1. Introduzione

La pronuncia in commento invita a interrogarsi sulla perdurante attualità della distinzione tra due categorie tradizionali: l’atto politico[1] e l’atto di alta amministrazione[2]. La sentenza del Consiglio di Stato si inserisce in una tensione mai del tutto risolta, che la scienza giuridica tenta di decostruire e analizzare[3], talvolta ipotizzando “nuove stagioni” per l’istituto dell’atto politico[4], talaltra evidenziandone la fisiologica funzione di bilanciamento costituzionale sottratta al vaglio pretorio[5], altre volte ancora comprimendone il perimetro applicativo per garantire la tutela del cittadino inciso dall’azione dei poteri di vertice dello Stato[6].

La decisione suscita però interesse perché, pur confrontandosi con queste categorie generali, legge la tematica secondo una prospettiva assai particolare: la tutela avverso l’inerzia amministrativa. La domanda di fondo è come si atteggi – o, per meglio dire, se esista – un obbligo giuridico di provvedere dell’amministrazione di vertice dello Stato allorquando il Governo, nell’esercizio delle proprie prerogative di indirizzo, “armonizzi il dissenso”[7] emerso tra due diversi ministeri. Sembra infatti che l’esigibilità di una risposta – di qualsiasi risposta – non possa prescindere dalla qualificazione del potere esercitato: la discrezionalità politica esclude, infatti, qualsivoglia coercibilità.

2. La vicenda processuale: l’inerzia (non qualificata) della Presidenza del Consiglio

La controversia all’attenzione trae origine dall’istanza di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)[8] presentata per la realizzazione del progetto eolico in Sardegna. L’opera, di rilevanti dimensioni, si collocava nell’alveo degli investimenti strategici per la transizione energetica nazionale (PNRR e PNIEC)[9]. Per tale ragione, la vicenda procedurale finisce con l’intersecare la delicata dialettica tra la gestione delle risorse collettive[10] e la dinamica delle attività finanziarie ed economiche ad esse collegate[11], così generando il “conflitto” tra diversi ministeri che ha, a valle, chiamato all’azione il Governo. Più in generale, la questione di lite si inserisce in quel complesso reticolo di controlli istituzionali realizzati nello spazio europeo per la gestione dei beni pubblici fondamentali[12], in un settore dove l’urgenza dell’intervento privato si scontra sovente con le rigidità dell’apparato pubblico e con quel residuo di discrezionalità che le amministrazioni di vertice ritengono – più o meno gelosamente – di custodire[13].

Avviato il procedimento e superata l’attività istruttoria, pur avendo ottenuto il parere favorevole della commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale presso il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, l’istanza ha incontrato una significativa frizione istruttoria a causa del dissenso espresso dal Ministero della Cultura. Non essendo previsto nel procedimento un modo per superare il dissenso tra i dicasteri, l’impasse ha determinato l’attivazione del meccanismo di rimessione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c‑bis, della l. n. 400 del 1988. Si tratta di una peculiare procedura in cui la Presidenza si assume il compito di trovare una sintesi dell’interesse pubblico (o, per meglio dire, degli interessi pubblici)[14], ponendosi al vertice dell’architettura istituzionale e svolgendo una funzione di mediazione sistemica[15]. Questo modulo procedimentale è funzionalmente inquadrato nel ruolo del Governo quale “motore” dell’amministrazione attiva[16], sebbene apra interrogativi sulla natura, politica o amministrativa, della delibera adottata dal Consiglio dei ministri per definire l’equilibrio di interessi pubblici che sintetizza le diverse posizioni emerse tra i dicasteri[17].

La risposta del vertice dell’esecutivo, tuttavia, mancava del tutto.

A fronte del protrarsi dell’inerzia governativa, quindi, la società istante ha sollecitato in diverse occasioni la conclusione del procedimento. Tuttavia, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio, pur non dando risposta nel merito, ha opposto la tesi secondo cui il meccanismo di risoluzione del dissenso, configurandosi come espressione di un’“altissima discrezionalità” volta al bilanciamento di interessi costituzionali primari[18], sfuggirebbe all’applicazione delle ordinarie regole di cui alla l. n. 241/1990 – tra le quali, appunto, l’obbligo di conclusione del procedimento[19]. Si tratta di una tesi che richiama, in controluce, il dibattito sui limiti del potere – pubblico – esercitato dal vertice dello Stato ove posto a confronto con il principio di legalità in senso sostanziale[20], in particolare con riferimento all’applicabilità allo stesso di limiti[21] preposti alla tutela della certezza delle situazioni giuridiche soggettive[22].

Investito quindi del ricorso avverso il silenzio‑inadempimento, il T.A.R. per la Sardegna ha dichiarato l’impugnativa inammissibile. Il Tribunale ha infatti operato una rigida scissione[23] tra l’atto di natura intrinsecamente politica[24] e l’obbligo di provvedere, applicabile alla generalità dei provvedimenti amministrativi a patto che questi siano effettivamente “esigibili”[25]. In questa prospettiva, la delibera del Consiglio dei ministri agirebbe come un atto di puro indirizzo politico[26] anche nella materia delle autorizzazioni ambientali, come tale ontologicamente refrattario al sindacato giurisdizionale e alle pretese sollecitatorie del privato[27].

Per il Giudice sardo, dunque, la tutela del privato si arresterebbe di fronte a questa che è definibile come una sorta di “area di immunità procedurale”[28], potendo il cittadino unicamente impugnare l’esito finale della VIA o l’inerzia dei singoli Ministeri di settore ma non, invece, contestare il contegno del Consiglio dei ministri.

La pronuncia ha trovato quindi contestazione da parte dell’originario ricorrente, che ha ritenuto la soluzione ora sintetizzata in contrasto con il principio di giustiziabilità dei diritti e degli interessi[29], in tesi ingiustamente sacrificato sull’altare di una dilatazione non di per sé giustificata dell’area delle decisioni politiche[30].

3. Le questioni di diritto affrontate dal Consiglio di Stato: il confine tra atto politico e atto di alta amministrazione

Ribaltando l’esito del primo grado, la quarta sezione del Consiglio di Stato ha indi accolto l’appello della società ricorrente, operando una riconduzione dogmatica della delibera governativa nell’alveo degli atti di alta amministrazione e, per conseguenza, le ha ritenuto applicabili la generalità delle regole e dei principi che governano il procedimento amministrativo[31].

Il giudice d’appello rileva infatti che, sebbene la deliberazione volta a dirimere i conflitti interministeriali si collochi al massimo livello dell’organizzazione e dell’attività funzionale dei pubblici poteri[32], operando nel punto di cerniera in cui la funzione di governo si raccorda con l’amministrazione tout court[33], essa non perde di per sé e in via generalizzata la propria natura eminentemente amministrativa. Di contro, mantiene la sua caratteristica tipica: la cura nel caso concreto di interessi pubblici specifici[34].

Si tratta di un passaggio argomentativo di significativa importanza sistematica, che richiama la tesi per cui gli atti di alta amministrazione, pur connotati da un rilevantissimo tasso di discrezionalità e da una forte valenza, per così dire, latu sensu fiduciaria[35], non godono dell’insindacabilità che l’art. 7, comma 1, c.p.a. riserva ai soli «atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico»[36].

Come da tempo osservato, infatti, l’atto politico in senso proprio si distingue per essere libero nei fini, concorrendo a determinare la direzione suprema dello Stato[37]. Al contrario, l’atto di alta amministrazione, pur godendo della massima ampiezza valutativa nella scelta dei mezzi e nella ponderazione degli interessi in gioco[38], è vincolato nei fini, dovendo pur sempre perseguire lo scopo individuato a monte dalla legge[39]. Il potere della Presidenza del Consiglio nel caso in esame non si configurerebbe, allora, come libero e autodeterminato, risultando invece irregimentato al fine sostanziale che ne giustifica l’attribuzione nell’ambito del procedimento di valutazione dell’impatto ambientale nel quale si inserisce. E, cioè, contemperare la tutela del paesaggio[40] con le esigenze della produzione energetica e la tutela dell’ecosistema[41].

Il Consiglio di Stato ne trae dunque il decisivo corollario: essendo in grado di ingenerare posizioni giuridiche soggettive in capo al cittadino, come tali azionabili avanti alle corti[42], l’atto non può che considerarsi anche giustiziabile (seppur nei ristretti limiti del sindacato estrinseco per manifesta illogicità o palese travisamento)[43]. Da tale natura giuridica consegue l’obliterazione dell’argomento speso dal T.A.R., secondo cui l’elevato tasso di sintesi politica renderebbe il provvedimento governativo avulso dagli obblighi procedimentali di base, qual è l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Come precisato dai giudici di Palazzo Spada, l’atto di alta amministrazione è e resta sottoposto agli stessi principi che disciplinano il procedimento amministrativo, inclusi quelli relativi alla sua fase terminale.

4. La “funzione di armonizzazione” del Consiglio dei ministri cambia natura a seconda del procedimento nel quale è inserita?

Il sottotesto argomentativo della sentenza pare riflettere su come la natura del procedimento nell’alveo del quale si inserisce l’inerzia non qualificata della Presidenza del Consiglio dei ministri incida sulla natura dell’atto conclusivo. Il meccanismo di raccordo interministeriale individuato dalla l. n. 400/1988, infatti, ha carattere generale[44] e può essere utilizzato ogniqualvolta si realizzi una situazione di dissenso tra i diversi dicasteri che non può essere composta nell’ordinario procedimento nel quale questa trova scaturigine. Esso, pertanto, richiama a quella funzione unitaria del Governo che si esprime nella sede assembleare che raccoglie tutti i diversi titolari delle funzioni politiche di vertice dello Stato[45]. È solo così che l’esecutivo, nel suo plenum, definisce le “controversie percettive” nella definizione del migliore interesse pubblico generale. D’altro canto, lo stesso utilizzo del termine “armonizzazione” all’art. 5, comma 2, lett. c‑bis, l. n. 400/1988, pare in effetti suggerire una sorta di moral suasion[46] con funzioni di coordinamento, piuttosto che riferirsi all’esercizio di un potere tipicamente amministrativo‑gerarchico[47].

L’inquadramento generale della funzione di raccordo, tuttavia, sembra in definitiva non corrispondere alla soluzione proposta dalla sentenza con riguardo all’esistenza di una posizione giuridica tutelabile a fronte dell’inerzia. E questo perché, come si è accennato supra, il giudice ha ritenuto che l’innestarsi del meccanismo di superamento del dissenso non muti la natura del procedimento primigenio, trasformando una valutazione ambientale – rispetto alla quale il cittadino può vantare legittime aspettative – in una decisione politica. È in questo modo, infatti, che si giunge a garantire il minimo di tutela ricavato con la configurazione di un obbligo di provvedere a carico dell’esecutivo[48].

Volendo approfondire la lettura del passaggio, la ratio decidendi pare far emergere la preminenza del dato sostanziale, ossia la consistenza degli interessi azionati dal procedimento “madre” quale criterio discretivo per stabilire la natura del provvedimento di raccordo. Quest’ultimo, infatti, è direttamente destinato a incidere su tali interessi, e non già – e solamente – a dirimere una questione “latamente politica” di conflitto interministeriale[49]. Il che è sicuramente rispondente alle esigenze di tutela del cittadino, anche ricordando la giurisprudenza sovranazionale, solerte nel raccomandare che laddove il provvedimento sia suscettibile di incidere direttamente la sfera giuridica soggettiva del destinatario, deve essere garantita la tutela piena ed effettiva[50]. Vi è, però, che nel risolvere il conflitto e garantire una risposta al cittadino[51], si finisce con il ridurre comunque la “tutela finale”, posto che la decisione assunta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, come si avrà meglio modo di dire, potrà essere oggetto di contestazione avanti al giudice amministrativo con margini ben più limitati di un “ordinario” provvedimento amministrativo di VIA[52]. Sebbene questa soluzione possa apparire in definitiva per certi versi insoddisfacente, si deve nondimeno ricordare come rappresenti in ogni caso una risposta migliore rispetto al riconoscere di per sé ed ex ante la natura politica anche del silenzio serbato, così precludendo financo l’esigibilità di una risposta. Semmai, il problema dovrebbe forse essere posto in relazione alla perdurante attualità del meccanismo individuato dalla l. n. 400/1988 rispetto ai procedimenti di valutazione ambientale[53].

5. Sul termine per la conclusione del procedimento di creazione pretoria

Ulteriore profilo che suscita particolare interesse nella sentenza in commento è quello afferente alle modalità con le quali il Consiglio di Stato ha proceduto ad individuare il termine di conclusione del procedimento applicabile al caso concretamente esaminato[54].

Primo presupposto – implicito – della decisione sul punto, è l’assenza di una previsione espressa in merito nella l. n. 400/1988[55]. La sentenza stabilisce quindi che un termine da ritenersi congruo è quello di 120 giorni, e ciò sulla base di una valutazione discrezionalmente[56] ancorata su due elementi: da un lato la complessità del procedimento sul piano degli interessi coinvolti[57], dall’altro il tempo già trascorso dalla ultima interlocuzione avutasi tra le parti. L’ulteriore – ed altrettanto implicito – presupposto per giungere a questa conclusione è la ritenuta inapplicabilità del termine generale di 30 giorni come stabilito dall’art. 2, l. n. 241/1990. Si arriva così ad un passaggio dove la linearità del ragionamento decisionale si affatica. Infatti, ove si arrivi – come in effetti si arriva – alla conclusione per cui il procedimento di deferimento al plenum ministeriale va sottoposto alla legge fondamentale sul procedimento amministrativo, ne si dovrebbe giocoforza dedurre che anche il relativo termine complessivo sia ivi stabilito[58]. In altre parole, sottoporre il procedimento alle regole generali della legge n. 241/1990 non dovrebbe consentire una sorta di “graduazione” delle prescrizioni che la stessa legge stabilisce[59].

Eppure, non è questa la soluzione proposta dal Consiglio di Stato. Le ragioni espresse nella individuazione del termine, in disparte quanto sopra ricordato, non disvelano come mai non si sia ritenuto applicare il termine generale, operando di contro con una sentenza che, di fatto, ha portata generativa quanto al contenuto pratico dell’obbligo di provvedere[60]. Verosimilmente, la decisione rileva una sorta di intrinseca incompatibilità di far soggiacere a un termine così breve un procedimento valutativo decisamente complesso[61].

Risulta poi da stabilire se il precedente della sentenza in parola sia estensibile ad ulteriori casi nei quali ci si trovasse ad attivare il “raccordo” attenzionato dal Consiglio di Stato nell’ambito dei procedimenti di VIA.

La sentenza è, anzitutto, specialmente attinente al caso specifico esaminato, come dimostra la motivazione operata per la individuazione del termine finale del procedimento. Dunque, non pare già sol per questo estensibile in maniera lineare quale riferimento per altri casi. Al contempo, però, non pare altrettanto fruttuoso il semplice rinvio alla discrezionalità del vertice del Governo che, chiamato di volta in volta a dare risposta al conflitto, potrebbe essere invitato ad individuare anzitutto il proprio stesso termine per dare una risposta a cittadini e imprese. Viene allora in – possibile – soccorso, nuovamente l’art. 2, l. n. 241/1990, laddove afferma che la definizione autonoma del termine di conclusione del procedimento all’interno della pubblica amministrazione[62] non può comunque superare 180 giorni nel caso in cui vengano in questione procedimenti di particolare complessità[63]. Pertanto, pur volendo garantire il rispetto della legge fondamentale sul procedimento amministrativo, potrebbe essere individuato proprio in questo termine massimo il referente generale della procedura, recuperando l’applicazione del principio di legalità[64] e la coerenza interna nella vicenda amministrativa[65].

6. Segue. I rimedi esperibili in caso di mancato rispetto del termine pretorio

Tanto precisato in ordine alla determinazione puntuale del termine a provvedere, si dovrebbe però estendere l’esame a quali ulteriori rimedi possano essere individuati nel caso in cui l’esecutivo evada pure l’ordine giudiziale[66]. Alla luce del percorso argomentativo seguito dal Consiglio di Stato, sorge quasi dovuta la domanda in ordine alla configurabilità di un giudizio di ottemperanza che, con i relativi contenuti tipici, possa esercitare un potere ordinatorio o, addirittura, sostitutivo della funzione armonizzante affidata al Consiglio dei ministri[67].

Per quanto, anche in questo caso, la configurabilità di una tutela in ottemperanza risulti una conclusione geometricamente lineare del ragionamento, il lettore resterà perplesso. Appare, invero, difficilmente conciliabile il rilevantissimo tasso di discrezionalità comunque garantito[68] all’amministrazione con la possibilità che il giudice individui un soggetto che eserciti le veci del Consiglio dei ministri o, financo, che si possa emanare una sentenza che tenga luogo, essa stessa, dell’armonizzazione mancata[69]. Il provvedimento finale di cui all’art. 5, comma 2, lett. c‑bis), l. n. 400/1988 sembra, insomma, impermeabile a quel processo di progressiva erosione della discrezionalità che è tipico della remissione del procedimento all’amministrazione successiva al giudicato (specie se quest’ultimo abbia riguardato il solo silenzio‑inadempimento)[70]. Una conclusione potrebbe forse essere quella di vedere modificata la natura del provvedimento, che da coercibile nell’an diviene inesigibile nel quid successivamente alla sentenza. Ossia, giungere al paradosso per cui proprio quando una aspettativa giuridica si consolida – nel giudicato[71]–, essa perde ogni consistenza proprio nel momento in cui dovrebbe essere tutelata. La mera ipotizzabilità di un risarcimento finale, infatti, avendo natura equivalente, di per sé non garantisce reale tutela alla situazione giuridica soggettiva[72].

In definitiva, le possibili soluzioni non soddisfano, nemmeno ove si ritenga di sostenere una sostanziale incoercibilità dell’esercizio di funzioni costituzionalmente tutelate[73]. Anche questa prospettazione, infatti, cozza con la configurazione dell’esistenza dell’obbligo di provvedere. Meglio sarebbe stato, evidentemente, che il legislatore nel 1988 avesse individuato un termine di conclusione e rimedi sostitutivi; è però alquanto evidente che la struttura del procedimento di cui alla legge 400 non fosse preordinata alla definizione di un provvedimento amministrativo quanto, piuttosto ed anzi precisamente, alla attribuzione di un potere direttivo di carattere politico della Presidenza del Consiglio dei ministri. Da tale premessa consegue che applicare l’istituto a procedimenti amministrativi ordinari, per quanto con l’obbiettivo finale di garantire una migliore tutela[74] del cittadino, porta inevitabilmente ad un rumore di fondo, che è il frutto di una dissonanza difficilmente componibile tra i principi generali della l. n. 241/1990 e le deliberazioni del Consiglio dei ministri.

7. Oltre il silenzio: alcuni cenni in ordine alla tutela avverso la decisione di alta amministrazione

Sancito il “diritto” del cittadino ad ottenere una risposta, alcune brevi riflessioni possono essere ritratte in ordine ai presupposti e limiti di tutela “finale” per l’istante. Ciò significa, in altre parole, individuare quali siano i margini di sindacabilità del provvedimento di alta amministrazione che viene emanato a superamento del silenzio[75].

Il presupposto dal quale partire, per vero, consiste nel fatto che il Consiglio di Stato, per garantire l’esigibilità del termine di conclusione del procedimento, ha dovuto scardinare l’assioma su cui poggiava la decisione di primo grado: la presunta estraneità del privato alla fase di concertazione interministeriale. Il T.A.R. aveva ritenuto che il deferimento al Consiglio dei ministri aprisse una parentesi procedurale esclusivamente interna all’apparato statale, volta a ricomporre una frattura tra dicasteri. Di contro, il giudice d’appello, attraverso una lettura sistematica dell’art. 25, comma 2‑quinquies, del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 7, comma 2‑bis, del d.l. n. 50/2022, ha ricomposto invece la frattura procedimentale affermando che la deliberazione del Consiglio dei ministri non è un atto avulso, ma confluisce nel procedimento autorizzatorio unico ambientale. Proprio per questo, in caso di esito favorevole, esso «sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA». Di conseguenza, l’attività governativa si innesta fisiologicamente sul tronco del procedimento avviato a istanza di parte, divenendone il segmento terminale e decisivo. Ne consegue che l’imprenditore, titolare di un interesse pretensivo al rilascio del titolo per l’esercizio di un’attività economica, vanta una situazione giuridica azionabile[76] non solo con riferimento alla tempestiva conclusione anche del segmento procedimentale, bensì anche con riguardo al provvedimento finale[77].

Ebbene, in questo caso l’innestarsi del procedimento ex l. n. 400/1988 sembra però cambiare significativamente la prospettiva di tutela per il cittadino. Laddove, infatti, in linea generale la VIA è sindacabile entro gli ordinari referenti del giudizio di legittimità, l’atto di alta amministrazione che esita dalla procedura di raccordo presso il Consiglio dei ministri[78] si giova di ben più limitate possibilità sindacatorie, secondo i suoi propri referenti[79]: ciò risulta in effetti coerente con l’inquadramento concettuale dell’atto con funzione ordinatoria di “armonizzazione sintetica” dei diversi interessi pubblici. Non sfugge, però, l’intrinseca limitazione che ciò comporta rispetto alle possibilità di tutela del cittadino: pur avendosi lo stesso risultato formale della Valutazione di Impatto “ordinaria”, le probabilità di successo di una impugnazione sono molto minori. Epperò, questa conclusione risulta in definitiva coerente con gli eventi che innescano il potere sostitutivo del vertice del Governo. Infatti, secondo le ordinarie regole applicabili al procedimento amministrativo[80], dovrebbe dirsi che il dissenso opposto dal dicastero portatore di interessi sensibili (o, per meglio dire, qualificati) risulta di per sé ostativo del buon esito dell’istanza. Al pari di quanto avviene in seno ad una conferenza di servizi ex art. 14 ss. l. n. 241/1990[81], il diniego diviene superabile solo per il tramite di una “decisione più alta”, e dunque assunta in sede di vertice dell’esecutivo. Ebbene, la sintesi in tale sede operata non appare dissimile, quanto ai contenuti e, indi, alle possibilità sindacatorie, rispetto alla “decisione armonizzata” della quale in questa sede si discute. Il sistema, insomma, può essere ricondotto ad una propria coerenza intrinseca, che non sacrifica di per sé le tutele dell’istante in maniera distonica tra le varie tipologie di procedimento.

8. Conclusioni

La pronuncia in commento si muove alla ricerca di un precario equilibrio tra le esigenze di tutela minima per il cittadino e l’applicazione di istituti tradizionali del diritto amministrativo. È un equilibrio, questo, che viene cercato tra le spinte di coerenza geometrica del sistema giuridico, cui naturalmente tende chi ha per compito la “messa in ordine” dei postulati giuridici, da un lato, e l’esigenza di garantire una qualche forma di garanzia giurisdizionale, anche laddove ci si trovi ad applicare norme scritte (e pensate) in (e per) diverse ere del diritto amministrativo[82], dall’altro.

Pur avendo trovato un punto di caduta che, in prima battuta, dà soddisfazione alle pretese di risposta del cittadino‑imprenditore, restano alcuni snodi che fanno difficoltà ad essere ricondotti ad una coerenza complessiva di sistema ma che, proprio per questo, costituiscono uno stimolo per la riflessione, invitando a superare le incoerenze – sopravvenute – del tessuto normativo. Financo per ripensare forse la funzione di coordinamento[83] del vertice di Governo verso la garanzia di una migliore tutela del cittadino, evitando che istituti del passato entrino in conflitto con principi che, oramai, trascendono il perimetro delle giurisdizioni nazionali[84].

N. 01986/2026REG.PROV.COLL.

N. 03812/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3812 del 2025, proposto dalla ditta Sardeolica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Parola e Andrea Leonforte, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero della cultura, in persona dei Ministri pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 158 del 25 febbraio 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Sardeolica s.r.l. (di seguito “la società”) opera nel settore della realizzazione e dell’esercizio di impianti di energia eolica da fonte rinnovabile nella Regione Sardegna e, in data 11 gennaio 2021, ha presentato al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio istanza di avvio del procedimento di Valutazione di impatto ambientale (VIA) ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152 del 2006 (codice procedura 5814) per un progetto denominato “Boreas”, da localizzarsi nel Comune di Jerzu e Ulassai (NU), che prevede l’ampliamento di un parco eolico già esistente e l’installazione di n. 10 turbine eoliche della potenza di picco indicativa di 6 MW ciascuna, per un totale di 60 MW, e relative opere accessorie.

L’impianto rientra tra le opere, gli impianti e le infrastrutture necessari alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica dell’Italia inclusi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e al raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC) di cui all’allegato I-bis del d.lgs. 152/2006.

1.1. In data 19 febbraio 2021 è stato pubblicato l’avviso pubblico di VIA.

1.2. In data 26 aprile 2022 la Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale ha espresso il proprio parere favorevole n. 244 circa la compatibilità ambientale e l’assenza di incidenza negativa e significativa del progetto subordinandolo a una serie di prescrizioni progettuali e mitigative.

1.3. Con nota prot. n. 0001328-P dell’8 luglio 2022, il Ministero della cultura ha espresso parere tecnico istruttorio contrario alla pronuncia di compatibilità ambientale per quanto attiene alla realizzazione dei nuovi aereogeneratori industriali proposti e identificati con le sigle J01, J02, J03, J04, J05, J06, J07, comprese le relative opere accessorie e connesse, e parere favorevole per gli altri aerogeneratori e opere connesse.

1.4. E’ stata pertanto effettuata la rimessione del procedimento, ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis della l. n. 400 del 1988, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

1.5. E’ seguita una interlocuzione tra la società e la Presidenza del Consiglio prevalentemente a mezzo email di cui si dà conto.

1.6. Con nota a mezzo email del 23 ottobre 2023 la Presidenza del Consiglio - Dipartimento per il coordinamento amministrativo - ha dato riscontro alle richieste delle email della società del 5 ottobre e del 17 ottobre 2023 e ha chiesto di specificare i riferimenti delle procedure in attesa di esito.

1.7. Con nota e mezzo email del 23 ottobre 2023 la società ha dato riscontro alla Presidenza comunicando i codici delle due pratiche.

1.8. Con nota a mezzo email del 2 novembre 2023 la Presidenza del Consiglio – DICA – ha rappresentato che:

a) in relazione al procedimento indicato con il n. 5814, vi è stata la rimessione da parte del Ministero dell’ambiente alla P.C.M. ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis) l. n. 400 del 1988 s.m.i.

b) in relazione al procedimento indicato con il n. 5276, si è (era) in attesa che il Ministero dell’ambiente si pronunciasse con un proprio provvedimento.

La nota ha altresì precisato che l’Ufficio “esamina, in ordine cronologico, le istruttorie concernenti i progetti pervenuti secondo criteri di massima trasparenza” e che “tuttavia, il meccanismo attivato da citato Ministero …, ai sensi del menzionato art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. n. 400 del 1988, comporta l’assunzione di una decisione, da parte del Consiglio dei Ministri, di alta discrezionalità amministrativa – che richiede un complesso bilanciamento dei vari interessi costituzionali coinvolti – cui non sono applicabili i criteri validi per i procedimenti amministrativi ordinari e in particolare quelli relativi alle tempistiche di svolgimento e conclusione degli stessi. Conseguentemente non è possibile fornire informazioni circa le tempistiche di conclusione del procedimento.”

1.9. In data 30 novembre 2025 l’appellante ha inviato una nota a mezzo pec al Presidente del Consiglio dei Ministri in cui ha chiesto di prendere in esame il tema rappresentato avente ad oggetto i progetti presentati dalla stessa società in Sardegna.

1.9. In data 11 e 26 gennaio 2024 seguivano ulteriori richieste di informativa a mezzo email dell’appellante sullo stato del progetto “Boareas”, alle quali l’Ufficio DICA ha risposto (email del 29 gennaio 2024) in termini analoghi alla menzionata nota precedente e affermando che la procedura di dissenso è stata oggetto di trasmissione al Consiglio dei Ministri, ai fini dell’adozione della conseguente deliberazione.

1.10. L’appellante ha inviato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri tre ulteriori note di sollecito in data 7 marzo, 6 maggio, 10 luglio 2024 con le quali, inter alia, ha richiamato (in particolare nella nota del 6 maggio 2024) “la più recente giurisprudenza amministrativa che si è espressa positivamente circa l’applicabilità al caso di specie dei termini di svolgimento dei procedimenti amministrativi ordinari”, oltre a menzionare specifici procedimenti analoghi che nel frattempo erano già stati portati a termine dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2. Non avendo ricevuto ulteriori notizie circa il procedimento, la società ha proposto ricorso al T.a.r. per la Sardegna per accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalle amministrazioni, ciascuna per quanto di sua competenza, in merito alla risoluzione del contrasto sorto tra MIC e MASE in relazione all’istanza di valutazione di impatto ambientale (VIA) presentata in data 11 gennaio 2021 ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152/2006, rimessa dal MASE alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 comma 2 lett. c-bis) della l. 400 del 1988 s.m.i. e per la declaratoria dell’obbligo delle amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di sua competenza, di provvedere in modo espresso sull’istanza di cui al punto precedente.

La ricorrente ha articolato un unico motivo con il quale ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 2 bis della l. n. 241 del 1990; dell’art. 5 comma 2 lett. c-bis della l. n. 400 del 1988; la violazione e la falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; la violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; la violazione dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (Carta di Nizza); la violazione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile; la violazione del Regolamento UE 2022/2057 e della direttiva (UE) 2024/2413.

La ricorrente sostiene che l’art. 5 comma 2 lett. c-bis) della legge 400/1988 individua un meccanismo di concertazione attraverso il quale il Presidente, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, è chiamato a decidere su questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni, a diverso titolo competenti, in ordine alla definizione di atti e provvedimenti e tale modulo viene regolarmente applicato nei procedimenti di VIA relativi agli impianti rinnovabili nell’ambito del quale non è infrequente l’espressione di pareri contrastanti tra il MASE ed il MIC.

Pur riconoscendo la peculiarità della deliberazione, che rappresenta un atto di alta amministrazione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nel contesto del procedimento di superamento del dissenso, sarebbe comunque chiamata ad operare “come una ordinaria pubblica amministrazione”.

Conseguentemente, il provvedimento di cui all’art. 5 si pone a valle di un procedimento amministrativo (di VIA, nel caso di specie) per cui la pubblica amministrazione è tenuta ad adottare un provvedimento finale espresso di VIA, che, in assenza di termini perentori normativamente previsti per la conclusione del procedimento di concertazione da parte del Consiglio dei Ministri, dovrebbe concludersi nel termine generale di 30 giorni previsto in via generale dall’art. 2 comma 2 della legge 241 del 1990 per gli atti delle amministrazioni statali.

Applicando tali principi al caso in esame, poiché il procedimento di VIA è stato deferito nel mese di ottobre 2022, il termine sarebbe scaduto mentre l’azione avverso il silenzio è ammissibile avendo l’istante reiteratamente sollecitato l’amministrazione (cfr. note sopra indicate).

2.1. Sotto distinto profilo, l’appellante sottolinea che il principio della massima diffusione delle energie rinnovabili e la centralità che la legislazione comunitaria (Direttiva (UE) 2018/2001 (c.d. RED II), Direttiva (UE) 2023/2413, c.d. RED III, Regolamento (UE) 2024/233) e nazionale attribuiscono a tale opera di diffusione, rendono ancora più evidente l’illegittimità dell’inerzia delle amministrazioni nel caso in esame poiché detta inerzia è di ostacolo alla realizzazione di un impianto definito strategico per il conseguimento degli obiettivi della transizione energetica e di interesse pubblico prevalente e nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica.

3. L’adito T.a.r. per la Sardegna, con la impugnata sentenza, ha dichiarato il ricorso inammissibile in base all’assunto per cui devono rimanere su due piani separati la sindacabilità giurisdizionale dell’atto di alta amministrazione eventualmente adottato dal Consiglio dei Ministri e la configurabilità dell’obbligo di provvedere entro un certo termine a carico di quest’ultimo.

La deliberazione del Consiglio dei Ministri avrebbe quindi natura eventuale in una fase procedimentale separata e autonoma rispetto a quella che ha dato origine al contrasto e che riguarda, essenzialmente, la sintesi degli interessi coinvolti in rapporto all’indirizzo politico-amministrativo prescelto dal Governo.

In base a tale ragionamento gli esiti del procedimento per la valutazione di impatto ambientale, che siano espressi in un provvedimento esplicito del MASE o in un suo contegno inerte, sarebbero immediatamente sindacabili da parte del giudice amministrativo che, conseguentemente, potrebbe esprimersi sulla legittimità delle ragioni che hanno determinato il contrasto tra Amministrazioni, garantendo in tal modo l’effettività della tutela giurisdizionale per il privato e tuttavia non sarebbe configurabile l’inerzia dell’amministrazione e la reazione da parte del privato che consiste nel poter agire con l’azione sul silenzio ex art. 117 c.p.a.

4. La società ha impugnato la sentenza sopra menzionata sostenendo che la stessa sia erronea per la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 2bis della l. n. 241 del 1990; dell’art. 5 comma 2 lett. c-bis della l. n. 400 del 1988; la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; la violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; la violazione dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (Carta di Nizza); la violazione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile; la violazione del Regolamento UE 2022/2057 e della direttiva (UE) 2024/2413.

L’appellante articola il proprio ragionamento affermando che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado, sussisterebbe un obbligo di provvedere in capo alle amministrazioni appellate.

La conclusione di inammissibilità del ricorso confonderebbe il piano dei limiti della sindacabilità giurisdizionale dei provvedimenti di alta amministrazione con quello della sussistenza di un obbligo in capo all’amministrazione di concludere il relativo procedimento, nonché disattenderebbe l’esistenza di norme di legge del settore che qualificano tale fase di rimessione come un vero e proprio procedimento amministrativo.

L’atto che conclude il deferimento non costituirebbe un atto politico bensì di alta amministrazione rispetto al quale è, dunque, connaturata l’esigenza di conclusione del relativo procedimento amministrativo. Ciò si desumerebbe dall’applicazione del meccanismo previsto dalla l. n. 400 del 1988 al dissenso tra MASE e MIC emerso in sede di VIA e dal tenore dell’art. 7 del d.l. n. 50 del 2022 il quale prevede che “nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, qualora il progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza statale, le eventuali deliberazioni del Consiglio dei ministri adottate ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, sostituiscono ad ogni effetto il provvedimento di VIA e alle stesse si applicano i commi 3, 4 e 5 dell'articolo 25 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

La natura rispettivamente procedimentale del meccanismo di superamento del dissenso e provvedimentale della relativa delibera consiliare sarebbe desumibile anche dalla riconosciuta sindacabilità giurisdizionale di quest’ultima, seppur nei limiti derivanti dalla particolare natura della stessa. Né sarebbe sufficiente ad escludere l’esistenza dell’obbligo delle Amministrazioni di concludere il procedimento di concertazione l’interpretazione letterale dell’art. 5 comma 2, lettera c-bis) della l. 400/1988, secondo cui l’utilizzo del verbo “può” comporta l’attribuzione di una mera facoltà e non già un obbligo di adottare un provvedimento espresso poiché, nel caso in esame, la Presidenza del Consiglio dei Ministri (cfr. nota del 29 gennaio 2024) ha già rimesso la decisione della questione controversa al Consiglio dei Ministri, esaurendo qualsiasi possibile discrezionalità circa l’an della decisione, come confermato dall’UFCAM.

Anche l’utilizzo da parte dell’art. 7 del d.l. 50 del 2022 del termine “eventuali” riferito alle delibere delle amministrazioni appellate non dovrebbe essere interpretato nel senso di facoltizzare l’amministrazione ad adottare il provvedimento finale bensì nel senso di consentire il superamento di contrasti tra amministrazioni statali che altrimenti comporterebbero un irrisolvibile arresto procedimentale sicché ogni volta che vi è un contrasto eventuale tra amministrazioni, è il Consiglio dei Ministri a dover effettuare la sintesi dell’interesse pubblico prevalente.

Ad opinare secondo invece la tesi fatta propria dal giudice di primo grado si perverrebbe al paradossale risultato di un procedimento di VIA che rimarrebbe aperto sine die.

4.1. In ogni caso, secondo la tesi propugnata dall’appellante, sussiste un obbligo di concludere il procedimento nel rispetto dei principi di correttezza, buona fede e tempestività che devono caratterizzare l’ordinario svolgersi dei rapporti tra Pubblica Amministrazione soggetti privati, anche in relazione a quanto previsto dalla Carta di Nizza secondo cui (art. 6) “Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione”.

4.2. L’obbligo di concludere il procedimento di VIA entro il termine di legge e la conseguente illegittimità dell’inerzia serbata dalle amministrazioni appellate deriverebbe anche dalla centralità che la legislazione comunitaria (Regolamento UE 2022/2577 e Regolamento UE 2024/233) e nazionale attribuiscono al principio della massima diffusione delle energie rinnovabili. A ciò si aggiunge anche la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha da tempo riconosciuto la rilevanza di tale principio anche nell’ordinamento interno, affermando “la necessità di garantire la «massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili» (sentenza n. 286 del 2019, in senso analogo, ex multis, sentenze n. 221, n. 216 e n. 77 del 2022, n. 177 del 2021, n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del 2011) «nel comune intento “di ridurre le emissioni di gas ad effetto serra” (sentenza n. 275 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 46 del 2021, n. 237 del 2020, n. 148 del 2019 e n. 85 del 2012), onde contrastare il riscaldamento globale e i cambiamenti climatici (sentenza n. 77 del 2022)» (sentenze n. 216 e n. 121 del 2022)” (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 27/2023).

4.3. Contrariamente a quanto affermato dalla gravata sentenza, il privato, pur non prendendo formalmente parte al procedimento di superamento del dissenso che si svolge in sede di Consiglio dei Ministri, vanta un diretto interesse alla conclusione dello stesso, in quanto destinatario finale del provvedimento favorevole di VIA eventualmente adottato, come si desume dall’art. 25 comma 2-quinquies del d.lgs. 152/2006 che ha definitivamente chiarito che il procedimento dettato dalla l. 400/1988, volto a comporre il contrasto emerso tra MASE e MIC in sede di VIA, costituisce la fase finale del relativo procedimento.

Né si può sostenere che la tutela del privato è garantita dalla possibilità di impugnare i pareri del MASE o del MIC poiché con la devoluzione del procedimento alla PCM i due Ministeri si sono spogliati del potere di provvedere sull’originaria istanza di VIA presentata dalla Società sicché un eventuale azione avverso i rispettivi provvedimenti sarebbe inammissibile e comunque improcedibile per insussistenza dell’inerzia a seguito della rimessione del procedimento alla Presidenza.

4.4. In relazione al termine per provvedere, il richiamato art. 2 comma 1 della legge 241/1990 stabilisce che “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso” che, prosegue il comma 2, deve essere adottato entro 30 giorni, salvo diversa previsione di legge.

La decisione in merito all’istanza di VIA è stata deferita dal MASE alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dal mese di ottobre 2022 e, nelle more, il procedimento è rimasto fermo, nonostante i ripetuti solleciti della società.

Almeno a partire dal mese di gennaio 2024, secondo quanto reso noto alla società, la questione è stata deferita al Consiglio dei Ministri.

In assenza di termini perentori normativamente previsti per la conclusione del procedimento di superamento del dissenso, dovrebbe trovare applicazione il termine ordinario di 30 giorni di cui all’art. 2 della l. n. 241 del 1990.

5. La Presidenza del Consiglio si è costituita in giudizio e ha depositato memoria difensiva e documenti.

5.1. In data 12 settembre la società ha depositato memoria di replica.

5.2. Alla camera di consiglio del 25 settembre 2025 la Sezione, con ordinanza n. 7681 del 1^ ottobre 2015, ha chiesto alla Presidenza del Consiglio documentati chiarimenti sullo stato del procedimento amministrativo oggetto del giudizio.

5.3. In data 27 novembre 2025 l’Amministrazione ha fornito i chiarimenti in adempimento dell’ordinanza collegiale depositando la nota dell’Ufficio per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 4 novembre 2025, nella quale si legge che «la procedura in oggetto è stata trasmessa ai superiori uffici amministrativi della Presidenza del Consiglio dei ministri dal momento che il deferimento al Consiglio dei Ministri costituisce una facoltà riconosciuta dall’articolo 5, comma 2, lett. c-bis della legge n. 400 del 1988, il quale “può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una compiuta valorizzazione e armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti”».

6. Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato nei termini che seguono.

7.1. La società istante sostiene l’illegittimità del comportamento della pubblica amministrazione poiché, nonostante la remissione al Consiglio dei Ministri in relazione alla propria istanza di valutazione d’impatto ambientale, sulla quale due amministrazioni dello Stato hanno espresso pareri divergenti, il procedimento - dopo un notevole lasso di tempo e nonostante le interlocuzioni avute con gli uffici della Presidenza del Consiglio - non è stato ancora concluso con la deliberazione conclusiva del Consiglio dei Ministri.

Ritiene l’appellante che la sentenza impugnata sia erronea sotto più punti di vista:

a) la natura di atto di alta amministrazione che caratterizza la deliberazione del Consiglio dei Ministri non esclude la doverosità della conclusione del procedimento amministrativo;

b) una volta che la questione è stata deferita al Consiglio dei Ministri, come è avvenuto nel caso di specie, vi è un obbligo di concludere il procedimento e non una facoltà;

c) il privato non è un soggetto estraneo rispetto alla fase del procedimento che si svolge presso la Presidenza del Consiglio dei ministri poiché ai sensi dell’art. 7 comma 2 del d.l. n. 50 del 2022, le deliberazioni del Consiglio dei Ministri in materia di VIA “confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che è perentoriamente concluso dall'amministrazione competente entro i successivi sessanta giorni. Se il Consiglio dei ministri si esprime per il rilascio del provvedimento di VIA, decorso inutilmente il prescritto termine di sessanta giorni, l'autorizzazione si intende rilasciata”;

d) ove non fosse ammissibile il ricorso avverso il silenzio, il privato sarebbe privo di mezzi di tutela alternativi perché il deferimento al Consiglio dei Ministri apre una nuova fase procedimentale che si conclude con un provvedimento autonomo che sostituisce a tutti gli effetti il provvedimento di VIA e un’azione avverso il silenzio del Ministero dell’ambiente o avverso il provvedimento negativo sarebbe inammissibile poiché l’amministrazione di settore non potrebbe pronunciarsi essendosi in via definitiva in attesa della decisione finale del Consiglio dei Ministri.

7.2. In primo luogo, con riferimento ai profili sub a) e b) il Collegio rileva che le censure proposte dall’appellante sono fondate.

Invero, la natura di atto di alta amministrazione attribuita dalla sentenza impugnata alla deliberazione del Consiglio dei Ministri è corretta.

In relazione a tale tipologia di atti, si rammenta che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, sebbene questa categoria identifichi quegli atti che si pongono al massimo livello dell’organizzazione e dell’attività funzionale dei pubblici poteri e precisamente nella sfera in cui la funzione di governo si raccorda con l’amministrazione tout court, i medesimi mantengono la caratteristica tipica degli atti amministrativi e cioè la finalità di cura di interessi pubblici nel caso concreto (cfr. in particolare Cons. Stato, IV, 21 settembre 2015, n. 4375). Questo carattere rende quindi gli atti di alta amministrazione giustiziabili, sia pure entro i ristretti limiti entro cui atti a forte tasso di discrezionalità si prestino ad essere sindacati nell’ambito della generale giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo prevista dall’art. 7, comma 1, c.p.a. (cfr. a quest’ultimo riguardo, Cons. Stato, III, 8 settembre 2014 n. 4536; IV, 26 settembre 2013, n. 4768).

Infatti, per quanto ampia possa presentarsi negli atti in esame la discrezionalità amministrativa, quest’ultima rimane sempre vincolata dal necessario perseguimento delle finalità pubbliche e dal fondamento sostanziale del potere amministrativo consistente nell’impossibilità di utilizzare lo stesso per fini diversi da quelli che ne giustificano l’attribuzione.

Da ciò si trae quindi il corollario per cui anche rispetto agli atti di alta amministrazione sono configurabili posizioni giuridiche soggettive per la tutela delle quali è ammesso il diritto di azione e, per quello che rileva nel caso in esame, l’atto di alta amministrazione è sottoposto agli stessi principi che disciplinano il procedimento amministrativo che si conclude con l’atto amministrativo strettamente inteso.

In altri termini, dalla natura di atto di alta amministrazione non discende una deroga alla configurabilità di un obbligo di provvedere, contrariamente rispetto a quanto affermato dalla sentenza impugnata (“devono rimanere su due piani separati, ad avviso del Collegio, la sindacabilità giurisdizionale dell’atto di alta amministrazione eventualmente adottato dal Consiglio dei ministri e la configurabilità dell’obbligo di provvedere entro un certo termine a carico di quest’ultimo”).

Sotto tale profilo, non vi è contrasto con quanto affermato da questo Consiglio di Stato con le sentenze richiamate dalla memoria dell’Avvocatura dello Stato (sez. IV nn. 1486/2020, 3203/2024, 4697/2025, 646/2025) poiché, da un lato, nel caso in esame, la pratica è stata istruita dalla Presidenza del Consiglio ed è stata trasmessa agli uffici di segreteria del Consiglio dei Ministri, dall’altro, la natura di atto di sintesi degli interessi coinvolti ricollegabile all’atto di alta amministrazione non è in contraddizione con le garanzie riconosciute al privato dalla legge sul procedimento amministrativo.

In particolare, il Collegio non condivide la prospettazione dell’Amministrazione secondo la quale vi sarebbe una diversità di “natura” tra il procedimento avviato in Conferenza di servizi, in cui “l’opposizione dell’amministrazione determina la sospensione dell’atto conclusivo del procedimento in attesa della decisione del Consiglio dei ministri, la cui deliberazione, pur non soggiacendo a termini perentori,, rappresenta l’indefettibile atto di definizione del procedimento amministrativo” e il caso in parola in cui si procede ai sensi dell’art. 5 comma 2 lett. c bis, in cui “il procedimento prevede una doppia valutazione: la prima, operata dal PCM, relativa all’opportunità o meno di deferire la questione al Consiglio dei Ministri; la seconda, ad opera del Consiglio dei ministri, relativa alla decisione risolutiva del dissenso tra amministrazioni confliggenti” sicché, nel caso in esame, “la deliberazione del Consiglio dei Ministri ha natura eventuale in una fase del procedimento separata e autonoma rispetto a quella che ha dato inizio al contrasto e che riguarda la sintesi degli interessi coinvolti in rapporto all’indirizzo politico amministrativo prescelto dal Governo”.

Invero, il legislatore ha caratterizzato in modo fortemente accelerato entrambi i procedimenti in materia di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili (si legga Corte cost. sent. 27 ottobre 2022 n. 221, 13 maggio 2022 n. 121): esemplari sono sia l’art. 25 comma 2 quinquies del d.lgs. n. 152 del 2006 sia la disposizione richiamata dall’appellante, ovvero l’art. 7 comma 2 bis del d.l. 17 maggio 2022 n. 50, convertito in legge n. 91 del 15 luglio 2022, secondo la quale sia le deliberazioni di cui al comma 1 (ovvero quelle adottate ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400), sia le deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 14-quinquies, comma 6, della legge 7 agosto 1990, n. 241, (conferenza di servizi) confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che è perentoriamente concluso dall’amministrazione competente entro i successivi sessanta giorni. Se il Consiglio dei ministri si esprime per il rilascio del provvedimento di VIA, decorso inutilmente il prescritto termine di sessanta giorni, l’autorizzazione si intende rilasciata.

Dunque, nel caso di opposizione delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, si rientra pienamente nelle regole del procedimento amministrativo, tant’è che l’art. 14 quinquies, al comma 4, prevede che la Presidenza del Consiglio indica una riunione con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza per una data non posteriore al quindicesimo giorno successivo alla ricezione dell’opposizione e che – comma 6 - qualora all'esito delle suddette riunioni, e comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della riunione, l’intesa non sia raggiunta, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri ed è posta, di norma, all’ordine del giorno della prima riunione del Consiglio dei ministri successiva alla scadenza del termine per raggiungere l’intesa.

Si tratta di chiari indici normativi che attestano che il procedimento amministrativo non può rimanere non concluso, qualsiasi sia il contenuto di “alta amministrazione” del provvedimento amministrativo terminale e che il legislatore, in un’ottica di semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti che concernono gli impianti per le energie rinnovabili ha previsto che vi siano dei termini da rispettare, sia pure “di norma”.

7.1. Né a diversa conclusione si può pervenire facendo riferimento all’art. 5 comma 2, lettera c-bis) della l. 400/1988 e al verbo “può” ivi utilizzato che secondo la tesi dell’amministrazione implicherebbe una mera facoltà di deferimento al Consiglio dei ministri e ciò per tre ordini di motivazioni: in primo luogo, poiché il principio di conclusione del procedimento amministrativo costituisce principio generale della legge n. 241 del 1990 s.m.i. ed è espressione del principio costituzionale di buon andamento dell’agire delle pubbliche amministrazioni di cui costituisce un predicato il principio di efficienza ex art. 1 l. n. 241 del 1990, oltre che di leale collaborazione tra amministrazioni e privati; in secondo luogo perché l’art. 7 sopra richiamato della l. n. 91 del 15 luglio 2022 ha carattere speciale disciplinando la peculiare e strategica materia degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili; in terzo luogo, poiché nel caso in esame gli uffici competenti della Presidenza del Consiglio hanno effettuato il deferimento come è chiarito nella nota inviata a mezzo email del 29 gennaio 2024. Ciò non rende l’istituto in parola “ad applicazione obbligatoria” poiché nel caso in esame l’obbligo di concludere il procedimento deriva esattamente dalla circostanza che la scelta sul se deferire o meno il contrasto tra amministrazioni al Consiglio dei Ministri è stata compiuta, ma avrebbe potuto non essere effettuata con rimessione degli atti al MASE per le conseguenti determinazioni, da parte della Presidenza del Consiglio a seguito dell’esito negativo del componimento degli interessi delle amministrazioni nell’ambito delle riunioni svoltesi presso la stessa Presidenza.

7.2. Anche le censure dell’appellante riportate ai punti c) e d) sono meritevoli di positiva delibazione.

Oltre a quanto sopra affermato in relazione al principio di leale collaborazione, il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e le ivi contenute disposizioni in materia di valutazione d’impatto ambientale e segnatamente l’art. 25 comma 2 quinquies, supportano la tesi per cui il privato non è un soggetto estraneo rispetto alla fase del procedimento che si svolge presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

In linea generale, il procedimento di VIA è caratterizzato da una interlocuzione tra autorità competente in materia di VIA e soggetto istante, come si desume dagli artt. 19 ss. d.lgs. n. 152 del 2006.

Il comma 2 quinquies dell’art. 25 sancisce quali sono gli effetti dell’atto adottato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988 nel caso in cui il dissenso del Ministero della cultura con tale atto venga superato prevedendo che “l'atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole, che comprende l'autorizzazione (n.d.r. paesaggistica) di cui al primo periodo.”

L’attività svolta dal Consiglio dei Ministri ai fini del superamento del dissenso di una delle amministrazioni che cogestiscono il potere di esprimersi sulla VIA, è dunque, un’attività provvedimentale che si innesta nel procedimento amministrativo originato dall’istanza del privato di cui, conseguentemente, non può essere affermata l’estraneità al menzionato tratto procedimentale, anche se la sintesi del dissenso costituisce un atto di “alta amministrazione” e di armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti.

7.3. Al legittimo interesse del privato acché il procedimento sia concluso, si riconnette il profilo della tutela giurisdizionale, che ove si accedesse alla tesi per cui il procedimento in Presidenza del Consiglio riguarda esclusivamente le posizioni delle Amministrazioni, non avrebbe strumenti di tutela giurisdizionale in relazione al protrarsi sine die del procedimento amministrativo.

Orbene, il provvedimento del MASE di rimessione della risoluzione del conflitto alla Presidenza del Consiglio non configura un provvedimento definitivo sicché l’appellante non avrebbe interesse ad impugnarlo né può configurarsi un silenzio impugnabile del Ministero dell’ambiente attesa la devoluzione alla Presidenza del Consiglio (cfr. Sez. IV, sent. n. 4697/2025); analogamente, il parere sfavorevole del Ministero della cultura si configura come un atto endoprocedimentale essendo stato attivato il procedimento in Presidenza del Consiglio dei Ministri sicché l’appellante non ritrarrebbe alcun vantaggio dalla sua impugnativa.

8. In conclusione vanno fissati i seguenti principi:

a) il procedimento oggetto del presente giudizio, se deferito ex articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, deve essere concluso con un provvedimento; ciò si ricava dalla generalizzazione dell’obbligo di conclusione dei procedimenti con provvedimenti espressi sancito dall’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dal principio di buona amministrazione stabilito nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla necessità di dotare di tempi certi i procedimenti, quali quello in esame, che riguardano la transizione energetica verso fonti rinnovabili e che concernono il percorso che porterà il nostro Paese a diventare autonomo dal punto di vista dell’approvvigionamento energetico;

b) in relazione allo specifico caso in esame, il provvedimento ex articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, non può essere considerato un atto politico ma un atto di alta amministrazione; ragionando diversamente, mancherebbe ogni forma di tutela, in sede giurisdizionale, all’impresa interessata all’installazione dell’impianto;

c) la natura ampiamente discrezionale del provvedimento adottato dopo il deferimento ex articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400 del 1988, limita il sindacato del giudice amministrativo ai soli profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o palese contraddittorietà.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, relative, da un lato, alla natura di alta amministrazione dell’atto conclusivo del procedimento e, dall’altro, alla acclarata sottoposizione alla disciplina del procedimento amministrativo ex lege n. 241 del 1990 e, nel caso in esame, al lungo lasso di tempo trascorso e al già avvenuto deferimento al Consiglio dei ministri (cfr. nota email 29 gennaio 2024), il Collegio, attesa la delicatezza della valutazione che il Consiglio dei Ministri è chiamato a fare, ritiene congruo il termine di 120 giorni per la conclusione del procedimento amministrativo con la deliberazione del Consiglio dei ministri.

8. Per le suindicate motivazioni, conclusivamente, l’appello deve essere accolto, e in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con la conseguente fissazione del termine di centoventi giorni per la conclusione del procedimento instaurato presso la Presidenza del Consiglio.

9. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, fissa il termine di centoventi dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza per la conclusione del procedimento.

Compensa le spese del giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere