Interventi edilizi in aree protette. Nota a Cass. Sez. III 20 giugno 2002 di Veronica DINI

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III penale– 20 giugno 2002– Pres. PAGODIO Est. GRILLO – imp. M.R.

Aree protette Interventi in aree vincolate .- necessità del provvedimento autorizzatorio del Comune e dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo

Aree protette Recinzioni in territorio vincolato: nulla osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo

Aree protette Interventi in zona vincolata in assenza di permesso: sanzione  ex art. 44 comma 1 lett.c) D.P.R. 380/2001

È illegittimo il disboscamento, la creazione di una pista per il transito di automezzi e di una recinzione in territorio sottoposto a vincolo paesaggistico, in assenza del provvedimento autorizzatorio/concessorio da parte del Comune competente e dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Le recinzioni sono assoggettate alla sola DIA, sempre però che non insistano su territori vincolati; in caso contrario, mentre prima esigevano la concessione edilizia, previo nulla osta dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, ora richiedono solo quest’ultimo.

Gli interventi edilizi in zone vincolate, in assenza del permesso devono intendersi ancora penalmente sanzionati ai sensi dell’art. 44 comma 1 lett.c) D.P.R. 380/2001.

Interventi edilizi in aree protette

1. La sentenza annotata ha ad oggetto il disboscamento, l'apertura di una pista per il transito di automezzi e la costruzione di una recinzione abusiva, in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico e afferma che, per la realizzazione di tali interventi, l'imputato avrebbe dovuto richiedere e ottenere sia il provvedimento concessorio del Comune, che l'autorizzazione dell'autorità preposta al vincolo. 

In effetti, secondo l'orientamento finora costante della giurisprudenza sul punto, "per la realizzazione di interventi, opere e costruzioni in un parco  nazionale o  regionale oppure in  una riserva naturale,  occorrono la concessione  edilizia,  l'autorizzazione  paesaggistica ed  il  nulla  osta dell'ente parco. L'istituzione di  un parco regionale in un'area  già sottoposta a vincolo  paesaggistico  non fa  venir meno  la necessità di autorizzazione  paesaggistica  e  quindi non consente l'esecuzione  di opere  edili costituenti  pertinenze senza  la concessione edilizia"[1].

E' stato, in particolare, affermato che "…in sede  di rilascio di concessione edilizia relativa  ad interventi ricadenti  su  area soggetta  a  vincolo  paesaggistico o storico-artistico, va acquisito il  parere dell'autorità preposta alla  tutela del vincolo ogniqualvolta il vincolo  esista all'epoca della  valutazione della  domanda di  concessione, ancorchè  apposto in epoca  posteriore alla domanda di concessione ovvero alla realizzazione dell'opera".[2].

2. Il settore dei provvedimenti autorizzativi delle opere edili, non solo in aree protette, è stato tuttavia oggetto di recenti sostanziali modifiche legislative.

Fino all'entrata in vigore della L.443/2001, la materia era disciplinata dalla L.10/77 (cd. Legge Bucalossi) che prevedeva essenzialmente tre fattispecie autorizzatorie tipiche: concessione edilizia, autorizzazione a eseguire i lavori e denuncia di inizio attività

Quest'ultima procedura, in particolare, era applicata, nel vecchio regime normativo, anche alle recinzioni e, in generale, alle opere che non comportano un'apprezzabile trasformazione del territorio[3].

Nel 2001 è stato emanato il D.P.R. 380/2001, la cui efficacia è stata sospesa  fino al 1.1.2003 dall’entrata in vigore (il 10 gennaio 2002) della L.463/ 2001, di conversione del D.L. 411/2001.

Il T.U. sull'edilizia, all'art. 10 elenca gli interventi soggetti a permesso di costruire e, nel successivo art. 22, subordina a denuncia di inizio attività quelli non riconducibili a tale elenco. Come precisa la sentenza annotata,  le recinzioni non rientrano in tale categoria.

Il comma 3 dell’art. 22 D.P.R. 380/2001 dispone tuttavia che "la realizzazione degli interventi di cui ai commi 1 e 2 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico – artistica o paesaggistica – ambientale, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell'ambito delle norme di tutela rientrano, in particolare, le disposizioni di cui al D.lgs. 29 ottobre 1999 n.490".

Gli interventi edilizi abusivi nelle zone sottoposte a vincolo sono sanzionati dall’art.44 lett. c) – applicato dalla Cassazione nella sentenza annotata -  mentre l’art. 44 lett. b) sanziona in via residuale l’esecuzione di lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione.  Quanto alla determinazione dell’oggetto del reato previsto dalla lett. c), va precisato da un lato che la norma non riguarda vincoli diversi (ad es. il vincolo idrogeologico), dall’altro che gli interventi edilizi incriminati sono per l’appunto quelli eseguiti “nelle zone sottoposte a vincolo...” :devono pertanto ritenersi esclusi gli interventi eseguiti su singoli immobili soggetti agli stessi vincoli ma non situati in zone vincolate.

Dati i differenti interessi giuridici tutelati, il reato di cui alla lett. c) può concorrere con quello di cui all’art.163 D.lgs. 490/99.

L'art.22 del Testo Unico è stato recentemente modificato dal D.lgs. 301/2002 nel modo seguente: "Sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente".  È stato inoltre aggiunto un terzo comma, relativo ad altre opere realizzabili mediante denuncia di inizio attività, richiamato dal 6° nel caso sussistano vincoli paesaggistici.

3. La cd. legge Lunardi (L.433/2001) ha da ultimo introdotto significative modifiche in materia: per quanto attiene al tema in oggetto, il comma 6 dell’art.1 dispone che "in alternativa a concessioni e autorizzazioni edilizie, a scelta dell'interessato, possono essere realizzati in base a semplice denuncia di inizio attività … a)gli interventi di edilizia minore di cui all'art.4 comma 7 decreto legge 398/93".

Anche in questo caso, tuttavia, il successivo comma 8 precisa che "la realizzazione degli interventi di cui al comma 6 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico – artistica o paesaggistico – ambientale, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti. Si applicano, in particolare, le disposizioni …di cui al D.lgs. 490/99".  

Come è noto, la tutela di cui all'art. 151, D.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 non impedisce ogni modificazione del paesaggio, ma indica quelle compatibili con la salvaguardia del valore tutelato e, quindi, autorizzabili.

L’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo

4. Il nulla osta dell’Ente Parco – ove richiesto - costituisce dunque condizione necessaria per qualsiasi autorizzazione o concessione, di competenza delle diverse Amministrazioni.

L’art. 13 della L.394/1991 dispone che “il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative a interventi, impianti e opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla-osta dell’Ente Parco”. L’ampia formulazione della norma autorizza a ritenere che, non solo le opere di natura edilizia e urbanistica che determinano una trasformazione del territorio, ma anche l’installazione di apparecchiature comunque denominate suscettibili di utilizzazione da parte dell’uomo siano soggette a nulla osta.

L'autorizzazione dell'Ente parco deve essere conforme alle disposizioni del piano e del regolamento. Sul punto, la Cassazione, mutando il proprio orientamento, ha tuttavia di recente statuito che, anche in mancanza dell’approvazione del piano, l’Ente Parco rilascia il nulla osta, per cui la concessione edilizia comunale non può essere produttiva di effetti giuridici senza il consenso di quest’ultimo[4].

Dal punto di vista procedurale, la valutazione positiva da parte del Consiglio direttivo dell’Ente Parco deve avvenire entro 60 giorni dal momento in cui la richiesta è avanzata: nel caso che tale periodo trascorra senza che vi sia stato un pronunciamento, scatta il meccanismo del silenzio – assenso.

Avverso il rilascio del nulla – osta, l’art. 13 prevede il ricorso giurisdizionale anche da parte delle associazioni protezionistiche individuate ai sensi della L.349/86.

5. Come detto, altra autorizzazione necessaria per l’esecuzione di opere edilizie in aree protette è l'autorizzazione paesistica: la realizzazione di interventi, opere e costruzioni in aree protette in assenza di tale condizione rende configurabile sia il reato di cui all'art. 163 del D.lgs. 490/1999 che quello sanzionato dall'art.30 della L.394/1991.

L'autorizzazione paesistica e – ove necessario – il nulla osta del parco sono comunque atti autonomi, anche dal punto di vista sanzionatorio: possono tuttavia essere attribuiti con legge regionale anche ad un organo unico, che dovrà effettuare la duplice valutazione[5].

Sui rapporti tra provvedimenti autorizzatori e concessione edilizia, si è recentemente pronunciato il Consiglio di Stato, affermando che "…il provvedimento relativo alla concessione edilizia e quello relativo al nulla osta ambientale sono tra loro autonomi ed indipendenti, realizzando interessi distinti e fondandosi su presupposti diversi, e quindi, il rilascio della prima non risulta condizionato dalla previa emanazione del secondo (Cons. Stato, Sez. VI, 19 giugno 2001, n.3242). Si è, inoltre, chiarito, in coerenza con il predetto principio, che il nulla osta regionale costituisce un mero requisito di efficacia (e non, dunque, un presupposto di legittimità) della concessione edilizia, nel senso che solo la realizzazione dell’opera assentita con quest’ultima, in zona soggetta a vincolo paesaggistico, postula il previo conseguimento dell’assenso ambientale (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2000, n.6193). E’ solo la legittima esecuzione dell’attività edilizia ad essere condizionata dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e non anche, come infondatamente sostenuto dal ricorrente, l’adozione della concessione. Diversamente opinando, peraltro, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di giudicare illegittima una concessione edilizia espressamente condizionata al conseguimento del nulla osta regionale, quando questo è stato rilasciato prima dell’inizio dei lavori assentiti"[6].

6. In materia, si segnala, da ultimo, una recente sentenza del Consiglio di Stato che, a proposito di una delibera di autorizzazione alla demolizione di un edificio sottoposto a vincolo ambientale, ha adottato una nozione di ambiente piuttosto ampia, che comprende non solo "…gli interessi ambientali in senso stretto (che possono essere individuati negli aspetti fisico - naturalistici di una certa zona o di un certo territorio), bensì anche per quelli ambientali in senso lato, comprendenti proprio la conservazione e valorizzazione dei beni culturali, dell'ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualità della vita, intesi tutti come beni e valori ideali idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare e irripetibile un certo ambito geografico e territoriale rispetto ad ogni altro ambito geografico e territoriale e pertanto capaci di assicurare ad ogni individuo che entra in contatto con tale ambito una propria specifica utilità che non può essere assicurata da un altro ambiente. […] Solo attraverso la nozione allargata di "ambiente", … può raggiungersi l'effettiva tutela del patrimonio ambientale, culturale, storico e artistico di cui è fornita l'Italia".[7]

Se questo principio dovesse essere applicato estensivamente, non solo i centri storici delle città, ma anche tutte le zone semi – centrali comunque caratterizzate da elementi peculiari e originali potrebbero essere considerate sottoposte a vincolo.

Veronica Dini