prescrizioni previste dalle NTA del PPR che vietano interventi edilizi e di modificazione del suolo nelle aree seminaturali boscate a macchia mediterranea nonché le opere estranee ai contesti di carattere storico culturale”.

Ad ulteriore conferma del fatto che il vincolo non sia stato considerato come assoluto vi è altresì la circostanza (per altro verso stigmatizzata dall’appellante), che la Regione abbia comunque sottolineato (Sezione 5) che “potrà essere valutata una nuova proposta, basata su un'attenta indagine delle aree tutelate e dei relativi interventi ammessi dalle NTA del PPR anche in relazione agli elementi e segni antropici di rilevanza storico-culturale presenti nell'area, che garantisca la conservazione degli stessi e del rapporto tra il bene paesaggistico tutelato e il contesto di riferimento”, prospettando quindi la possibilità di una futura approvazione a fronte di una riformulazione del progetto, per consentirne un migliore inserimento nel paesaggio tutelato.

7.2. Per quanto occorrer possa va soggiunto che l’area di cui trattasi è oggetto di tutela anche per effetto del D.M. 30 aprile1966 (in G.U. n. 183 del 25 luglio 1966) il quale vincola l’intero territorio di Santa Teresa di Gallura in quanto lo stesso “riveste particolare importanza per la bellezza orografica, sia nell’interno che sul mare, arricchita da grandissime macchie di flora mediterranea, con strapiombi di roccia grigio rosata, profondissime insenature, brevi e bianchissime spiagge, isole, scogli, tali da consentire un susseguirsi di quadri naturali di incomparabile valore, mentre l'abitato reca la tipica impronta squadrata della città subalpina e costituisce un unico esempio in Sardegna tale da essere considerato un complesso imponente di cose immobili avente valore estetico e tradizionale” (cfr. il testo del suddetto D.M., doc. n. 19 di parte ricorrente, primo grado).

8. Il terzo mezzo dell’appello lamenta il fatto che non sia stato convocato in conferenza di servizi il Corpo forestale dello Stato, vuoi per verificare l’effettiva esistenza di un “bosco” vuoi per adottare la specifica autorizzazione prevista dall’art. 19 della l.r. n. 8 del 2016.

La richiamata disposizione, al comma 5, recita “5. Il Corpo forestale e di vigilanza ambientale rilascia un unico provvedimento amministrativo valido sia per l'autorizzazione alla trasformazione del bosco che per quella del suolo”.

Secondo il comma 1 della medesima disposizione “Costituisce trasformazione del bosco ogni intervento che comporta l'eliminazione della vegetazione esistente al fine di un'utilizzazione del terreno diversa da quella forestale”.

Risulta evidente che l’autorizzazione del Corpo forestale è richiesta esclusivamente per gli interventi di “trasformazione del bosco”, nonché per gli altri “interventi selvicolturali” contemplati dall’art. 19, cit., i quali, nella fattispecie in esame, pacificamente, non ricorrono, non essendo prevista in progetto l’eliminazione della vegetazione esistente o altro intervento selvicolturale.

8.1. Sempre sotto il profilo paesaggistico, l’appellante ha poi riproposto i rilievi di contraddittorietà (non specificamente esaminati dal T.a.r), relativi alla già riportata Sezione n. 5 del parere dell’UTP regionale nella quale è stata prospettata la possibilità di valutare una nuova proposta, senza tuttavia che la Regione (ovvero il SUAPE) abbiano “esplorato” tali soluzioni alternative.

Al riguardo, reputa il Collegio che la Regione abbia fatto corretta applicazione del c.d. principio del “dissenso costruttivo”, previsto dalla disciplina in materia di conferenza di servizi, secondo cui le determinazioni delle Amministrazioni partecipanti alla conferenza “sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso” (cfr. l’art. 14 – bis comma 3, della l. n. 241 del 1990)

Nel caso in esame, dal complesso dei rilievi svolti dalla Regione – in particolare per quanto concerne l’ubicazione del progetto (cfr. il contenuto della già richiamata Sezione 5 nonché la Sezione 7) – è agevolmente ricavabile la necessità di ricollocare la piscina al di fuori di aree direttamente interferenti, sotto il profilo ambientale e storico – culturale, con il perimetro di tutela dello Stazzo “Pittoredda”.

Spetta poi alla società – e non certamente all’Amministrazione – di rielaborare il progetto in maniera conforme alle esigenze di tutela rappresentate dalla Regione.

9. Il quarto motivo lamenta che il T.a.r. avrebbe fatto contestuale applicazione di prescrizioni appartenenti a due differenti sistemi, ossia, da una parte, l’art. 4, comma 2 della l.r. n. 8 del 2016, e, dall’altra, gli artt. 25 e 26 delle NTA del PPR.

In ogni caso, il T.a.r. avrebbe erroneamente applicato alla fattispecie in oggetto la normativa nazionale e regionale in materia di boschi e foreste.

9.1. Si è già in precedenza accennato al fatto che, secondo la disciplina recata dal PPR della Regione Sardegna, la macchia mediterranea è una componente di paesaggio oggetto di tutela in quanto elemento costitutivo del bene tutelato (nel caso in esame, la fascia costiera del territorio di Santa Teresa di Gallura).

Nello specifico, secondo l’art. 18 delle NTA del PPR “I beni paesaggistici di cui all’articolo precedente sono oggetto di conservazione e tutela finalizzati al mantenimento delle caratteristiche degli elementi costitutivi e delle relative morfologie in modo da preservarne l’integrità ovvero lo stato di equilibrio ottimale tra habitat naturale e attività antropiche” (comma 1).

Inoltre, ai sensi del comma 4 della medesima disposizione “I beni paesaggistici sono soggetti alle prescrizioni e agli indirizzi delle componenti paesaggistico-ambientali in quanto ad essi applicabili”.

Si tratta, pertanto, di una disciplina autonoma, non meramente ricognitiva della tutela ex lege apprestata alle aree boscate dall’art. 142, comma 1, lett. g) del d.lgs. n. 42 del 2004, dal d.lgs. n. 34 del 2018 e dalla l.r. n. 8 del 2016.

La stessa appellante, del resto, ha ricordato che, ai sensi dell’art.143 del Codice del Paesaggio l’elaborazione del piano paesaggistico comprende, tra l’altro, oltre alla “ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell'articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis” (comma 1, lett. b) e alla “ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione” (comma 1, lett. c), anche la “eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell'articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1” (comma 1, lett. d).

Ad ogni buon conto, per quanto riguarda la pretesa insussistenza, nell’area di cui trattasi, di un’area a bosco secondo la specifica definizione datane dalla legislazione statale e regionale, si osserva che - a fronte del rilievo contenuto nel provvedimento impugnato circa la concorrente sussistenza del vincolo ex lege (cfr. la pag. 2/5) e della classificazione recata dal PPR (pag. 3/5) - era semmai la parte appellante a dover fornire quantomeno un principio di prova circa l’insussistenza, in rerum natura, di vegetazione forestale.

Sotto questo profilo, va anche osservato che, secondo la giurisprudenza, sia amministrativa che penale, la nozione di bosco include anche la macchia mediterranea caratterizzata dall’assenza di alberi d’alto fusto, secondo un’impostazione omnicomprensiva giustificata dall’identità di ratio che accomuna la tutela dei terreni coperti da foreste di alto fusto a quella delle aree inserite in un contesto di vegetazione anche di tipo arbustivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2013 n. 1481, richiamata da Cass. pen., sez. III, 29 luglio 2013, n.32807).

10. Il quinto motivo contesta l’esistenza stessa di un bene paesaggistico regionale, così come invece attestata dal provvedimento impugnato, nella Sezione 4, nella quale sono specificamente indicati:

- i riferimenti cartografici;

- l’ambito di paesaggio (n. 17 – Gallura Costiera Nord – Orientale);

- le componenti di paesaggio con valenza ambientale (art. 21 NTA PPR); Aree seminaturali (artt. 25 – 27) 2 b- boschi;

- le componenti di paesaggio con valenza storico culturale (art. 59 PPR - Sistema degli Stazzi della Gallura);

- le norme tecniche applicabili (Art. 20 Fascia costiera Disciplina; Art. 52 Aree caratterizzate da insediamenti storici Prescrizioni).

10.1. L’appellante sostiene che, in realtà, l’art. 17 dal PPR non avrebbe ad oggetto la “fascia costiera”, ma, stando alla sua rubrica, l’ “assetto ambientale”.

In ogni caso, non potrebbe riconoscersi la presenza di vincoli (anche solo relativi) ex art. 143 del Codice, dato che le aree aventi le caratteristiche di cui agli artt. 25 e 26 del PPR non potrebbero essere comprese fra quelle di cui al comma 3 dell’art. 17 del PPR, lettere da a) a l).

Il Codice del Paesaggio, prescrive, al riguardo, che i beni specificamente tutelati dal Piano paesaggistico regionale devono trovare in esso “loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso, a termini dell'articolo 138, comma 1”, il che nella fattispecie non sarebbe avvenuto.

La cartografia allegata al PPR non potrebbe costituire congrua delimitazione e rappresentazione del bene vincolato poiché la stessa indica che l’area in questione sarebbe ricoperta da un bosco di latifoglie invece inesistente

In secondo luogo, nella fattispecie dovrebbe tenersi conto del fatto che, secondo l’art.1, comma 1, lett. c) della l.r. 13 del 2008 “I piani paesaggistici possono apporre vincoli esclusivamente su beni puntualmente individuati.”

All’art. 26 della NTA non potrebbe attribuirsi valore di vincolo, in primo luogo per l’esame sistematico dello stesso PPR, che contrasterebbe con tale previsione sia nella parte cartografica che normativa.

10.2. Il Collegio rileva in primo luogo che, nella parte in cui risultano (più o meno chiaramente) intese a contestare l’inserimento di una determinata area nella disciplina di tutela apprestata dal Piano paesaggistico regionale, le deduzioni dell’appellante sono del tutto inammissibili poiché detto Piano (approvato nel 2006), non è stato impugnato in primo grado e, in ogni caso, è ormai inoppugnabile.

10.3. In punto di fatto, dalle determinazioni impugnate e dagli atti di causa (ivi compresa la relazione paesaggistica presentata dalla stessa società ricorrente), risulta che il bene protetto dal PPR (ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 42 del 2004), sia la “fascia costiera”, espressamente individuata nella cartografia di Piano.

Infatti, secondo l’art. 17, comma 3, del Piano regionale “Rientrano nell’assetto territoriale ambientale regionale le seguenti categorie di beni paesaggistici, tipizzati e individuati nella cartografia del P.P.R. di cui all’art. 5 e nella tabella Allegato 2, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera i) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come modificato dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157:

a) Fascia costiera, così come perimetrata nella cartografia del P.P.R. di cui all’art. 5 [...]”.

Ai sensi dell’art. 19, inoltre, “La fascia costiera, così come perimetrata nella cartografia del P.P.R. di cui all’art 5, rientra nella categoria dei beni paesaggistici d’insieme ed è considerata risorsa strategica fondamentale per lo sviluppo sostenibile del territorio sardo, che necessita di pianificazione e gestione integrata” (comma 1).

La circostanza che la tutela apprestata dal Piano possa riguardare, oltre a singoli compendi immobiliari anche “aree” ritenute di “notevole interesse pubblico”, è peraltro espressamente contemplata dal richiamato art. 143, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 42 del 2004, ed è alla luce di tale disposizione che va interpretata anche la disciplina regionale (cfr., per la ricostruzione della disciplina paesaggistica della Sardegna, le sentenza della Corte Costituzionale, n. 24 del 2022 e n. 257 del 2021.

10.4. Va soggiunto che (come in precedenza evidenziato) anche la circostanza, che, in ipotesi, nell’area di cui trattasi non vi sia un bosco di conifere e latifoglie, ma solo macchia mediterranea (circostanza non contestata dalla ricorrente), non vizia le determinazioni impugnate poiché:

- nel parere regionale si indica espressamente che “la macchia mediterranea è compresa tra le associazioni vegetali che costituiscono bosco definite dall’art. 4 della l.r. n. 8/2016”;

- anche la “macchia”, come espressamente previsto dall’art. 26 della NTA, è una “componente di paesaggio” tutelata sia dal PPR nell’ambito della fascia costiera, sia dal D.M. del 1966 relativo al territorio di Santa Teresa di Gallura.

11. Il sesto motivo riguarda gli aspetti procedimentali della vicenda, affrontati dal T.a.r., nei seguenti termini:

“Quanto, infine, all’invocata formazione del silenzio assenso sul vincolante parere della Soprintendenza - non intervenuta alla conferenza benché regolarmente convocata - il Collegio conferma la propria adesione all’orientamento giurisprudenziale secondo cui il subprocedimento di rilascio del parere paesaggistico affidato alla Soprintendenza, presupposto rispetto al nulla osta di competenza della Regione (o del Comune, a seconda dei casi), non è oggetto della conferenza di servizi decisoria, alla quale devono partecipare le sole amministrazioni competenti all’adozione degli atti da porre direttamente a base della conferenza stessa, nel caso specifico la Regione Sardegna, competente al rilascio (o diniego) del nulla osta paesaggistico. In quest’ottica, dunque, la prodromica relazione subprocedimentale tra la Regione e la Soprintendenza, con quest’ultima competente a esprimere un preliminare parere (vincolante) sulla richiesta di nulla osta, avrebbe potuto, in astratto, rientrare nel fuoco applicativo dell’art. 17 bis della legge n. 241/1990, che codifica il meccanismo del silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni, il quale, però, scatta solo in presenza di “procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata in cui la decisione finale necessita di una condivisione tra plurime Amministrazioni codecidenti (spesso, preposte alla tutela di interessi pubblici differenziati), sulla base di uno schema di provvedimento elaborato dall'Amministrazione procedente” (così, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n.7293), mentre nel caso esaminato nessuno “schema di provvedimento” risulta essere stato inviato dal Servizio regionale per la Tutela del Paesaggio alla Soprintendenza, la quale è stata soltanto “invitata” a una conferenza di servizi che, come detto, non richiedeva la sua presenza. A ciò consegue che dalla mancata partecipazione alla medesima conferenza di servizi non possa farsi discendere alcun parere favorevole della Soprintendenza, che avrebbe potuto ipoteticamente formarsi solo in presenza del silenzio dalla stessa serbato dopo avere ricevuto uno “schema di nulla osta” dal Servizio regionale per la Tutela del Paesaggio, in vista della successiva conferenza di servizi -essendo proprio in quel preliminare “segmento a due” che opera il meccanismo di cui all’art. 17 bis- ma tale meccanismo endoprocedimentale, come detto, non si è perfezionato nel caso ora in esame”.

12. Al riguardo, l’appellante ha ribadito che il parere positivo della Soprintendenza sarebbe stato acquisito in conferenza di servizi secondo il meccanismo del silenzio – assenso (ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, della l. n. 241790) e che tale parere, ai sensi dei quanto previsto dall’art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe vincolante, non essendo ancora lo strumento urbanistico del Comune di Santa Teresa di Gallura adeguato al PPR.

13. Al riguardo, il Collegio reputa che occorra partire dall’inequivocabile elemento di fatto che il parere della Soprintendenza non è stato richiesto dal SUAPE al di fuori della conferenza di servizi ma che la stessa sia stata chiamata a parteciparvi.

Il procedimento in esame si è infatti svolto ai sensi dell’art. 37, comma 8, lett. b), della legge regionale n. 24/2016, secondo il quale:

“[...] 7. Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 4, lettera b), ovvero la comunicazione di un parere privo dei requisiti prescritti, equivalgono ad assenso senza condizioni.

8. Recepite le determinazioni di tutte le amministrazioni tenute a esprimersi o scaduto il termine di cui al comma 4, lettera b):

a) qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato ovvero qualora l'interessato abbia provveduto a recepire le condizioni e prescrizioni indicate dalle amministrazioni ai fini dell'assenso o del superamento del dissenso e le stesse non comportino la necessità di ulteriori verifiche da parte delle altre amministrazioni coinvolte, il SUAPE adotta, nei termini di cui al comma 11, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza;

b) qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso fondati sull'assoluta incompatibilità dell'intervento e non superabili con prescrizioni o modifiche progettuali, il SUAPE provvede direttamente ad emettere la determinazione di conclusione negativa della conferenza, la quale produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990; qualora nei termini di cui al suddetto articolo l'interessato dovesse presentare eventuali osservazioni, il SUAPE le trasmette alle altre amministrazioni coinvolte e procede ai sensi del comma 4, indicando nell'ulteriore determinazione conclusiva i motivi che hanno portato all'accoglimento o al rigetto delle osservazioni”.

13.1. Nel caso in esame il SUAPE – nonostante l’acquisizione “per silentium” dell’assenso della Soprintendenza, dallo stesso rilevata - ha ritenuto non superabile l’articolato parere negativo regionale, i cui contenuti si sono in precedenza richiamati.

A fronte dell’applicazione, in concreto, della disciplina della conferenza di servizi, risultano dunque non applicabili le disposizioni recate dall’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto relative ad un procedimento distinto ed autonomo, nella fattispecie non attivato.

Tale procedimento, peraltro, configura il silenzio della Soprintendenza come meramente devolutivo e non già significativo, sicché non risulta possibile fare applicazione, come vorrebbe l’appellante, di una sorta di disciplina composita risultante dalla sovrapposizione di due distinti compendi normativi.

13.2. In materia, va peraltro ricordato che la Sezione (cfr. la sentenza n. 8610 del 2023), superando il precedente orientamento espresso nella sentenza n. 2640 del 2021, ha ritenuto applicabile l’istituto del silenzio – assenso c.d. orizzontale anche al parere della Soprintendenza coinvolta nella conferenza di servizi.

L'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 può infatti essere applicato ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e, dunque, anche nei casi in cui l’atto da acquisire, abbia valenza co-decisoria.

In tal modo si assicura il giusto bilanciamento tra esigenze di semplificazione e celerità dell'azione amministrativa ed esigenze di tutela degli interessi pubblici che possono trovare concreta valorizzazione da parte dell’Amministrazione procedente in luogo dell'amministrazione rimasta inerte.

A tale bilanciamento non si sottraggono gli interessi sensibili, la cui tutela rafforzata non viene pregiudicata dall’operatività degli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241 del 1990.

In tal senso è significativo che le Amministrazioni preposte “alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini”, in caso di dissenso, possano solo contrastare la determinazione della conferenza medesima mediante opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri (art. 14 – quinquies, comma 1, della l. n. 241/90).

13.2. In tale ottica, nella fattispecie in esame, risulta pertanto convincente quanto fatto rilevare dalla Regione in ordine al fatto che la Soprintendenza avrebbe comunque dovuto esprimere il proprio parere (anche) sulla base della relazione del competente Servizio regionale, così come del resto previsto in sede di procedimento ex art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 (cfr. il comma 7).

In sostanza, avuto riguardo al procedimento in concreto seguito dal SUAPE, il silenzio – assenso invocato dall’appellante si sarebbe formato non già in ordine all’istanza presentata dalla società, quanto in ordine alla posizione espressa dal Servizio regionale il quale (come rilevato dal T.a.r.) non ha predisposto uno “schema di nulla – osta” bensì, al contrario, si è espressa in ordine all’incompatibilità del progetto presentato con il contesto paesaggistico.

14. Ciò posto, per quanto riguarda le ulteriori deduzioni e/o argomentazioni del ricorso di primo grado, riportate al precedente par. 4.1., che non sono state specificamente esaminate dal T.a.r. - il quale si è essenzialmente concentrato sulle censure relativa alla riconducibilità dell’area che dovrebbe ospitare la piscina all’art. 26 delle NTA del vigente PPR della Regione Sardegna - il Collegio rileva che non è contestato il seguente rilievo del primo giudice secondo cui “il provvedimento impugnato si fonda su diversi e autonomi profili motivazionali, per cui l’accoglimento del ricorso presupporrebbe la dimostrata insufficienza e/o erroneità di tutte le argomentazioni ostative addotte dall’Amministrazione resistente”.

Ed in effetti, secondo la consolidata giurisprudenza “Per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze” (così, da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 3 settembre 2025, n. 7188).

L’infondatezza delle doglianze rivolte alla sentenza impugnata (salve le integrazioni motivazionali sopra evidenziate), esonererebbe il Collegio dall’esaminare tali ulteriori deduzioni, tenuto anche conto del fatto che la maggior parte di esse non sono profili di censura autonomi, quanto argomentazioni relative a censure già in precedenza esaminate.

Ad ogni buon conto, per completezza, si osserva quanto segue.

14.1. Le argomentazioni riportate sub 1) sono state già confutate ai paragrafi 8, 9.1. e 10.4. della presente decisione. Va soggiunto, in punto di fatto, che il Servizio di tutela regionale del paesaggio ha attestato – trovandone riscontro nello stesso progetto e nella relazione paesaggistica presentata dalla ricorrente – che la piscina è posizionata nella fascia di rispetto dei 150 metri dal Fiume Liscia.

L’appellante non ha dato prova del contrario. Analogamente è a dirsi per quanto riguarda la sussistenza del vincolo idrogeologico.

14.2. Le argomentazioni sub 2) censurano il merito della valutazione operata dal Servizio regionale, (doc. n. 2 di parte ricorrente) che giova nelle sue parti essenziali riportare.

Il Servizio ha in primo luogo osservato che la Relazione paesaggistica “non prende in esame le opere edilizie e gli spazi posti in relazione allo stazzo storico tutelato (ricadendo nel perimetro di tutela del bene paesaggistico Stazzo Pittoredda, cfr. allegato 1), né valuta compiutamente quanto già evidenziato in precedenza dal Servizio scrivente (cfr. sottostante Sez. 3) relativamente alla Dichiarazione di Notevole Interesse Pubblico (rocce e vegetazione a macchia mediterranea) ed alle fasce di rispetto dei fiumi, andando a posizionare la piscina all’interno della fascia di rispetto di 150 metri dal Fiume Liscia, in aree individuate dalla stessa Relazione paesaggistica come boscate (cfr. elab. 5 Relazione paesaggistica, pag. 7), senza tener conto delle prescrizioni previste dalle NTA del PPR per le aree seminaturali, pur correttamente individuate, oltretutto in aree sottoposte a vincolo idrogeologico (art. 45 NTA PPR) - Vincolo idrogeologico ai sensi dell'art. 1 del R.D.L. 3267/'23 disciplinate all’interno delle componenti di paesaggio ambientali (art.21, c.2, NTA PPR)”.

Dopo avere elencato i plurimi vincoli insistenti sull’area, in precedenza richiamati, il Servizio rileva ancora che “L’intervento contrasta con le prescrizioni di cui all’art. 26 delle NTA per le aree seminaturali (bosco e macchia mediterranea) che prevedono Nelle aree seminaturali sono vietati gli interventi edilizi o di modificazione del suolo ed ogni altro intervento, uso od attività suscettibile di pregiudicare la struttura, la stabilità o la funzionalità ecosistemica o la fruibilità paesaggistica, fatti salvi gli interventi di modificazione atti al miglioramento della struttura e del funzionamento degli ecosistemi interessati, dello status di conservazione delle risorse naturali biotiche e abiotiche, e delle condizioni in atto e alla mitigazione dei fattori di rischio e di degrado. Contrasta, altresì, con le prescrizioni di cui all’art. 52 NTA di tutela dell’insediamento sparso che (comma 12) prevedono “Gli interventi di recupero e di modificazione devono essere realizzati considerando il carattere di grande essenzialità e sobrietà dell’architettura rurale dei nuclei sparsi”.

Inoltre “L’opera appare estranea al contesto paesaggistico in cui si colloca sia relativamente all’assetto ambientale (ricade in area boscata) nel quale propone un elemento totalmente avulso dalle caratteristiche paesaggistiche, sia a quello di carattere storico culturale (rientra nel perimetro di attenzione proposto attorno allo Stazzo Pittoredda) ove introduce un elemento estraneo al carattere degli insediamenti rurali tutelati dal PPR. Essa pertanto non è compatibile con le esigenze di tutela dell’ambito vincolato in quanto contrasta con le prescrizioni previste dalle NTA del PPR che vietano interventi edilizi e di modificazione del suolo nelle aree seminaturali boscate a macchia mediterranea nonché le opere estranee ai contesti di carattere storico culturale”.

14.2.1. Nella materia di cui trattasi, sono inammissibili le censure che, nell’affermare l’erroneità della valutazione negativa dell’intervento realizzato, riguardano il merito delle valutazioni discrezionali rimesse all’Autorità competente alla tutela del paesaggio e sollecitano il giudice amministrativo a un sindacato sostitutivo al di fuori dei casi tassativi di giurisdizione di merito previsti dall'art. 134 c.p.a. (Cons. Stato, sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263).

In sostanza, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile.

Nel caso in esame, tenuto conto di quanto già argomentato nei paragrafi da 7 a 13 della presente decisione, le determinazioni dell’Amministrazioni risultano complete, logiche e razionali, laddove invece le valutazioni della ricorrente (oltre a non avere alcun supporto probatorio), riflettono una concezione soggettiva e del tutto riduttiva dei beni ambientali e paesaggistici.

14.2.2. Le deduzioni sub 2) sono state già confutate al par. 7 della presente decisione.

14.2.3. Le deduzioni sub 4) sono state già confutate al par. 10 della presente decisione.

14.2.4. Le deduzioni sub 5) e 6) lamentano sostanzialmente il fatto che in relazione allo stazzo “Pittoredda”, bene “identitario” tutelato ai sensi dell’art 48 del PPTR, sia stato ritenuto applicabile l’art. 52 del medesimo PPTR, il quale riguarderebbe i nuclei di “case sparse”.

Al riguardo, va precisato che secondo quanto attestato dal Servizio regionale (cfr. pag. 2 del documento 2 della ricorrente), il bene paesaggistico regionale tutelato nella fattispecie è quello previsto dall’art. art. 51, lett. b NTA del PPR (Aree caratterizzate da insediamenti storici - elementi dell’insediamento rurale sparso (art. 51, lett. b) – “Stazzo Pittoredda”).

Ed infatti, secondo la richiamata disposizione “1. Le aree caratterizzate da insediamenti storici, così come individuati nella Tavola 3, sono costituite da: [...] b) gli elementi dell’insediamento rurale sparso: stazzi, medaus, furriadroxius, boddeus, bacili, cuiles”.

Correttamente, pertanto, sono state applicate le correlate prescrizioni di cui all’art. 52 delle medesime NTA (recante le prescrizioni per i beni di cui all’articolo precedente).

14.2.5. Per quanto riguarda, poi, la circostanza, dedotta sub 7), che il perimetro di tutela del bene (recepito nel PUC di Santa Teresa Gallura) sia attualmente venuto meno per la scadenza delle misure di salvaguardia, la stessa non è rilevante nella fattispecie, in cui l’Amministrazione, come già più volte evidenziato, non ha ritenuto sussistente un vincolo di inedificabilità assoluta ma ha valutato in concreto la compatibilità dell’intervento con il bene tutelato.

In tal senso, la proposta di perimetrazione avanzata dal Comune, indipendentemente dalla sua vincolatività, non poteva essere ignorata, in quanto frutto – secondo quanto riferito dalla difesa regionale – di studi storici condotti dall’Amministrazione i quali ben potevano essere considerati un utile parametro di valutazione paesaggistica.

14.2.6. Le deduzioni sub 8) e 9) sono state già confutate ai paragrafi 7.1. e 8.1. della presente decisione.

15. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve esser respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del grado in favore della Regione autonoma della Sardegna, che liquida complessivamente in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere