Consiglio di Stato Sez. VI n. 3927 del 18 maggio 2026
Urbanistica. Onere probatorio della doppia conformità e limiti oggettivi della sanatoria edilizia
In materia di accertamento di conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, il requisito della "doppia conformità" costituisce un presupposto indefettibile, imponendo che l'opera sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della sua realizzazione che a quello della presentazione dell'istanza. L’onere della prova circa la sussistenza di tale requisito grava integralmente sul privato richiedente, il quale deve fornire elementi oggettivi e documentali (quali titoli edilizi pregressi, planimetrie storiche o rilievi tecnici) idonei a ricostruire lo stato ante operam; restano prive di valore probatorio le dichiarazioni sostitutive non verificabili. L'istituto della sanatoria, inoltre, è finalizzato alla regolarizzazione di opere già esistenti e non può essere utilizzato per legittimare interventi futuri o lavori di adeguamento non ancora eseguiti, volti a ricondurre l'abuso entro i parametri di conformità. Infine, il meccanismo del silenzio-rigetto previsto dalla norma non viola i principi costituzionali, in quanto garantisce una tutela giurisdizionale piena ed effettiva avverso il diniego tacito
Pubblicato il 18/05/2026
N. 03927/2026REG.PROV.COLL.
N. 03371/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3371 del 2024, proposto da
Enrico Natale, rappresentato e difeso dall'avvocato Renato Labriola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Vitulazio, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Napoli, sez. VI, n. 7286/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 maggio 2026 il Cons. Maria Grazia Vivarelli. Nessuno è comparso per le parti costituite.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il signor Enrico Natale, proprietario di un fabbricato adibito a civile abitazione sito in Vitulazio al Viale Kennedy n. 18 ed identificato al N.C.E.U. al foglio 2, p.lla 116, ricadente in zona B4 – Area urbana periferica (PRG del Comune di Vitulazio), impugnava il provvedimento di diniego tacito formatosi con il silenzio rigetto ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001 serbato dal responsabile dell'Area IV del Comune di Vitulazio (CE) sulla richiesta di permesso di costruire in sanatoria trasmessa via pec il 16/10/2022 e depositata il 17/10/2022 con il prot. 10861.
2. L’immobile, composto da piano seminterrato, piano rialzato, piano primo e piano sottotetto, risulta legittimato da concessioni edilizie in sanatoria nn. 273 e 274. In particolare, con permesso di costruire n. 77 del 30 settembre 2003, il Comune di Vitulazio autorizzava il recupero abitativo del piano sottotetto, prevedendo opere di adeguamento strutturale e la realizzazione di abbaini per garantire l’aerazione naturale e l’abitabilità dei locali.
3. In data 17 novembre 2003, il sig. Natale presentava la comunicazione di inizio lavori, indicando l’impresa esecutrice (ISOEDIL s.r.l.) e il direttore dei lavori (geom. Franco De Cristofaro), precisando che, in quella fase, i lavori riguardavano esclusivamente la delimitazione del cantiere e la scomposizione della copertura esistente. I lavori oggetto dell’appalto, compreso il rifacimento del solaio di copertura, risultavano interamente eseguiti entro il 5 marzo 2004, come da documentazione contabile.
4. Il sig. Natale riteneva che il collaudo statico dell’opera fosse stato regolarmente depositato presso il Genio Civile di Caserta in data 18 novembre 2005, sulla base della documentazione in suo possesso.
5.Dopo un lungo periodo di inattività, in data 3 luglio 2013, veniva presentata al Comune di Vitulazio una S.C.I.A. per lavori di completamento del recupero abitativo del sottotetto, ai sensi della normativa regionale vigente, allegando anche la documentazione relativa al permesso di costruire del 2003 e il collaudo statico ritenuto valido. I lavori venivano avviati nell’ottobre 2013, con nuova impresa e nuovo direttore dei lavori, previa comunicazione al Comune e richiesta di occupazione di suolo pubblico.
6. Nel marzo 2021, in occasione delle verifiche preliminari finalizzate all’eventuale accesso ai benefici del Superbonus, il sig. Natale conferiva incarico professionale per l’analisi dello stato legittimo dell’immobile. Nel corso di un accesso agli atti presso il Genio Civile di Caserta, veniva scoperto che il collaudo statico precedentemente prodotto era inesistente e, quindi, falso. Tale circostanza, del tutto ignota al proprietario, determinava l’attivazione d’ufficio di procedimenti penali e amministrativi.
7. A seguito di tali sviluppi, il Comune di Vitulazio adottava la ordinanza di demolizione n. 33 del 13 luglio 2022, notificata al sig. Natale il 18 luglio 2022, avente ad oggetto le opere realizzate sul sottotetto.
8. Al fine di regolarizzare la situazione edilizia, in data 16 ottobre 2022 il sig. Natale presentava istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, relativa al sottotetto qualificato come non abitabile, depositata anche in forma cartacea il giorno successivo. Parallelamente, l’ordinanza di demolizione veniva impugnata mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, tuttora pendente.
9. Il Comune di Vitulazio lasciava spirare il termine di legge sulla domanda di sanatoria, determinando la formazione del silenzio-rigetto.
10. Il ricorrente impugnava il silenzio-rigetto con ricorso al TAR Campania, Napoli, (R.G. n. 1216/2023) deducendo un unico motivo di ricorso, poi respinto con la sentenza n. 7286 del 28 dicembre 2023.
10.1 In particolare deduceva:
( l’illegittimità del silenzio-rigetto formatosi sulla domanda di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/2001, presentata il 16–17 ottobre 2022, valorizzando la circostanza dell’essere stato “in buona fede convinto che anche il sottotetto fosse stato regolarmente assentito”, mentre “solo a seguito di presentazione della pratica di ecobonus avvenuta nel 2021 si è reso conto che il collaudo statico dell’opera suddetta depositato presso l'Ufficio del Genio Civile di Caserta in data 18 novembre 2005 era falso”;
( l’accertamento dell’obbligo del Comune di provvedere, con una pronuncia espressa, motivata e istruita sulla richiesta di sanatoria, previa verifica della doppia conformità urbanistica ed edilizia dell’intervento;
( la conseguente inefficacia dell’ordinanza di demolizione n. 33 del 13 luglio 2022, in quanto: adottata senza la previa definizione della domanda di sanatoria; fondata sull’erroneo presupposto dell’automatica insanabilità delle opere;
( ha inoltre chiesto la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale dell’art.1 della Legge Cost. n.1 del 1948 e art.23 della Legge n.87 del 1953, sull’art.36, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001.
11. Il Comune di Vitulazio si costituiva in giudizio eccependo la tardività del gravame. Nel merito ha svolto articolate controdeduzioni, concludendo anche per la sua reiezione, siccome infondato.
12. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. VIII, con sentenza n. 7286/2023 pubblicata il 28 dicembre 2023 ha ritenuto il ricorso infondato e lo ha integralmente respinto. In particolare il Tribunale ha ritenuto che la parte ricorrente non abbia fornito alcun principio di prova idoneo a dimostrare i presupposti per l’accoglimento dell’istanza di sanatoria, avendo articolato censure non pertinenti al requisito della doppia conformità dell’intervento edilizio. Si è inoltre ribadito che, nel procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001, l’onere probatorio grava interamente sul privato, il quale deve dimostrare che l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza. In assenza di tale dimostrazione, la sanatoria non può essere rilasciata.
Il provvedimento che conclude tale procedimento ha natura vincolata e non richiede una motivazione ulteriore rispetto alla verifica della conformità urbanisticoedilizia, con conseguente inconferenza delle doglianze del ricorrente.
12.1 Il TAR ha inoltre dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata circa l’art.36, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001, ritenendo che il meccanismo del silenziorigetto risponda a esigenze di tutela del corretto assetto del territorio, sia coerente con la repressione degli abusi edilizi e garantisca comunque al privato un’adeguata tutela giurisdizionale.
13. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello Natale Enrico articolando un unico motivo di gravame, seguito da un’istanza cautelare e dalla reiterazione dell’istanza di rimessione alla Corte Costituzionale.
14. Il Comune di Vitulazio non si è costituito nel grado.
15. In seguito all’udienza in camera di consiglio del 21 maggio 2024, il Consiglio di Stato, Sez. II, con ordinanza nr. 1910/2024, respingeva l’istanza cautelare per assenza di fumus boni iuris.
16. All’udienza dell’11 maggio 2026, tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il gravame l’appellante ripropone sostanzialmente le medesime censure dedotte in primo grado, articolate come segue.
1. Con un unico motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto il ricorso manifestamente infondato sul presupposto che il ricorrente non avrebbe fornito alcun principio di prova della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001, limitandosi a dedurre rilievi ritenuti inconferenti. Tale impostazione è ritenuta erronea dall’appellante poiché i giudici di primo grado non avrebbero colto il reale contenuto dell’istanza di sanatoria. La domanda, secondo l’appellante, non mirava a legittimare un sottotetto abitabile realizzato in difformità dal permesso di costruire in sanatoria n. 77 del 30/09/2003, bensì a ripristinare lo status quo ante, ossia la destinazione originaria del sottotetto come locale non abitabile, già assentita dai titoli edilizi pregressi. L’odierno appellante sostiene che, dalla relazione tecnica allegata all’istanza, emergeva con chiarezza che la richiesta di accertamento di conformità riguardava un fabbricato integralmente legittimato, sito in zona B4 del PRG comunale, e che gli interventi proposti erano finalizzati esclusivamente a ricondurre il sottotetto entro i parametri di non abitabilità previsti dagli strumenti urbanistici (riduzione o eliminazione degli abbaini, abbassamento delle altezze mediante controsoffittatura, assenza di incremento di superficie e volume). Pertanto, la doppia conformità non solo era presupposta, ma risultava intrinseca alla domanda di sanatoria, la quale si fondava proprio sulla conformità dell’opera allo stato legittimo originario del fabbricato. Il rigetto del ricorso per asserita mancanza di prova della doppia conformità si fonderebbe quindi su una errata lettura degli atti e sull’omesso esame della documentazione tecnica, determinando un vizio grave della motivazione della sentenza di primo grado.
1.1. Il motivo è palesemente infondato nei termini che seguono.
Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il rilascio del titolo ex articolo 36 del d.P.R. 380/2001 può avvenire solo ove ricorra la c.d. doppia conformità, ossia la conformità delle opere alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza. La doppia conformità è un presupposto indefettibile dell'istituto la cui prova grava integralmente sul privato che invoca la conservazione di un'opera che, in assenza del titolo, sarebbe altrimenti soggetta alla demolizione. È dunque il richiedente che deve fornire tutti gli elementi necessari a ricostruire lo stato preesistente dell'immobile e la compatibilità degli interventi con la disciplina urbanistica applicabile ratione temporis. L’onere della prova può ritenersi assolto nel caso in cui il privato depositi i precedenti titoli edilizi o progetti originari depositati; le planimetrie catastali storiche ed estratti d'archivio; gli elaborati grafici, relazioni tecniche e rilievi eseguiti prima delle opere; le fotografie con data certa o altra documentazione oggettiva dello stato ante operam. Deve escludersi invece rilevanza probatoria a dichiarazioni sostitutive di notorietà o affermazioni di terzi non verificabili (ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2660/2023).
Nel caso di specie l’onere probatorio non è stato assolto in quanto la relazione tecnica depositata dal ricorrente non è corredata della documentazione necessaria a provare la doppia conformità edilizia richiesta dalla normativa citata, né indica in base a quali disposizioni le opere sarebbero state legittime sia al tempo della loro realizzazione che al tempo dell’istanza.
Non solo. Dalle affermazioni contenute nell’appello appare evidente che non potesse nemmeno essere utilizzato l’istituto della sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 non avendo, al tempo della domanda, l’appellante ancora realizzato i lavori di cui chiede la sanatoria (“Essendo venute meno le condizioni di abitabilità, con la richiesta presentata via pec il 16/10/2023 e cartacea il 17/10/2023 la ricorrente ha chiesto di poter sanare il sottotetto come non abitabile, mediante una serie di interventi finalizzati a renderlo tale. In primis gli abbaini verranno alcuni ridimensionati nella misura di 1,00 mt X 1,50 mt, altri totalmente eliminati, al fine di soddisfare i requisiti di non abitabilità del sottotetto (ai sensi dell’art. 15, comma 4, delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Vitulazio che sarà quindi costituito da una serie di ambienti quali deposito, ripostiglio e stenditoi a servizio dell’unità abitativa del piano primo.”).
2. Non meritevole di accoglimento è, parimenti, l’istanza di rimessione alla Corte Costituzionale avente ad oggetto la legittimità del meccanismo del silenzio-rigetto contenuto nell’art.36, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001, formulata dall’appellante.
2.1. L’istituto del silenzio-rigetto, seppur ormai residuale nel nostro sistema, non si pone in contrasto con i principi costituzionali che governano la materia. Tale disposizione consente al privato una tutela giurisdizionale piena ed effettiva, consentendo di ottenere il bene della vita, in presenza delle condizioni previste dalla normativa edilizia. Peraltro un caso analogo è stato già sottoposto all’attenzione della Consulta la quale, con sentenza n. 42 del 2023, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 36, comma 3 del D.P.R. n.380 del 2001.
3. Conclusivamente l’appello va respinto in quanto infondato. Nulla spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giordano Lamberti, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore
