Consiglio di Stato Sez. IV n. 4610 del 8 giugno 2026
Urbanistica. Legittimità della variazione urbanistica e riduzione del consumo di suolo

È legittima la scelta pianificatoria dell'Amministrazione che trasforma la destinazione urbanistica di un'area da "pertinenza indiretta" (generatrice di diritti edificatori) a "area agricola di livello comunale" qualora tale modifica sia motivata dall'obiettivo strategico di ridurre il consumo di suolo e tutelare l'ambiente. La potestà di pianificazione territoriale costituisce espressione di un'ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile in sede giurisdizionale solo per palese illogicità o travisamento dei fatti, e non richiede una motivazione puntuale per ogni singola area (c.d. polverizzazione della motivazione). La destinazione agricola assolve a una funzione di salvaguardia e presidio del territorio, indipendentemente dall'effettiva coltivazione del fondo, essendo volta a impedire processi di trasformazione incoerenti con la vocazione naturale. In assenza di convenzioni urbanistiche già stipulate, giudicati favorevoli o situazioni di interclusione, non è configurabile un legittimo affidamento del privato alla conservazione di facoltà edificatorie o perequative pregresse. Atti meramente preparatori o istanze presentate dopo l'adozione dello strumento urbanistico non radicano posizioni di vantaggio tutelabili, prevalendo l'interesse pubblico alla sostenibilità ambientale.

Pubblicato il 08/06/2026

N. 04610/2026REG.PROV.COLL.

N. 01186/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1186 del 2025, proposto dai signori Elena Du Chene De Vere, Gabriella Du Chene De Vere, Maria Caterina Du Chene De Vere, Francesca Cristina Maria Villa Benedetta, Fabrizia Renata Maria Villa, rappresentati e difesi dagli avvocati Claudio Sala, Maria Sala, con domicilio eletto presso lo studio Maria Sala in Milano, via Hoepli, 3;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

nei confronti

della Città' Metropolitana di Milano, in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 02055/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Milano n. 34 del 14 ottobre 2019, avente ad oggetto: “Controdeduzioni alle osservazioni e approvazione definitiva del nuovo Documento di Piano, della variante del Piano dei Servizi, comprensivo del Piano per le Attrezzature Religiose e della variante del Piano delle Regole, costituenti il Piano di Governo del Territorio” e n. 2 del 5 marzo 2019 di adozione del P.G.T.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

Le signore Elena Du Chene De Vere, Gabriella Du Chene De Vere, Maria Caterina Du Chene De Vere, Benedetta Francesca Cristina Maria Villa e Fabrizia Renata Maria Villasono sono comproprietarie di un’area di complessivi mq 44.690 sita nel Comune di Milano e censita ai mapp. 11, 19 e 38 del foglio 328 del n.c.t.

L’area si trova in zona Baggio, nei pressi di via Scanini e via Diotti e

in prossimità della Tangenziale Ovest.

Detta area, per effetto del nuovo P.G.T. adottato con delibera consiliare n. 2 del 5 marzo 2019, è individuata nella Tavola R.02 del Piano delle Regole tra le “aree agricole di livello comunale”.

In precedenza, per effetto della variante generale al p.r.g. approvata con deliberazione di Giunta regionale n. 29471 del 26 febbraio 1980, l’area risultava inclusa in zona omogenea B1, con destinazione funzionale V.C. (aree per spazi pubblici a parco, per il gioco e lo sport a livello comunale).

A seguito dell’adozione del previgente P.G.T., avvenuta con delibera n. 25 del 13-14 luglio 2010, sull’area veniva impressa la destinazione a verde urbano (pertinenza indiretta).

In data 21 ottobre 2010, le istanti presentavano un’osservazione con cui chiedevano la trasformazione dell’area in pertinenza diretta, con concentrazione fondiaria in aderenza al tessuto urbano consolidato per mq. 17.890 di area edificabile, conservando invece un’ampia area, nella zona a nord, pari a mq. 26.800 a verde pubblico attrezzato e relativo parcheggio, con la realizzazione di un cannocchiale di verde tra il Parco delle Cave e il Parco Nord Milano.

L’osservazione veniva respinta per cui veniva confermata sull’area la classificazione come pertinenza indiretta.

A seguito di questa nuova previsione, l’area in questione veniva a beneficiare di un indice perequativo pari a 0,35 mq/mq per cui i diritti

edificatori da realizzare su altre aree di atterraggio, tenuto conto della suoerficie dell’area, erano pari a mq. 15.641,50 (secondo il meccanismo della perequazione).

Le istanti avviavano, pertanto, il procedimento per il riconoscimento e la cessione dei diritti edificatori mediante redazione di una un’indagine ambientale dei terreni destinata a garantire l’assenza di contaminazione la cui documentazione, completata in data 1 ottobre 2019, veniva protocollata presso il Comune il successivo 24 ottobre con allegata richiesta di rilascio di annotazione dei diritti edificatori nel registro delle cessioni.

In data 7 gennaio 2020, il Comune riscontrava negativamente la richiesta di annotazione del 24 ottobre 2019 in quanto l’area in questione non rientrava più tra le aree a “pertinenza indiretta”.

Per effetto della delibera n. 2 del 5 marzo 2019, infatti, il consiglio comunale aveva adottato una variante al piano con conseguente applicazione delle misure di salvaguardia, in base alla quale “l’area in oggetto risulta individuata all’interno del Piano delle Regole (nella tavola R.02 –

Indicazioni urbanistiche) tra le aree destinate all’agricoltura così come individuate dall’art. 24 e disciplinate dall’art. 25 delle Norme di Attuazione dello stesso Piano delle Regole. Per tali aree non è riconosciuto alcun diritto edificatorio perequabile, fatte salve le istanze di annotazione al registro delle cessioni dei diritti edificatori presentate prima dell’adozione (art. 39.12 n.d.A. del P.d.R.) della suddetta variante”.

La variante veniva poi approvata con la delibera di c.c. n. 34 del 14 ottobre 2019.

3. Avverso la suddetta delibera, le istanti proponevano ricorso al T.a.r. per la Lombardia per i seguenti motivi.

I) Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e illogicità, carenza di istruttoria e contraddittorietà tra atti. Violazione dei principi di proporzionalità e di buona fede:

a) non si comprende la ratio della nuova classificazione per effetto della quale il terreno in questione viene classificato come agricolo, con ciò facendo venire meno i diritti volumetrici a favore delle comproprietarie;

b) il piano di gestione del territorio, approvato nel 2012, aveva destinato l’area a verde urbano, qualificandola come pertinenza indiretta; oggi, il nuovo piano classifica il terreno come agricolo riducendone ulteriormente il già limitato valore economico in quanto elimina anche i diritti volumetrici generati da una pertinenza indiretta;

c) la trasformazione in area agricola appare inutile: sotto il profilo

della tutela ambientale e paesaggistica, come anche del ruolo di presidio del territorio, era infatti già sufficiente la precedente classificazione del terreno in questione come “verde urbano”;

d) la modifica dell'azzonamento è destinata unicamente a privare l'area dei diritti volumetrici realizzabili altrove, considerato che il "verde urbano" è finalizzato a perseguire gli stessi obiettivi del "verde agricolo" e che nelle pertinenze indirette è comunque consentita la conduzione del fondo a fini agricoli;

e) la trasformazione della pertinenza indiretta in area agricola ha privato la proprietà di quello che la stessa Amministrazione ha definito “strumento di equità”, senza che ciò risulti indispensabile per raggiungere obiettivi di tutela ambientale e paesaggistica, già ampiamente garantiti con la precedente classificazione urbanistica dell’area;

f) la complessiva e significativa riduzione delle pertinenze indirette, inclusa l’area delle odierne ricorrenti, operata dal vigente P.G.T., rende di difficile attuazione gli obiettivi della Rigenerazione per quanto concerne gli ambiti di Rigenerazione ambientale in quanto verrebbero a mancare i diritti edificatori da trasferire negli ambiti stessi;

g) l’Amministrazione era consapevole che la proprietà aveva avviato il procedimento per il riconoscimento e la cessione dei diritti edificatori a seguito dell’avvio della indagine ambientale sull’area, pertanto la scelta comunale di procedere alla modifica dell’azzonamento, con conseguente sottrazione dei diritti edificatori,

appare a maggior ragione illegittima, perché viola il principio della buona fede e il legittimo affidamento ingenerato in capo alla proprietà.

Le ricorrenti concludevano con istanza di risarcimento del danno pari al valore complessivo dei diritti edificatori calcolato in euro 3.910.000,00.

3.1. Si costituiva, per resistere, il comune di Milano.

3.2. Il T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, con la sentenza n. 2055 del 2 luglio 2024, respingeva il ricorso impugnatorio ritenendo infondate sia le censure relative al deficit istruttorio e motivazionale, tenuto conto dei principi giurisprudenziali in tema di esercizio della potestà pianificatoria e dei limiti del sindacato sulla discrezionalità amministrativa, che le doglianze inerenti la lesione dell’affidamento (in ragione della risalenza degli atti di adozione del nuovo piano regolatore); respingeva la domanda risarcitoria, per assenza di antigiuridicità negli atti avversati; compensava, infine, le spese.

4. Hanno appellato le signore Elena Du Chene De Vere, Gabriella Du Chene De Vere, Maria Caterina Du Chene De Vere, Benedetta Francesca Cristina Maria Villa e Fabrizia Renata Maria Villasono, che censurano la sentenza per i seguenti motivi.

I) Error in iudicando del capo di sentenza con cui è stato rigettato il primo motivo di ricorso in quanto non sarebbero presenti evidenti motivi di irragionevolezza:

a) la riduzione del consumo del suolo, indicato dalla stessa Amministrazione comunale come l’obiettivo che si è inteso perseguire in sede di variante al PGT, riguarda unicamente il suolo non urbanizzato, ossia i terreni agricoli e quelli che conservano caratteri di naturalità. Il raggiungimento di tale obiettivo «non implica quindi la cancellazione dei diritti edificatori, ma piuttosto la concentrazione degli stessi sulle aree già urbanizzate, degradate o dismesse”;

b) il Comune ha giustificato la cancellazione della pertinenza indiretta e quindi dei diritti edificatori, limitandosi a richiamare, per un verso, il generico obiettivo della riduzione del consumo di suolo, senza preoccuparsi delle ragioni delle odierne appellanti e, per altro verso, un’asserita conformità alla destinazione attuale del suolo, quando invece l’area è stata affidata ad un agricoltore esclusivamente per evitare una situazione di totale abbandono;

c) l’obiettivo di preservare un’area verde sarebbe stato comunque soddisfatto dalla precedente destinazione a “verde urbano”, con la previsione di volumi da realizzare su differenti aree di atterraggio;

d) la proprietà delle aree viene ad essere colpita in modo irragionevole, non per una reale esigenza di salvaguardia di un interesse pubblico ad una migliore vivibilità, quanto per un’esigenza di riduzione degli oneri per l’Amministrazione comunale;

e) è dubitabile che venga tutelato soltanto l’affidamento generato dall’avvenuta protocollazione dell’istanza di annotazione nel registro delle cessioni dei diritti edificatori a fronte di una procedura avviata dalle appellanti nel 2018 con l’incarico al tecnico di redigere una indagine ambientale.

II) Error in iudicando per mancata e/o inadeguata considerazione del

primo motivo di ricorso sotto il profilo della violazione del principio di proporzionalità:

a)la scelta di classificare l’area come agricola, quando era già destinata a verde urbano dal PGT 2012, non rispetta il principio di proporzionalità – censura che il T.a.r. non avrebbe esaminato - sotto il profilo della necessarietà e della stretta proporzionalità in quanto tale scelta: i) non può ritenersi misura necessaria nel senso che, in assenza di questa previsione, l’obiettivo generale della Variante 2020 di fornire un’impronta green al territorio comunale e l’obiettivo specifico di impedire l’edificazione sul terreno in questione non possano essere ugualmente raggiunti atteso che, in questa prospettiva, la distinzione tra verde urbano e area agricola di livello comunale tende a sfumare; ii) non può ritenersi di stretta proporzionalità, nel senso che va ad incidere profondamente sul diritto di proprietà delle appellanti e sulla possibilità di un utilizzo economicamente vantaggioso del terreno: trasformare un’area da verde urbano con pertinenza indiretta in verde agricolo determina, infatti, una forte limitazione del diritto di proprietà, pure costituzionalmente tutelato, che viene così privato della possibilità di conseguire un beneficio economico.

III) Error in iudicando del capo di sentenza con cui è stata respinta la

domanda risarcitoria:

a)le appellanti insistono perché venga riconosciuta la violazione della buona fede da parte dell’Amministrazione comunale nella conduzione del procedimento amministrativo e del legittimo affidamento delle proprietarie.

4.1. Si è costituito, per resistere, il Comune di Milano.

4.2. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie.

5. All’udienza del 26 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Il regime urbanistico dell’area in proprietà delle appellanti è stato contrassegnato dagli inerventi di pianificazione del 1980, del 2012 e infine del 2019.

L’area è stata inizialmente classificata tra le zone VC, ossia quale zona per spazi pubblici a parco, per il gioco e lo sport a livello comunale.

In seguito, a far data dal 2012, essa è stata classificata come “pertinenza indiretta - verde urbano”.

A partire dal 2019, l’area in questione è stata classificata non più come

pertinenza indiretta ma quale area agricola di livello comunale.

8. Le appellanti contestano il mutamento della destinazione urbanistica ritenendo immotivata la scelta pianificatoria, nonché pregiudizievole dei propri interessi economici, sproporzionata come misura urbanistica rispetto allo scopo da perseguire oltre che lesiva delle proprie aspettative asseritamente maturate in ragione della previgente destinazione.

9. Come seguono le considerazioni del Collegio.

10. Il nuovo piano di gestione del territorio ha avuto il suo prodromo con la delibera di Giunta comunale n. 2282 del 29 dicembre 2016 con la quale l’amministrazione comunale ha approvato le linee di indirizzo per l’avvio del procedimento di variante generale al P.G.T.

Tra le linee fondanti del nuovo strumento urbanistico è stata posta particolare attenzione all’ambiente e alla minimizzazione del consumo del suolo con l’obiettivo – che si evince dalla versata documentazione – di “salvaguardare e valorizzare le aree agricole, con il riconoscimento dei suoli destinati all’agricoltura, sui quali impedire processi di trasformazione non coerenti, sostenendo il ruolo dell’agricoltura come fattore di produzione e come elemento di

salvaguardia ambientale”.

In particolare, dalla documentazione tecnica (v. relazione generale del documento di piano) allegata al piano di gestione del territorio adottato nel 2019 e approvato nel 2020, si evince l’obiettivo strategico perseguito dal pianificatore locale laddove sono state disciplinate espressamente - in coerenza con le linee guida del 2016 e nell’ottica di un ripensamento complessivo del territorio comunale votato alla salvaguardia dell’ambiente - le aree agricole qualificate come parti essenziali della città, a cui affidare un importante quanto apprezzabile “ruolo ecologico e di mitigazione degli effetti del cambiamento climatico”.

In atti consta che con l’adozione del piano per Milano 2030 non si intendono generare nuove volumetrie rispetto al PGT 2012 bensì tutelare 1,7 milioni di m² dalla possibile urbanizzazione attraverso il ridimensionamento delle previsioni insediative e il vincolo a destinazione agricola di 3 milioni di m² (metà delle quali sottratte a nuova edificazione), riducendo così del 4% il consumo di suolo.

La destinazione agricola della aree, e segnatamente quella di proprietà delle istanti, ben può avere come finalità principale la salvaguardia del territorio, pur consentendo una limitata attività edificatoria compatibile e funzionale all’attività agricola.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la destinazione agricola di una determinata area è volta non tanto e non solo a garantire il suo effettivo utilizzo a scopi agricoli, quanto piuttosto a preservarne le caratteristiche attuali di zona di salvaguardia da ogni possibile nuova edificazione.

Destinare un’area come agricola per evitare il consumo di suolo è, pertanto, legittimo in via di principio, purché tale scelta sia motivata da considerazioni di pianificazione sostenibile.

Nel caso di specie, la divisata modifica è stata supportata da una adeguata istruttoria amministrativa e dalla evidenziata necessità, declinata in tutti gli atti della nuova pianificazione, di assicurare maggiore tutela dell’ambiente mediante la riduzione del consumo di suolo, in coerenza con le aree agricole di carattere strategico individuate nel PTCP, nel rispetto comunque degli standard urbanistici minimi nonché della vocazione naturale dell’area in questione.

Per quanto più di interesse specifico, l’ampia istruttoria preparatoria al nuovo Piano ha indicato le ragioni per le quali l’amministrazione non ha inteso riconfermare una quantità di capacità edificatoria pari a 1.766.530 m² di SL; il perché ha individuato ben 941.966 m² di aree agricole (628.436 m² di Aree destinate all’agricoltura individuate dalla variante al PGT e 313.531 m² di Ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico del PTCP vigente) disciplinate nel PGT 2012 come aree a pertinenza indiretta che avrebbero potuto generare potenzialmente 329.688 m² di SL di diritti edificatori.

L’amministrazione si è, quindi, adeguatamente rappresentata la situazione di fatto esistente; la sua scelta non è stata immotivata né superficiale bensì approfondita e meditata in ragione di precisi obiettivi strategici di pianificazione e sviluppo della Città del futuro, da conseguire nell’arco temporale di almeno un decennio.

Sulla scorta di tali obiettivi, congruamente supportati da una accurata istruttoria basata su pertinenti stime e proiezioni di sviluppo sociale, ambientale e urbanistico, l’area delle appellanti è stata qualificata come “agricola di livello comunale”, disciplinata dall’art. 24 delle n.t.a. del piano delle regole del PGT e inserita all’interno delle aree incluse nella

“Proposta di modifica di perimetro del Parco Agricolo Sud Milano” di cui all’art. 10.8 delle n.t. del piano dei servizi funzionali alla creazione del c.d. “Parco Metropolitano” di prossima realizzazione.

In questa ottica, le aree destinate all’agricoltura hanno assunto una funzione economica conferendo all’attività agricola un ruolo sia di salvaguardia delle caratteristiche ambientali del paesaggio, sia di presidio del territorio.

10.1. La prima conclusione che si ricava da quanto sopra esposto è che la classificazione dell’area de qua quale area agricola appare coerente con gli obiettivi di politica urbanistica previsti e specificamente indicati nella documentazione a corredo dalla nuova pianificazione; il che rende la divisata scelta immune dal rubricato vizio di deficit istruttorio e motivazionale atteso che le deliberazioni avversate documentano ed evidenziano, con carattere di esaustività e congruità, le ragioni sottese alla nuova classificazione urbanistica.

Il richiamo alla riduzione del consumo di suolo non s’appalesa, pertanto generico bensì adeguatamente e congruamente istruito e motivato sul piano funzionale dell’obiettivo da perseguire.

11. Parte appellante censura la sentenza perché non avrebbe considerato, tuttavia, che l’obiettivo della riduzione del consumo del suolo non implica necessariamente la cancellazione dei diritti edificatori, ma piuttosto la concentrazione degli stessi sulle aree già urbanizzate, degradate o dismesse; il Comune non avrebbe, pertanto, tenuto conto delle ragioni economiche delle odierne appellanti in un bilanciamento di contrapposti interessi, tanto più che l’obiettivo di preservare un’area verde sarebbe stato comunque soddisfatto anche dalla precedente destinazione a “verde urbano”, con la previsione di volumi da realizzare su differenti aree di atterraggio.

12. Le censure sono infondate.

Occorre innanzitutto evidenziare – sulla scorta della versata documentazione - che l’uso del terreno in questione è stato sempre di tipo essenzialmente agricolo (classificato quale seminativo semplice ad esclusione di una parte residuale a bosco); l’area in comproprietà alle appellanti è stata, infatti, sempre coltivata, sia pure per preservarne la destinazione e ricavarne reddito.

Sotto questo profilo, il divisato Piano ha reso maggiormente coerente la situazione di fatto al concreto uso urbanistico, procedendo da un lato - e ragionevolmente stante le caratteristiche sopra descritte - a reperire tale area nell’ambito di quelle da valorizzazione ai fini agricoli per il raggiungimento degli obiettivi di salvaguardia ambientale e di sviluppo sostenibile di cui si è detto sopra; dall’altro, a dare continuità alla situazione di fatto per come anche consolidatasi.

Non ritiene, pertanto, il Collegio che l’Amministrazione abbia trascurato la posizione delle appellanti ovvero che non ne abbia tenuto conto in un bilanciamento di contrapposti interessi.

Il Comune si è rappresentato la situazione di fatto per come anche consolidatasi nel tempo e, tenuto conto dell’interesse pubblico da perseguire con la nuova pianificazione, ha mediato l’interesse primario (riduzione consumo suolo e incentivazione attività agricola) con quello secondario (peritenenza indiretta) mediante una scelta che, nel salvaguardare la finalità strategica del piano (salvaguardia dell’ambiente, sviluppo sostenibile, incetivazione attività agricola), ha sacrificato il meno possibile la posizione dei privati consentendo loro comunque di sfaruttare l’area a fini agricoli anche mediante l’attività edificatoria comaptibile con tale destinazione.

13. Parte appellante sostiene che la scelta operata sarebbe sproporzionata poiché l’obiettivo di preservare un’area verde poteva comunque essere soddisfatto (anche) dalla precedente destinazione a “verde urbano”, con la previsione di volumi da realizzare su differenti aree di atterraggio. La proprietà delle aree sarebbe stata, altresì, colpita in modo irragionevole, non per una reale esigenza di salvaguardia di un interesse pubblico ad una migliore vivibilità, quanto per un’esigenza di riduzione degli oneri per l’Amministrazione comunale.

13.1. Le censure sono infondate.

La pertinenza indiretta è qualificata dal piano di gestione del territorio (meglio, dal Piano delle Regole di PGT) come “l’area di proprietà privata o di proprietà pubblica oggetto di cessione gratuita al Comune in relazione al trasferimento dei diritti edificatori perequati per le dotazioni di verde urbano”.

La pertinenza indiretta, dunque, ha lo scopo di consentire all’Amministrazione di acquisire aree da destinare a usi pubblici senza

dover ricorrere a meccanismi espropriativi: alle aree viene attribuito un indice edificatorio unico che il privato può utilizzare a fronte della cessione delle medesime all’Amministrazione. L’utilizzazione dell’indice edificatorio avverrà su aree diverse (c.d. di atterraggio).

Sulle aree classificate “pertinenze indirette” a verde è consentita la conduzione del fondo ai fini agricoli nonché l’attività vivaistica di piante e fiori.

Come evidenziato dalla difesa comunale, la conduzione del fondo a fini agricoli è altra cosa rispetto all’attività agricola in quanto, tenuto conto delle norme del Piano, nelle aree agricole è comunque ammissibile, oltre all’allevamento di animali e alle attività di agriturismo, anche attività edilizia nei limiti normativamente previsti mentre nelle pertinenze indirette a verde è possibile soltanto la coltivazione del fondo.

Inoltre, le pertinenze indirette generano diritti edificatori mentre l’area agricola non ha diritti volumetrici propri attribuiti dal Piano ma è comunque edificabile secondo gli indici ed i rapporti di copertura previsti dalla legge regionale.

Ciò consente di affermare che la trasformazione di terreni da pertinenze indirette in aree agricole nel PGT 2019 ha avuto quale effetto quello di ridurre la capacità edificabile complessiva del Piano e conseguentemente il consumo di suolo nella misura attesta in atti del 4% rispetto al Piano precedente del 2012.

Tale rilievo consente di riscontrare l’infondatezza del rilievo censorio col quale parte appellante ha dedotto l’illogicità e la sproporzione della scelta sull’assunto che l’obiettivo di riduzione del consumo di suolo si sarebbe, a suo dire, potuto conseguire mantenendo la precedente destinazione a “verde urbano”.

La differenza tra pertinenze indirette e aree agricole è stata documentata (vedi relazione al Piano) in termini di differenza quantitativa sensibile quanto alla riduzione del consumo di suolo.

14. La censura per cui la divisata destinazione avrebbe impedito alle comproprietarie di trarre reddito dalla proprietà s’appalesa, pertanto, anch’essa infondata in quanto, per un verso, non è stata azzerata del tutto la capacità economica retraibile dal terreno ma solo conformata la sua utilizzazione; dall’altro, il suo apprezzamento trova un limite nella potestà pianificatoria del Comune che non può essere condizionata né impedita da finalità privatistiche che non abbiano un pregresso fondamento consolidato.

15. Parte appellante censura la sentenza nella parte in cui non avrebbe apprezzato positivamente l’affidamento generato dall’avvenuta protocollazione dell’istanza di annotazione nel registro delle cessioni dei diritti edificatori a fronte di una procedura avviata nel 2018 con l’incarico al tecnico di redigere una indagine ambientale.

15.1. La tesi delle odierne appellanti non può trovare accoglimento alla stregua dei principi elaborati dalla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex plurimis, sez. IV, nn. 2460 del 2022; 603 del 2022; 3 luglio 2018, n. 4071; 6 ottobre 2017, n. 4660;18 agosto 2017, n. 4037; Ad. plen. n. 24 del 1999) sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all’esercizio di poteri pianificatori ambientali e paesaggistici, secondo cui:

i) le scelte sulla pianificazione territoriale sono espressione di ampia valutazione discrezionale da parte dell’amministrazione, insindacabili (perché opinabili) nel merito delle opzioni ritenute più idonee, salvo che non siano inficiate da palesi errori di fatto o da manifesta illogicità desunta de plano dalla stessa attività istruttoria che quelle scelte ha preceduto.

ii) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nella impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni;

iii) con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali:

- superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona;

- pregresse convenzioni edificatorie già stipulate;

- giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare;

- modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo;

iv) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi.

15.2. Orbene, la scelta dell’amministrazione comunale si presenta, per quanto sin qui argomentato, scevra dai censurati profili di illogicità, sproporzione e manifesta irragionevolezza,

Parte appellante, inoltre, neppure ha comprovato di trovarsi in alcuna delle fattispecie che radicano un affidamento legittimo “in melius” o alla conservazione dello status quo, con riferimento all’esercizio del potere pianificatorio (inteso in senso lato).

Invero, le appellanti sostengono che l’affidamento riposerebbe sulla circostanza che nel 2018 esse conferirono incarico al tecnico per la redazione di una indagine ambientale richiesta dal Comune per valutare la l’annotazione dei diritti edificatori nell’apposito registro.

Il Collegio osserva che allorquando le appellanti hanno protocollato la propria istanza, il PGT 2020 era già stato adottato e la disciplina dell’area era già mutata da pertinenza indiretta ad area agricola, per cui nessun affidamento poteva dirsi inveratosi sulla base di un rapporto formalizzatosi con il Comune.

L’intento di far risalire il momento genetico dell’affidamento all’incarico conferito al tecnico per la redazione dell’indagine ambientale non appare persuasivo e neppure condivisibile, quand’anche avvenuto su indicazione del tecnico comunale.

Si tratta, infatti, di atti meramente preparatori, irrilevanti anche sul piano endoprocedimentale in assenza di formali rapporti instaurati con l’amministrazione comunale e in mancanza di atti di impulso procedimentale.

15.3. In ogni caso e comunque, la relazione ambientale su cui fa leva parte appellante, quand’anche la si volesse assumere come momento instaurativo del rapporto amministrativo, è stata consegnata al Comune soltanto il 19 luglio 2019, ben dopo l’adozione del piano di gestione del territorio e della entrata in vigore delle norme di salvaguardia, sicché sulla stessa non è possibile fondare alcun affidamento legittimo per inferirne la successiva lesione.

16. L’appello impugnatorio, per quanto sin qui esposto, è infondato.

17. Parte appellante ha reiterato anche la domanda risarcitoria.

17.1. La domanda è infondata avuto riguardo sia alla posta del lucro cessante (avanzata in via principale) che alla posta del danno emergente (sollecitata in via subordinata), in quanto priva degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria (art. 2043 c.c.) quali: la sussistenza di un danno ingiusto, del nesso di causalità fra provvedimento illegittimo e danno, nonché del dolo o della colpa in capo all'amministrazione stessa”.

Quanto al danno ingiusto, l’acclarata infondatezza dell’appello impugnatorio (ovvero l’infondatezza dei motivi di gravame) ne recide in radice la sussistenza.

L’elemento soggettivo non è stato comprovato e comunque, al riscontro dei fatti, all’amministrazione non è imputabile alcuna condotta negligente, imperita o imprudente nella interpretazione degli atti e delle norme di cui ha fatto applicazione nel caso concreto.

17.2. In ordine al nesso di causalità, può aggiungersi che le voci di danno relative alle spese sostenute per la valorizzazione dell'area, per la sua rivalutazione e per lo smaltimento dei rifiuti abbandonati da terzi (danno emergente) non sono eziologicamente riconducibili all’evento dannoso lamentato.

18. In conclusione, l’appello è, nel suo insieme, infondato e deve essere, pertanto, respinto.

19. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna in solido i singori Elena Du Chene De Vere, Gabriella Du Chene De Vere, Maria Caterina Du Chene De Vere, Benedetta Francesca Cristina Maria Villa e Fabrizia Renata Maria Villasono al pagamento delle spese processuali che si liquidano, in favore del Comune di Milano, in euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere