Consiglio di Stato Sez. II n. 4670 del 10 giugno 2026
Urbanistica. Natura vincolata della demolizione, requisito della doppia conformità e limiti del diritto all'abitazione
L’ordine di demolizione di manufatti abusivi costituisce atto dovuto e vincolato che non richiede specifica motivazione sull’interesse pubblico, essendo quest'ultimo immanente al ripristino della legalità violata tramite la descrizione delle opere e delle violazioni. Per l’ottenimento del permesso in sanatoria ordinario è necessario il rigoroso rispetto del principio della "doppia conformità" alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso che della presentazione dell’istanza. In ambito paesaggistico, la sanatoria è categoricamente esclusa ex art. 167 d.lgs. 42/2004 per interventi che abbiano determinato la creazione di nuovi volumi o superfici utili. Il diritto all'abitazione e lo stato di necessità non operano come esimenti assolute: l’ordine di demolizione è legittimo e proporzionato quando l’interesse privato è contemperato con la salvaguardia dell'ambiente e il responsabile ha fruito di un tempo sufficiente per regolarizzare l'opera o reperire una soluzione abitativa alternativa. L'eventuale istanza di sanatoria semplificata ex art. 36-bis d.p.r. 380/2001, introdotta dal cd. "Salva Casa", incide solo sull'efficacia esecutiva e non sulla legittimità del provvedimento repressivo già emesso.
Pubblicato il 10/06/2026
N. 04670/2026REG.PROV.COLL.
N. 09453/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9453 del 2024, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Tognetti, con domicilio eletto come da PEC Registri giustizia;
contro
Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n.-OMISSIS- resa tra le parti, relativa all’impugnazione dei provvedimenti del 15 gennaio e del 17 gennaio 2018 rispettivamente di diniego di sanatoria paesaggistica e edilizia.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2026 il cons. Cecilia Altavista; nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
L’11 giugno 2008 la Polizia municipale del Comune di -OMISSIS- eseguiva un sopralluogo in via -OMISSIS- s.n.c. (al catasto al foglio 45 mappale n. 927, ex mappale 265) accertando la realizzazione di un immobile ad uso residenziale di un piano delle dimensioni di metri 8,60 per 8, composto da cucina, due camere un bagno e ripostiglio, oltre ad un cancello e pavimentazione dell’area esterna.
Con provvedimento del 4 dicembre 2012, il Dirigente dello Sportello unico edilizia privata ordinava la demolizione delle opere abusive, realizzate in area agricola e sottoposta a vincolo paesaggistico.
Il 1° marzo 2013 l’odierno appellante, presentava domanda di permesso di costruire in sanatoria e domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica.
Con provvedimento del 15 gennaio 2018, prot. 0768, è stata respinta l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica in quanto nuova costruzione realizzata in zona agricola in epoca successiva all’apposizione del vincolo paesaggistico del 1985, in contrasto con l’art. 71 delle NTO del PI (Piano degli interventi) adottato.
Con il provvedimento del 17 gennaio 2018 prot. 0986 è stata respinta la domanda di sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in quanto nuova costruzione realizzata in zona agricola in epoca successiva all’apposizione del vincolo paesaggistico del 1985, in contrasto con l’art. 71 delle NTO del PI adottato e in contrasto con gli art. 31 e 31 delle NTA del PRG, vigente al momento della realizzazione dell’opera e al momento della presentazione della domanda.
Avverso tali provvedimenti nonché avverso l’ordine di demolizione del 6 dicembre 2012 (deducendo di averlo impugnato tempestivamente con ricorso poi divenuto improcedibile per l’avvenuta presentazione della domanda di sanatoria) il signor -OMISSIS- ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, esponendo di essere divenuto nudo proprietario del terreno, su cui insisteva un ricovero per attrezzi agricoli edificato presumibilmente nel 1970; di averlo trasformato negli anni’90, con l’aiuto del padre, in abitazione, non avendo altra abitazione a seguito della separazione dalla moglie, a cui doveva versare l’assegno di mantenimento; di avere versato regolarmente la tassa rifiuti e l’ICI; inoltre l’immobile era stata accatastato ad uso abitativo nel 2008 e il Comune aveva assegnato il numero civico il 12 febbraio 2009 e lo aveva iscritto come residente dal 13 febbraio 2009; con provvedimento del 15 dicembre 2009 il Tribunale di Venezia aveva omologato la separazione indicando la sua residenza presso l’immobile di via -OMISSIS-.
Formulava una prima censura, di violazione e falsa applicazione degli artt.29 e 31 del D.P.R. n. 380/01, dell’art. 3 della legge n. 241/90, eccesso di potere, lamentando l’assenza di motivazione in quanto il Comune avrebbe dovuto valutare che il magazzino esisteva fin dal 1970 e l’affidamento ingenerato nel privato con l’assegnazione del numero civico e la fissazione della residenza, con conseguente obbligo di valutazione dell’interesse pubblico a procedere alla demolizione.
Con una seconda censura di violazione dell’art. 31 del d.p.r. n. 380/01 sosteneva l’erronea individuazione del soggetto passivo dell’ordine di demolizione, deducendo di essere nudo proprietario del terreno mentre l’usufruttuario e responsabile dell’abuso era il padre.
Con una terza censura lamentava il travisamento dei fatti e la non corretta valutazione della situazione di fatto; invocando lo stato di necessità, non potendo permettersi altra abitazione a seguito della separazione.
Nel giudizio di primo grado non si costituiva il Comune di -OMISSIS-.
Con la sentenza n.-OMISSIS-il ricorso è stato respinto.
In particolare il giudice di primo grado ha ritenuto infondata la prima censura in quanto la realizzazione risalente riguardava il magazzino agricolo di ricovero attrezzi e non l’abitazione in zona vincolata; rispetto al secondo motivo ha affermato la legittimità dell’ordinanza di rimozione di opere abusive diretta anche al nudo proprietario; con riguardo alla terza censura ha escluso la rilevanza dell’esimente dello stato di necessità rispetto alla legittimità dell’ordine di ripristino.
Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello contestando le argomentazioni del giudice di primo grado.
Con il primo motivo si è sostenuta l’erroneità della sentenza, in quanto il giudice di primo grado non avrebbe considerato il difetto di motivazione anche dei dinieghi di sanatoria.
Con il secondo motivo sono state contestate le argomentazioni del giudice di primo grado relativamente allo stato di necessità, deducendo che tale esimente potrebbe riguardare anche i provvedimenti edilizi sussistendo il diritto del cittadino a disporre di un’abitazione; nel caso di specie inoltre lo stato di necessità ad occupare l’abitazione risultava dall’assegnazione della stessa quale residenza in sede di omologa della separazione.
Con il terzo motivo si è dedotta la violazione dell’art. 36-bis del D.P.R. 380 del 2001, nel testo modificato dal d.l. 29 maggio 2024 n. 69 conv. dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, in quanto tale norma, in base alla giurisprudenza, sarebbe applicabile anche ai procedimenti repressivi già conclusi con la demolizione e quindi sospenderebbe l’efficacia delle demolizioni fino alla pronuncia del Comune sulla nuova istanza di sanatoria; ha quindi sostenuto che tale sospensione sarebbe applicabile anche alla istanza presentata nel 2020/2021, depositata come nuovo documento in appello.
Non si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-.
All’udienza pubblica del 19 maggio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.
L’appello è infondato.
In relazione alla manifesta infondatezza dei motivi di appello, si prescinde dall’esame dell’ammissibilità delle censure proposte nel 2018 avverso la demolizione del 6 dicembre 2012 (allora tempestivamente impugnata con il ricorso notificato il 4 febbraio 2013 depositato in giudizio, di cui il ricorrente ha dedotto che sarebbe divenuto improcedibile per la avvenuta presentazione della domanda di sanatoria, così come in effetti allora ritenuto dalla giurisprudenza; sussisterebbe, sotto tale profilo l’interesse a riproporre tale censure avverso i dinieghi di sanatoria in relazione alla giurisprudenza sopravvenuta - che ritiene solo sospesa l’efficacia della demolizione nella pendenza della domanda di sanatoria - ma il Comune dei dinieghi impugnati non ha fatto cenno alla ripresa di efficacia della demolizione, presumibilmente per l’orientamento giurisprudenziale del tempo).
Con riguardo al primo motivo, con cui si sostiene che il giudice di primo grado non avrebbe considerato il difetto di motivazione anche dei dinieghi di condono, si deve osservare che le censure proposte in primo grado, pur formalmente rivolte anche ai dinieghi di sanatoria, riguardavano nella sostanza solo l’ordine di demolizione.
In ogni caso, il difetto di motivazione non sussiste sia rispetto all’ordine di demolizione che ai dinieghi di sanatoria sia edilizia che paesaggistica.
Riguardo all’ordine di demolizione, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che si tratti di atto dovuto e vincolato, che risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e l’individuazione delle violazioni accertate, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione in ordine all’interesse pubblico attuale alla demolizione, poiché tale interesse è già definito a monte dal legislatore nel dovere di ripristinare la legalità urbanistico-edilizia violata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 8 aprile 2026, n. 2787; Sez. III, 30 aprile 2025 , n. 3695; Sez. VI, 14 novembre 2023, n. 9756).
Rispetto al diniego di sanatoria, si deve richiamare l’art. 36 del D.P.R. 380 del 2001, nel testo vigente al momento di adozione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, per cui “in caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività… il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda”.
Nel caso di specie, non sussiste tale doppia conformità, in quanto l’intervento residenziale è stato realizzato in area agricola. Il diniego di sanatoria del 17 gennaio 2018 ha richiamato le norme urbanistiche vigenti al momento di realizzazione dei lavori (artt. 31 e 32 delle NTA del PRG vigente) e al momento di presentazione della domanda di sanatoria (art. 71 delle NTO del Piano degli interventi adottato e 31 e 31 delle NTA del PRG vigente).
Anche il procedimento per la verifica di conformità ex articolo 36 D.P.R. n. 380 del 2001 non necessita di altra motivazione oltre a quella relativa alla corrispondenza (o meno) dell'opera abusiva alle prescrizioni urbanistico-edilizie (e paesaggistiche) sia all'epoca di realizzazione dell'abuso sia a quella di presentazione dell'istanza (Cons. Stato, Sez. II, 2 febbraio 2026, n. 840).
Il diniego di sanatoria paesaggistica ha richiamato il vincolo apposto nel 1985, precedentemente alla realizzazione dell’opera e l’impossibilità quindi di procedere alla sanatoria ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, in quanto nuova costruzione residenziale. Come è noto l’art. 167 consente la sanatoria solo “per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.
Anche in tal caso non era necessaria alcuna altra indicazione motivazionale.
Con il secondo motivo di appello si invoca la applicazione dello stato di necessità.
Tale esimente - anche ammesso che possa essere estesa al di fuori della sfera penale - riguarda la fase esecutiva del provvedimento di demolizione, non incidendo sulla sua legittimità né a monte sulla legittimità del diniego di sanatoria.
Ritiene, comunque, il Collegio di richiamare la giurisprudenza della Cassazione penale che, con riguardo a alla demolizione disposta quale misura accessoria alla condanna penale, esclude la rilevanza dello stato di necessità secondo una valutazione di proporzionalità, in base ai principi enunciati dalla giurisprudenza della Corte EDU, 21 aprile 2016 (Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria) e 4 agosto 2020, (Kaminskas c. Lituania), per cui afferma che il diritto all'abitazione, riconducibile agli artt. 2 e 3 Cost. e all'art. 8 CEDU, non è tutelato in termini assoluti ma è contemperato con altri valori di pari rango costituzionale, come l'ordinato sviluppo del territorio e la salvaguardia dell'ambiente, che giustificano, secondo i criteri della necessità, sufficienza e proporzionalità, l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo, sempre che tale provvedimento si riveli proporzionato rispetto allo scopo che la normativa edilizia intende perseguire, rappresentato dal ripristino dello stato preesistente del territorio, valutando, sotto il profilo della proporzionalità la disponibilità da parte dell'interessato di un tempo sufficiente per conseguire se possibile la sanatoria dell'immobile o per risolvere con diligenza le proprie esigenze abitative, la possibilità di far valere le proprie ragioni dinanzi a un tribunale indipendente, l'esigenza di evitare l'esecuzione in momenti in cui sarebbero compromessi altri diritti fondamentali (Cass. pen., Sez. III, 11 dicembre 2024, n. 45425; Cass. pen., Sez. IV, 23 gennaio 2024, n. 2770).
Nel caso di specie, l’abuso è stato realizzato, in base a quanto affermato dal ricorrente, negli anni ‘90, la separazione è stata omologata nel 2009; la demolizione era stata ordinata nel 2012; ne deriva che non sussiste alcuna violazione della proporzionalità né del diritto di difesa dell’interessato, in relazione al lungo lasso temporale in cui ha potuto comunque fruire quale abitazione della opera abusiva.
Peraltro, con riguardo al rispetto del diritto di abitazione si deve infatti osservare che l’ordinamento mette a disposizione molteplici strumenti per tutelare tale diritto, quali ad esempio gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, di cui nel lungo lasso temporale trascorso l’odierno appellante avrebbe potuto chiedere l’assegnazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 16 aprile 2020, n. 2435).
Il terzo motivo, relativo alla violazione dell’art. 36 bis del D.P.R. 380 del 2001 introdotto dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, è inammissibile trattandosi di un motivo nuovo formulato per la prima volta in appello.
Tale motivo, inoltre, non contiene, né una critica alla sentenza impugnata - che essendo pronunciata prima dell’entrata in vigore di decreto non avrebbe potuto considerare la normativa sopravvenuta - né riguarda la legittimità dei provvedimenti impugnati, la cui legittimità deve essere valutata in base al principio tempus regit actum.
In ogni caso, è anche infondato.
La giurisprudenza, sulla base dell’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato rispetto all’efficacia dell’ordinanza di demolizione in caso di presentazione della domanda di sanatoria, ritiene che anche l'avvenuta presentazione dell'istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36 bis del D.P.R. 380 del 2001, incida solo sull’efficacia dell’ordine di demolizione, mentre non riguarda la legittimità dell'ordinanza di demolizione e non influisce pertanto sull'esito del giudizio relativo alla demolizione (Cons. Stato, sez. II, 9 settembre 2024, n. 7486; Sez. II, 4 marzo 2026, n. 1723).
Peraltro, nel caso di specie, non risulta neppure presentata una istanza ai sensi dell’art. 36 bis (che peraltro riguarda solo le difformità dal titolo edilizio), in quanto la documentazione depositata in appello riguarda l’integrazione della documentazione, fornita nel 2020 e nel 2021, relativamente ad una pratica del 2013, n. 53/2013, mentre il procedimento di sanatoria edilizia, respinta con il provvedimento impugnato in primo grado, è contraddistinto dal n. 100/2013.
In conclusione l’appello è infondato e deve essere respinto.
In considerazione della mancata costituzione in giudizio del Comune non si procede alla liquidazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla spese.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF
Giovanni Sabbato, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Consigliere
