La VAS e le varianti automatiche ex art. 208 D.lgs 152/06 s.m.i. Prime riflessioni in merito alle modifiche introdotte dal D.Lgs 128/2010
di Sabrina Bigatti
Il D.lgs 128/2010 ha apportato alcune importanti modifiche alla parte II del D.lgs 152/06 ( dedicata alle procedure di VIA e di VAS) all’insegna dei principi di semplificazione, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa il che, nell’ottica del legislatore, dovrebbe favorire una miglior tutela dell’ambiente.
Tra le disposizioni più significative viene in considerazione l’art. 6 co12 a norma del quale:
“per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l’effetto di variante dei suddetti piani e programmi, ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere”.
Nel presente scritto, ci si soffermerà, senza pretese di esaustività e con riserva di ulteriori approfondimenti, su alcuni problemi interpretativi che questa disposizione ha posto in relazione ai provvedimenti di autorizzazione aventi, per legge, l’effetto di variante, previsti dalla normativa ambientale tra cui si annovera l’autorizzazione unica ex art. 208 del D.Lgs 152/2006 s.m.i. (autorizzazione unica per lo smaltimento/recupero di rifiuti).
Il co. 6 di tale ultima disposizione ( che non risulta variato per effetto del D.lgs 205/2010 che entrerà in vigore dal 25 dicembre p.v.) infatti , dopo aver disposto che l’autorità competente in caso di valutazione positiva, approva il progetto e autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto di smaltimento/recupero di rifiuti , precisa quanto segue:
“l'approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.”
In un precedente articolo[1] si era evidenziato che, in base ad una interpretazione letterale e sistematica delle norme, si poteva dedurre l’inapplicabilità delle procedure di VAS alle varianti “automatiche” di cui all’art. 208 in funzione della ratio di semplificazione sottesa a tale disposizione finalizzata alla realizzazione di impianti di pubblico interesse.
Alla luce del previgente assetto normativo la disposizione introdotta dal D.lgs 128/10 si configura pertanto come una esplicitazione di una regola già facilmente desumibile dal testo di legge.
Si deve riconoscere , in ogni caso, che tale esplicitazione è quanto mai opportuna in quanto si auspica possa contribuire a porre un limite decisivo a quelle scuole di pensiero formatesi in seno a talune amministrazioni, volte ad un’ applicazione aprioristica e pretestuosa delle procedure di VAS, applicazione che, a modesto avviso di chi scrive, molto facilmente induce, nel medio e lungo periodo, all’elusione delle regole e all’abusivismo sul territorio.
L’art. 12 co.6 del D.lgs 152/06 s.m.i. in discussione, apparentemente chiaro ed inequivocabile, ha , tuttavia, già posto alcuni problemi interpretativi che di seguito verranno presi in considerazione.
Un primo problema è sorto con riferimento alla locuzione “ferma restando la normativa in materia di VIA”. Vi è chi ha sostenuto che siccome nei casi di varianti “automatiche” e cioè “costituite da provvedimenti di autorizzazione” è esclusa la VAS, allora il progetto dovrà necessariamente essere sottoposto a procedura di VIA. Tale interpretazione è da respingere in quanto, in modo del tutto surrettizio, amplia il novero dei progetti da sottoporre alle procedure di VIA. Il che si pone in contrasto con la ratio della riforma che prevede di assoggettare a VIA i progetti che producono “effetti significativi e negativi sull’ambiente”.
L’interpretazione corretta è quella secondo la quale, benché la variante connessa al provvedimento di autorizzazione non sia soggetta a VAS, resta comunque ferma l’applicazione delle procedure di VIA laddove il progetto da valutare rientri negli allegati previsti dalla disciplina ad essa relativa.
Tale disposizione in questo senso è coerente con quanto previsto dall’art. 208 co.1 che dispone la sospensione automatica del procedimento solo nel caso in cui sia necessaria l’acquisizione della VIA.
L’altro problema interpretativo riguarda l’ambito di applicazione della esclusione dalla VAS di cui all’art. 12 co.6 del D.Lgs 152/06 s.m.i.; s’è detto, infatti, che l’approvazione del progetto ex art. 208 costituisce variante allo “strumento urbanistico”. Ci si chiede a questo punto :
1) se per “variante dello strumento urbanistico” si intenda la variante automatica al PRG oppure anche la variante dei piani sovra comunali ( es PTP, PTR Piano paesaggistico ecc);
2) se l’esclusione dalla VAS ex art. 6 co.12 del D.Lgs 152/06 s.m.i. riguardi solo la variante al PRG oppure anche le varianti ai piani sovra comunali.
Secondo una prima interpretazione per “strumento urbanistico” si intende il piano regolatore.
Ne deriverebbe che la variante automatica non riguarderebbe gli strumenti urbanistici sovra comunali. Questi ultimi, di conseguenza, dovrebbero essere sottoposti ad una procedura ad hoc di variante , questa sì, da sottoporre alla normativa in materia di VAS.
Secondo un’altra interpretazione, invece, si puo’ affermare che, data la genericità della locuzione “strumento urbanistico” essa puo’ includere il riferimento tanto al PRG che agli strumenti di pianificazione sovra comunale ; la variante automatica riguarderebbe anche questi, con la conseguenza che anche per questo livello varrebbe l’esclusione dalla VAS.
In effetti questa seconda impostazione sembra essere più conforme alla ratio della disposizione in esame finalizzata a semplificare la realizzazione di impianti, per l’appunto, di pubblico interesse.
A voler essere precisi sembra probabile che quando la norma parla di “strumento urbanistico” si riferisca al PRG e non ai piani sovra comunali e non perché sia implicita la necessità di una loro variazione con conseguente sottoponibilità della medesima alle procedure di VAS, bensì perché non vi è bisogno di alcuna variazione (se non nel senso della presa d’atto che in quel determinato sito si è disposto diversamente rispetto a quanto pianificato).
Depone a favore di questa impostazione una serie di argomenti:
1) la formulazione letterale dell’art. 12 co.6 del D.Lgs 152/06 che esclude la necessità della VAS per la localizzazione delle singole opere, in generale “per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli”senza fare riferimento specifico ai PRG.
2) il regime delle competenze: l’autorità competente al rilascio delle autorizzazioni ex art. 208 del D.lgs 152/06 ( smaltimento/recupero rifiuti) è la Regione.
La Regione è anche l’autorità competente all’approvazione della stragrande maggioranza degli strumenti di pianificazione del territorio: PTR e Piano Paesaggistico, Piano regionale di gestione dei rifiuti ecc.
Ben puo’ pertanto la Regione, nell’esercizio delle sue competenze, autorizzare un impianto di gestione dei rifiuti ( che giova, ricordarlo, è di pubblico interesse) anche in contrasto con quanto la Regione stessa ha previsto nell’ambito degli strumenti di pianificazione ( ovviamente con le cautele del caso sotto il profilo ambientale).
Si puo’ affermare dunque che con la normativa sui rifiuti il legislatore ha già operato un bilanciamento degli interessi in gioco ritenendo prevalente quello alla realizzazione di impianti di pubblico interesse, quali, per l’appunto, debbono classificarsi gli impianti di gestione dei rifiuti, rispetto a quello inerente alla pianificazione che si configura pertanto, come recessivo[2].
Non solo l’indirizzo sopra esposto è anche in linea con i principi di proporzionalità e di ragionevolezza che insieme a quelli di efficacia, di trasparenza e di semplificazione debbono presiedere all’esercizio dell’azione amministrativa.
Si ponga mente infatti al caso in cui il PRG sia già conforme agli strumenti sovraordinati di pianificazione: PTP, PTR, Piano paesaggistico ecc.
In forza dell’art. 208 la Regione potrebbe variare il PRG in modo “automatico”.
Sarebbe irragionevole, a questo punto, imporre che nell’ambito della procedura ex art. 208 vengano espletate le procedure di VAS (verifica di assoggettabilità a VAS + eventualmente VAS) per le “varianti” da apportare ai piani sovraordinati…Senza contare che andrebbe anche chiarito in che modo le procedure di VAS dovrebbero rendersi compatibili con quella preordinata al rilascio dell’autorizzazione unica posto che l’art. 208 , come s’è detto, prevede una sospensione volta alla acquisizione del giudizio di Via ma non prevede ( neppure dopo la riforma introdotta dal D.lgs 205/2010) una norma analoga per l’acquisizione dei pareri inerenti alle procedure di VAS.
La situazione non muta nel caso in cui la competenza ad autorizzare gli impianti di smaltimento/recupero di rifiuti sia stata delegata agli enti locali.
Questo non significa che si considera secondario l’interesse alla tutela ambientale giacché la gestione dei rifiuti secondo le regole di derivazione comunitaria poi confluite nel TUA si configurano come, per l’appunto, dirette a garantire una elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci.
[1] Le autorizzazioni ex art. 208 e la normativa in materia di Vas con specifico riferimento alla Regione Piemonte in Lexambiente, settembre 2009.
[2] Si veda in tal senso Tar Veneto, sez. III – 5 novembre 2010, n.5982 L’art. 208, comma 6, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152 (che sul punto ripete quanto già previsto dall’art. 27, comma 5, del Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22) e l’art. 23, comma 2, della legge regionale del Veneto 26 marzo 1999, n. 10, hanno previsto che l’approvazione dei progetti di impianti per il recupero dei rifiuti “costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”, e quindi il possibile contrasto è già risolto in via preventiva dal legislatore. In tale contesto, il giudizio di compatibilità urbanistica costituisce una questione che attiene al merito delle valutazioni discrezionali proprie dell’Amministrazione, ed il legislatore statale con l’art. 208, comma 6, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, ha preventivamente dettato la regola di composizione del possibile dissenso tra la Regione e il Comune, facendo prevalere la volontà dell’ente di maggiori dimensioni, secondo un paradigma utilizzato dal legislatore ogniqualvolta vengono in gioco interessi di carattere sovracomunale. Pres. Di Nunzio, Est. Mielli - A.A. e altri (avv.ti Garancini e Padovan) c. Regione Veneto (avv.ti Ligabue e Zanon) e altri (n.c.) -
