Consiglio di Stato Sez. VII n. 4698 dell'11 giugno 2026
Urbanistica. Natura delle pertinenze edilizie e valutazione unitaria degli abusi
In materia edilizia, la qualifica di pertinenza è subordinata alla scarsa entità quantitativa del manufatto, tale da non alterare l'assetto del territorio, e all'esistenza di un collegamento funzionale oggettivo con l'opera principale, che ne escluda l'utilizzo autonomo. Interventi quali tettoie, container o fabbricati che, per dimensioni e caratteristiche costruttive, determinino nuovo volume e carico urbanistico, si configurano come "nuova costruzione" ex art. 3 D.P.R. 380/2001 e necessitano del previo rilascio del permesso di costruire. L'Amministrazione, nel sanzionare l'attività illecita, deve procedere a una valutazione unitaria e non atomistica delle opere realizzate, onde evitare che la frammentazione artificiosa degli interventi ne occulti il reale impatto edilizio complessivo
Pubblicato il 11/06/2026
N. 04698/2026REG.PROV.COLL.
N. 04280/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4280 del 2024, proposto da
Stefano Pascale, Rosa Liberato, rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di San Marzano Sul Sarno, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 00088/2024, resa tra le parti,
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 giugno 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti nessuno è presente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ordinanza prot. 9128 del 17.07.2020, notificata in data 21.07.2020, il Comune di San Marzano sul Sarno intimava ai ricorrenti la rimozione di “una pavimentazione in asfalto in luogo dell'antecedente presenza di terreno agricolo, con conseguente cambio di destinazione d'uso dello stesso, sulle particelle individuate al fg.2 particella 1088, 1545, 1546 e per un'estensione pari a circa 1000 mq della particella n. 1544”.
Con successiva ordinanza di demolizione n. 3, prot. 9126, del 17.07.2020, notificata il 21.07.2020, ingiungeva la demolizione delle seguenti opere: “a) una struttura tipo container in pannelli coibentati e copertura piana dalla forma rettangolare completa e rifinita in ogni sua parte ed in uso come locali uffici, dalle dimensioni di 12,15 m 4,90 m con un'altezza di circa 3,00 m; b) un fabbricato con copertura a tetto ad una falda inclinata in legno, dalla forma rettangolare completa e rifinita in ogni sua parte ed in uso come abitazione (di due vani ed un accessorio), dalle dimensioni di 13,00 m.7,00 m con un'altezza massima di circa 4,50m ed altezza minima di 4,00 m; c) una tettoia in legno adiacente al fabbricato di cui al punto 2), ad una falda inclinata in legno, dalla forma rettangolare dalle dimensioni di 13,00 m 5,00 m con un'altezza massima di circa 4,00 m ed altezza minima di 3,50 m”.
2. I ricorrenti impugnavano dette ordinanze, lamentandone l’illegittimità sotto molteplici profili.
Secondo i ricorrenti, l’ampliamento realizzato sarebbe conforme all’art. 50 Zone Agricole, AIA di cui al regolamento del nuovo Puc di San Marzano sul Sarno e, poiché inferiore al limite del 20% del volume dell’immobile già assentito, rappresenterebbe una modifica consentita in deroga agli strumenti urbanistici. Inoltre, il container pertinenziale all’opera principale rientrerebbe nell’art. 22, co. 1, del T.U., rivelandosi sufficiente ex lege la denuncia di inizio attività. Infine, i ricorrenti lamentano l’illegittimità degli atti impugnati in quanto viziati da una erronea valutazione dei fatti e delle circostanze.
3. All’esito del giudizio di primo grado il Tar adito ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. Le ordinanze gravate appaiono legittime, in ragione della rigorosa osservanza dell’art. 31 D.P.R. 380/200: infatti, i manufatti de quibus realizzano nuove costruzioni, in ragione dei nuovi volumi e delle nuove superfici emergenti nel complessivo assetto urbanistico. In particolare, l’installazione di tettoie e strutture analoghe può ritenersi sottratta al regime del PdC solo ove la conformazione di queste ultime sia tale da rendere evidente la sola finalità di arredo o di riparo o di protezione dell’immobile cui accedono.
4. Avverso la predetta sentenza hanno proposto appello le odierne parti appellanti articolando tre motivi di gravame.
Con il primo motivo si è dedotto: “I. ERRORES IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO PER MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 BIS CO. 5 D.P.R. 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 50 NTA PUC, ZONE AIA, COMUNE DI SAN MARZANO SUL SARNO. VIOLAZIONE DELLA L.R. CAMPANIA N. 19/2009, (ART. 3, COMMA 1, LETT. A) DELLA L. R. C. N. 19/2009, IN RELAZIONE AGLI ARTICOLI 4, 5, 6-BIS E 7). ILLEGITTIMITA’ DERIVATA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 E 19, L. 241/90, PER MOTIVAZIONE CARENTE. ECCESSO DI POTERE SVIAMENTO CARENZA DI ISTRUTTORIA. IRRAGIONEVOLEZZA PER IMPOSSIBILITA’ DI INDIVIDUARE L’OPERA DA ABBATTERE SENZA ARRECARE PREGIUDIZIO ALL’INTERA STRUTTURA”.
Il primo giudice avrebbe errato nel ritenere la natura abusiva del manufatto principale, trattandosi di edificio realizzato nel 1970 e ritenuto conforme all’art. 50 del regolamento delle Zone Agricole, AIA. Il manufatto de quo, prosegue la difesa di parte appellante, potrebbe dunque essere oggetto di cambio di destinazione d’uso e di ampliamento ai sensi dell’art. 50 cit.
Gli interventi oggetto di giudizio, d’altronde, costituirebbero mere pertinenze non assoggettabili al regime del PdC (trattandosi di interventi inferiori al 20% del volume complessivo del fabbricato). In particolare, l’installazione di una tettoia/un pergolato quale “struttura leggera di legno” con mera funzione di sostegno per le piante rampicanti o per teli rappresenterebbe un arredo di spazio esterno di natura precaria (la struttura, infatti, non sarebbe neppure ancorata al pavimento) e facilmente removibile.
Con il secondo motivo si è dedotto: “II. ERRORES IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO VIOLAZIONE ARTT. 31, 10 E 6 T.U. EDILIZIA. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ MANIFESTA”.
L’Amministrazione avrebbe disatteso il dato normativo, poiché il piazzale oggetto dell’ordinanza di demolizione gravata non rientrerebbe tra le ipotesi tipiche previste dall’art. 3, co. 1, lett. e) D.P.R. 380/2001. I ricorrenti lamentano, altresì, la violazione degli artt. 6, 10 e 31 D.P.R. 380/2001.
Il Comune, poi, avrebbe dovuto applicare le sanzioni di cui all’art. 37 del T.U. L’Amministrazione, infatti, dovrebbe procedere con l’ordine di demolizione solo ove non vi sia la possibilità di rilasciare un provvedimento concessorio postumo, in ossequio ai principi di logicità ed economicità dell’azione amministrativa.
Non da ultimo, i ricorrenti lamentano l’illegittimità delle ordinanze oggetto di giudizio, in quanto adottate nonostante la perdurante pendenza della domanda di concessione edilizia in sanatoria avente ad oggetto le medesime opere.
Con il terzo motivo di appello si è dedotto: “III. ERRORES IN PROCEDENDO ET IN JUDICANDO VIOLAZIONE DI LEGGE, ECCESSO DI POTERE PER ERRATA COMPARAZIONE DEGLI INTERESSI, ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI ASSENZA DI MOTIVAZIONE”.
Lamentano la mancata motivazione delle ordinanze con cui il Comune di San Marzano sul Sarno ha disposto la demolizione delle opere oggetto di giudizio, in violazione dell’obbligo di motivazione gravante in capo all’Amministrazione ai sensi dell’art. 3 l. 241/90. Dette ordinanze sarebbero illegittime, altresì, poiché adottate durante la pendenza del procedimento di sanatoria. Inoltre, gli appellanti asseriscono l’operatività del c.d. silenzio inadempimento: un orientamento giurisprudenziale consolidato, infatti, farebbe conseguire all’inerzia prolungata della P.A. il c.d. silenzio inadempimento, con conseguente onere in capo all’Amministrazione di provvedere espressamente.
5. La parte appellata non si costituiva in giudizio.
6. All’udienza di smaltimento del 10 giugno 2026 la causa passava in decisione.
7. L’appello è infondato.
8. In relazione al primo motivo di appello, se in linea generale va ribadita l’esigenza di una valutazione unitaria dell’intervento abusivamente realizzato, in linea particolare la qualificazione posta a fondamento degli atti impugnati e della sentenza appellata appare condivisibile.
8.1 Sul primo versante, è orientamento consolidato quello per cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell'intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio; ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l'amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. II, 4/02/2026, n. 939).
8.2 Sul secondo versante, se la valutazione unitaria conferma la sussistenza di una consistente trasformazione, anche in termini di uso, dell’area, le opere assumono un rilievo specifico e non qualificabile negli evocati termini di mera pertinenzialità.
In proposito, in tema di tettoie e pergolati, l'opera che, per dimensioni, caratteristiche costruttive, materiali impiegati e modalità di ancoraggio al suolo, incide in modo stabile e durevole sull'assetto edilizio preesistente e sul territorio, determinando nuovo volume e nuovo carico urbanistico, integra intervento di nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), D.P.R. n. 380/2001, e richiede il previo rilascio del permesso di costruire, non potendo essere qualificata né come mera pertinenza, né come intervento di manutenzione straordinaria assentibile con SCIA (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. VII, Sentenza, 18/03/2026, n. 2293).
8.3 Più in generale, in materia di edilizia, con riferimento alla natura pertinenziale delle opere si ritiene che gli elementi che la caratterizzano siano, da un lato, l'esiguità quantitativa del manufatto, nel senso che il medesimo deve essere di entità tale da non alterare in modo rilevante l'assetto del territorio; dall'altro, l'esistenza di un collegamento funzionale tra tali opere e la cosa principale, con la conseguente incapacità per le medesime di essere utilizzate separatamente ed autonomamente. Un'opera può definirsi accessoria rispetto a un'altra, da considerarsi principale, solo quando la prima sia parte integrante della seconda, in modo da non potersi le due cose separare senza che ne derivi l'alterazione dell'essenza e della funzione dell'insieme. Tale vincolo di accessorietà deve desumersi dal rapporto oggettivo esistente fra le due cose e non dalla semplice utilità che una di esse possa ricavare colui che abbia la disponibilità di entrambe (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. II, 28/06/2024, n. 5724). Nella fattispecie nessuna di tali caratteristiche emerge dalla documentazione agli atti, né la parte appellante è stata in grado di comprendere rispetto a quale opera principale gli interventi eseguiti si rileverebbero accessori e pertinenziali.
9. Le considerazioni appena svolte, in specie in ordine alla valutazione unitaria della abusiva trasformazione e dell’assenza dei presupposti in termini di pertinenzialità, assumono rilievo dirimente anche in relazione al secondo motivo di appello, concernente il piazzale; né risulta proposta alcuna istanza di sanatoria al riguardo, la quale peraltro avrebbe il solo effetto di sospendere l’efficacia dell’atto demolitorio fino alla definizione dell’eventuale domanda.
10. Anche in relazione al terzo motivo di appello, le affermazioni di parte appellante non trovano conforto nella giurisprudenza consolidata.
10.1 In proposito, assume rilievo preminente il principio per cui in tema di abusi edilizi, l'ordinanza di demolizione e il successivo provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 hanno natura vincolata e doverosa: accertata l'opera abusiva e l'inottemperanza all'ordine di ripristino, l'amministrazione non è tenuta né alla comunicazione di avvio del procedimento, né a una motivazione ulteriore sull'interesse pubblico, tipizzato nel ripristino della legalità urbanistico-edilizia (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 18/03/2026, n. 2317 e Sez. VII, Sentenza, 24/02/2026, n. 1490). L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive, anche se adottato a distanza di molti anni dalla realizzazione degli abusi, costituisce esercizio di potere doveroso, tipizzato e vincolato, che presuppone il mero accertamento tecnico della natura abusiva delle opere e non richiede: la previa comunicazione di avvio del procedimento ex artt. 7 ss. L. n. 241/1990; una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione; la comparazione tra interesse pubblico al ripristino e interesse privato alla conservazione dell'opera, né può riconoscersi un affidamento tutelabile alla permanenza della situazione di fatto illegittima, non sanata.
10.2 Sulla eventuale mancata risposta alla domanda di sanatoria, va ribadito che, decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza di accertamento di conformità ex articolo 36 del D.P.R. n. 380 del 2001, si forma il provvedimento di rigetto per silentium , e ciò legittima il Comune ad emanare l'ordinanza di demolizione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. III, 25/09/2025, n. 7523).
10.3 In proposito va altresì ricordato che la proposizione della domanda di sanatoria prima dell'instaurazione del giudizio determina l'inefficacia meramente temporanea, e non definitiva, dell'ordinanza di demolizione e non fa venir meno l'interesse del destinatario all'annullamento della medesima che, in caso di diniego di sanatoria, riacquista ipso iure pienezza di effetti (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. II, 24/12/2024, n. 10371).
11. Nulla va disposto per le spese a fronte della mancata costituzione di parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati:
Davide Ponte, Presidente FF, Estensore
Carmelina Addesso, Consigliere
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere
Roberto Michele Palmieri, Consigliere
