Consiglio di Stato Sez. II n. 4355 del 1 giugno 2026.
Urbanistica. Qualificazione di nuova costruzione per strutture metalliche industriali e limiti del regime di edilizia libera
Configura un intervento di nuova costruzione soggetto a permesso di costruire, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 380/2001, la realizzazione di una struttura metallica di rilevanti dimensioni (nel caso di specie oltre 300 mq) stabilmente ancorata a un basamento in calcestruzzo e idonea a determinare una trasformazione permanente del territorio. Tale manufatto non può qualificarsi come "pergotenda" qualora la struttura portante in acciaio assuma un rilievo costruttivo primario rispetto alla copertura, invertendo il necessario rapporto di accessorietà e creando un ambiente chiuso stabilmente inserito nel ciclo funzionale dello stabilimento. Parimenti, non è invocabile il regime di edilizia libera previsto per le coperture estensibili a protezione del carico/scarico merci (es. art. 4, l.r. Marche n. 17/2015) se l'opera eccede la funzione di mero riparo, realizzando una significativa estensione della superficie coperta che modifica le caratteristiche complessive dell'insediamento. Infine, in virtù del principio tempus regit actum, la legittimità dell’ordine di ripristino va apprezzata al momento dell’adozione del provvedimento, restando irrilevanti eventuali rimozioni parziali spontanee avvenute dopo l’accertamento
Pubblicato il 01/06/2026
N. 04355/2026REG.PROV.COLL.
N. 03623/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 3623 del 2026, proposto da Ema Italy S.r.l. Electrical Motors & Application, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Maria Stramigioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Osimo, non costituito in giudizio;
nei confronti
H.P.E. S.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione seconda, 11 aprile 2026, n. 506, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 il consigliere Luca Emanuele Ricci e udito per parte appellante l’avvocato Enrico Maria Stramigioli;
Sentita la parte ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il giudizio ha ad oggetto l’ordinanza del Comune di Osimo, prot. n. 9127 del 13 marzo 2024, con la quale è stata ingiunta la demolizione delle opere ritenute abusive realizzate dalla società appellante.
2. I fatti rilevanti ai fini del decidere, quali emergono dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze riportate negli scritti difensivi, possono essere sintetizzati come segue:
a) la società “Ema Italy s.r.l. Electrical Motors & Application” svolge attività di produzione di apparecchiature elettromeccaniche all’interno di due capannoni limitrofi, siti in Osimo, via Maestri del Lavoro n. 22, catastalmente censiti al foglio n. 34, particella n. 151;
b) con nota acquisita al protocollo comunale n. 39093 del 16 novembre 2022, la Regione Carabinieri Forestale “Marche” ha segnalato al Comune una presunta violazione urbanistico-edilizia, relativa ad alcuni manufatti dislocati nell’area di pertinenza dei fabbricati utilizzati dalla società;
c) con comunicazione prot. n. 15330 del 29 aprile 2023, il Comune ha avviato il procedimento amministrativo finalizzato alla verifica della conformità urbanistico-edilizia delle opere;
d) all’esito del sopralluogo svolto il 17 ottobre 2023, è stata accertata la presenza di due manufatti privi di titolo edilizio: 1) un manufatto a pianta rettangolare, di dimensioni «pari a circa metri 12,4 x 25,5» e altezza variabile «pari a metri 6,00/6,90», realizzato «con una struttura portante in acciaio e tamponato parte in pannelli sandwich e parte con teli in pvc»; 2) una struttura composita, realizzata «con strutture metalliche tamponate con lamiere», costituita da «una tettoia delle dimensioni di m 3,5 x 9,60 con h media 3,70» e da un «volume a pianta triangolare di altezza pari a circa m 3,40», ottenuto chiudendo lo spazio fra la recinzione del lotto e il manufatto principale, utilizzata come deposito materiali;
e) con comunicazione prot. n. 38774 del 25 ottobre 2023, il Comune ha avviato un nuovo procedimento finalizzato all’adozione dei provvedimenti sanzionatori previsti dagli artt. 27 e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001;
f) con nota del 13 novembre 2023, la società appellante ha chiesto al Comune di poter mantenere la struttura indicata al punto 1) del verbale di sopralluogo, rappresentandone la necessità per le proprie esigenze produttive e dichiarando, al contempo, l’intenzione di realizzare una nuova costruzione sostitutiva;
g) con l’ordinanza prot. n. 9127 del 13 marzo 2024, il Comune di Osimo ha disatteso le osservazioni della società, ha qualificato le opere di cui ai punti 1) e 2) del verbale di accertamento come «interventi di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del 2001, eseguiti in assenza del permesso di costruire» e ne ha ordinato la demolizione entro novanta giorni.
3. La società ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, lamentando l’illegittimità dell’ordinanza per «Violazione falsa applicazione dell’art. 7 comma 5 del Regolamento Edilizio del Comune di Osimo – Violazione falsa applicazione della Circolare Min. Lavori Pubblici n. 1918/1977, dell’art. 4 della L.R. n. 17/2015 e dell’art. 6 DPR 380/01, del DLGS 222/2016 e del DM 2.3.2018 - Eccesso di potere – Erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti - Difetto di motivazione - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti».
3.1. La ricorrente ha dichiarato di aver rimosso, prima della proposizione del ricorso, i manufatti di cui al punto 2) dell’ordinanza e il pannello scorrevole frontale del manufatto di cui al punto 1).
3.2. Quanto alla struttura residua, costituita dall’impalcato metallico posto in aderenza all’opificio e dalla relativa copertura in PVC, la ricorrente ne ha valorizzato la funzione di riparo dello spazio antistante all’ingresso dello stabilimento, destinato alle operazioni di carico e scarico delle materie prime. Ha sostenuto, quindi, che per caratteristiche costruttive e finalità, l’opera rientrerebbe: i) nel regime di manutenzione ordinaria di cui all’art. 7, comma 5, del regolamento edilizio comunale, che a sua volta richiama la circolare del Ministero dei lavori pubblici 16 novembre 1977, n. 1918; ii) nelle opere di edilizia libera di cui all’art. 4, comma 1, lett. l), n. 12, della l.r. Marche 20 aprile 2015 n. 17; iii) nel regime dell’edilizia libera disciplinato dall’art. 6 del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 380, dal d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222 e dalla voce n. 50 del glossario allegato al d.m. 2 marzo 2018, quale “pergotenda”.
4. Con sentenza pubblicata l’11 aprile 2026, il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato integralmente le spese di lite.
4.1. Il primo giudice ha confermato la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380/2001, eseguita in assenza del permesso di costruire, a tal fine valorizzando:
i) la rilevanza dimensionale del manufatto e la sua vocazione non transitoria;
ii) le sue caratteristiche costruttive, attesa la presenza di un impalcato di travi di sostegno della copertura, stabilmente ancorato su basamento in calcestruzzo armato;
iii) l’idoneità dell’opera a determinare la creazione di un volume ulteriore e ad apportare una modifica permanente dello stato dei luoghi;
iv) la non riconducibilità della struttura alle ipotesi di cui all’art. 4, comma 1, lett. l), della l.r. Marche n. 17 del 2015, trattandosi di opera che estende stabilmente le dimensioni dell’edificio principale;
v) l’impossibilità di qualificare il manufatto come “pergotenda”, avuto riguardo alla consistenza e alla rilevanza delle strutture di sostegno.
5. La sentenza è stata appellata dalla società con un unico, articolato motivo – la cui rubrica riproduce sostanzialmente quella del motivo dedotto in primo grado – attraverso il quale sono reiterate, in chiave critica rispetto alla sentenza appellata, le censure già rivolte all’ordinanza di demolizione.
6. Non si è costituito in appello il Comune resistente.
7. All’udienza in camera di consiglio del 26 maggio 2026, fissata per la trattazione della domanda cautelare, la parte presente è stata avvertita della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata (art. 60 c.p.a.). La causa è stata trattenuta in decisione.
8. Sussistono i presupposti per la definizione del giudizio nel merito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., stante l’integrità del contraddittorio e la completezza dell’istruttoria.
8.1. Non si ravvisa, inoltre, la necessità di disporre consulenza tecnica d’ufficio o verificazione – come richiesto dall’appellante nelle proprie conclusioni – attesa l’esaustività del materiale documentale acquisito agli atti e la natura essenzialmente giuridica della questione controversa.
9. Si osserva, in primo luogo, che l’ordinanza di demolizione è stata contestata con esclusivo riferimento al manufatto indicato al punto 1), descritto come «manufatto in pianta rettangolare delle dimensioni complessive in pianta pari a circa metri 12,4 per 25,5 ed altezza variabile pari a metri 6,00/6,90». La società appellante ha invece dichiarato, fin dal ricorso introduttivo, di aver proceduto alla rimozione spontanea dei manufatti descritti al punto 2) dell’ordinanza, così prestando acquiescenza a quella parte di provvedimento, che rimane estranea al thema decidendum.
10. Ciò premesso, ai fini dell’esame delle questioni prospettate con riferimento al manufatto residuo, appare opportuno ricostruire il quadro normativo applicabile (come vigente ratione temporis).
10.1. L’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 qualifica come interventi di nuova costruzione le opere «di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti», fra cui rientrano, per espressa previsione delle lett. e.1), e.5) ed e.7), la realizzazione di manufatti edilizi fuori terra o l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma, l’installazione di manufatti, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere utilizzati come ambienti di lavoro, depositi, magazzini e simili e non diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, nonché la realizzazione di depositi di merci o di materiali e di impianti per attività produttive all’aperto comportanti l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato. Tali interventi sono soggetti a permesso di costruire ai sensi degli artt. 10 e 31 del medesimo testo unico.
10.2. Per converso, l’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 individua gli interventi eseguibili senza titoli abilitativi (attività edilizia libera), fra i quali rientrano, secondo la lett. b-ter), «le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici la cui struttura principale sia costituita da tende, tende da sole, tende da esterno, tende a pergola con telo retrattile anche impermeabile, tende a pergola con elementi di protezione solare mobili o regolabili, e che sia addossata o annessa agli immobili o alle unità immobiliari, anche con strutture fisse necessarie al sostegno e all’estensione dell’opera». La voce n. 50 del Glossario allegato al d.m. 2 marzo 2018, recante l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera in attuazione del d.lgs. n. 222/2016, include parimenti, fra tali opere, l’installazione di «tenda, tenda a pergola, pergotenda, copertura leggera di arredo».
10.3. Per quanto attiene alla disciplina regionale, l’art. 4, comma 1, lett. l), della legge regionale Marche 20 aprile 2015 n. 17 annovera fra gli interventi di attività edilizia libera «le opere da realizzare nell’ambito di stabilimenti industriali, intese ad assicurare la funzionalità dell’impianto e il suo adeguamento tecnologico, purché non modifichino le caratteristiche complessive in rapporto alle dimensioni dello stabilimento, siano interne al suo perimetro o area di pertinenza e non incidano sulle sue strutture», fornendone un’elencazione esemplificativa che include, al n. 12, «le coperture estensibili poste in corrispondenza delle entrate degli stabilimenti a protezione del carico e dello scarico delle merci». La disposizione regionale recepisce, ampliandone in parte la portata, il contenuto della circolare del Ministero dei lavori pubblici 16 novembre 1977 n. 1918, a sua volta richiamata dall’art. 7, comma 5, del regolamento edilizio del Comune di Osimo.
11. Con l’unico motivo di appello la società lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso la riconducibilità dell’intervento al regime dell’edilizia libera. L’appellante ribadisce che l’opera è costituita da una struttura metallica scorrevole, posta su binari e addossata all’ingresso del capannone, destinata esclusivamente al sostegno di una copertura in PVC retrattile – stante l’intervenuta rimozione, prima del giudizio, del pannello frontale sandwich – e funzionale alla protezione delle operazioni di carico e scarico delle merci.
11.1. In ragione di tali caratteristiche, il manufatto dovrebbe essere ricondotto al regime dell’edilizia libera, sia quale “pergotenda” o copertura leggera di arredo, ai sensi dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, del d.lgs. n. 222 del 2016 e del d.m. 2 marzo 2018, sia quale opera funzionale allo stabilimento industriale, riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 4, comma 1, lett. l), n. 12, della l.r. Marche n. 17 del 2015.
12. Il motivo è infondato.
12.1. La sentenza appellata si fonda su un accertamento fattuale circa la consistenza dell’opera che, in applicazione del quadro normativo sopra ricostruito (v. § 10), sorregge adeguatamente la qualificazione dell’intervento in termini di nuova costruzione.
12.2. Dalla relazione di sopralluogo del 17 ottobre 2023 – dotata, come noto, dell’efficacia probatoria qualificata propria dell’atto pubblico (Cons. Stato, sez. II, 28 gennaio 2025, n. 664) – emerge, infatti, che il manufatto in contestazione presenta dimensioni planimetriche pari a circa m 12,4 x 25,5, per una superficie coperta di oltre 316 metri quadrati e un’altezza variabile da m 6,00 a m 6,90; è realizzato con una struttura portante in acciaio, tamponata, alla data del sopralluogo, in parte con pannelli sandwich e in parte con teli in PVC; insiste su un basamento in calcestruzzo armato; è edificato in aderenza all’edificio industriale catastalmente individuato con il sub. 14 della particella n. 151 del foglio n. 34 ed è funzionalmente collegato al medesimo; al momento del sopralluogo ospitava al proprio interno, secondo la testuale descrizione del verbale (confermata dalle foto allegate), «macchinari e materiali di varia natura».
12.3. Tali risultanze fanno emergere un intervento di significativa rilevanza edilizia e urbanistica, idoneo a determinare una stabile trasformazione dell’area. L’estensione planimetrica e l’altezza del manufatto sono incompatibili con la sua qualificazione come opera accessoria o pertinenziale (Cons. Stato, sez. VI, 2 novembre 2022, n. 9470); l’ancoraggio dei pilastri ad un basamento in calcestruzzo armato ne conferma il carattere durevole; la realizzazione in aderenza all’edificio principale e il collegamento funzionale con il capannone rendono l’opera idonea ad accrescere stabilmente la superficie utilizzabile a scopo produttivo, oltre che a determinare un’evidente variazione di sagoma e prospetto dell’edificio (Cons. Sato, sez. III, 3 ottobre 2025, n. 7731).
12.4. Non rileva, invece, la dedotta rimozione spontanea, in epoca successiva all’accertamento, del pannello frontale del manufatto principale. La legittimità dell’ordine di ripristino va apprezzata, infatti, avendo riguardo allo stato di fatto accertato e valutato dall’Amministrazione al momento dell’adozione del provvedimento, secondo il principio del tempus regit actum (Cons. Stato, sez. VII, 5 novembre 2024, n. 8830). Eventuali demolizioni parziali successive alla notifica del provvedimento, ove effettivamente intervenute, possono incidere sulle modalità di esecuzione dell’ordine di ripristino, ma non elidono l’originaria qualificazione abusiva degli interventi accertati.
13. In ragione delle caratteristiche sopra descritte, il manufatto non può, in primo luogo, essere qualificato come “pergotenda”, la quale costituisce un’opera in materiale leggero, composta da una copertura retrattile – in tessuto o materiale similare – che ne rappresenta l’elemento principale, e da una struttura di sostegno, con funzione meramente accessoria e servente, priva di autonoma rilevanza edilizia (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 15 marzo 2024, n. 2503).
13.1. Nel caso di specie, tale rapporto di accessorietà appare invertito: l’impalcato in acciaio, per dimensioni, sviluppo verticale, caratteristiche costruttive e modalità di collegamento al suolo e all’edificio, assume rilievo primario, mentre la copertura in teli di PVC, pur parzialmente retrattile, costituisce elemento accessorio, di chiusura e protezione. Non conduce a diversa conclusione la circostanza che parte della struttura possa scorrere su binari, atteso che essa insiste comunque su un basamento in calcestruzzo armato e si inserisce stabilmente nell’assetto funzionale del capannone.
13.2. La qualificazione come “pergotenda” esige, inoltre, che lo spazio individuato dall’opera mantenga la propria natura di spazio esterno – pur reso maggiormente fruibile mediante una protezione dagli agenti atmosferici – e non sia invece trasformato in un ambiente chiuso e dotato di autonoma funzione (Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2022, n. 32). Tale condizione non è rispettata nel caso di specie. Dalla documentazione fotografica e dalla relazione di sopralluogo emerge, infatti, che il manufatto non si limita a riparare lo spazio esterno antistante l’ingresso del capannone, ma individua una superficie coperta, delimitata e stabilmente inserita nel ciclo funzionale dello stabilimento, idonea a ospitare stabilmente macchinari e materiali (presenti al momento del sopralluogo, cfr. le fotografie nn. 3, 4 e 5) oltre che dotata di corpi illuminanti (cfr. le fotografie nn. 3 e 5).
13.3. Anche i precedenti richiamati dall’appellante (Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 2022, n. 3488; Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n. 5828; Cons. Stato, sez. VI, 27 gennaio 2025, n. 607) non conducono a diversa conclusione, essi riguardando strutture leggere a copertura di terrazze o dehors, di ben più modeste dimensioni e funzionali all’uso ricreativo dello spazio esterno. Si tratta, dunque, di opere non comparabili a quella oggetto del presente giudizio, per consistenza, impatto edilizio e destinazione (per un precedente assimilabile cfr., invece, Cons. Stato, sez. IV, 1° luglio 2019, n. 4472, che ha escluso la qualificazione come “pergotenda” di un tendone realizzato a servizio di un deposito di generi ortofrutticoli e destinato a soddisfare esigenze di carico e scarico merci).
14. Al contempo, l’intervento non è riconducibile alle ipotesi di edilizia libera di cui all’art. 4, comma 1, lett. l), della l.r. Marche n. 17 del 2015 e, in particolare, al n. 12 della relativa elencazione, riferito alle «coperture estensibili poste in corrispondenza delle entrate degli stabilimenti a protezione del carico e dello scarico delle merci».
14.1. Tale previsione non può essere letta isolatamente, ma deve essere coordinata con l’incipit della medesima lett. l): le opere edilizie liberamente realizzabili sono quelle intese ad assicurare la funzionalità dell’impianto e il suo adeguamento tecnologico, «purché non modifichino le caratteristiche complessive in rapporto alle dimensioni dello stabilimento, siano interne al suo perimetro o area di pertinenza e non incidano sulle sue strutture».
14.2. La norma regionale, dunque, non vale a liberalizzare qualsiasi manufatto posto in corrispondenza dell’ingresso di uno stabilimento industriale, ma riguarda coperture estensibili aventi carattere accessorio e servente, prive di autonoma incidenza edilizia. L’opera di cui trattasi, per le ragioni già ampiamente esposte, eccede manifestamente tali limiti: non si esaurisce in una protezione funzionale alle sole operazioni di carico e scarico, ma realizza una stabile e significativa estensione dell’area coperta dello stabilimento, che modifica le caratteristiche complessive dell’insediamento produttivo.
15. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.
15.1. Nulla deve disporsi sulle spese, stante la mancata costituzione in appello del Comune resistente.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente
Francesco Frigida, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Stefano Filippini, Consigliere
Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore
