Art. 9 d.m. 2 aprile 1968 n. 1444: disciplina delle distanze tra edifici e dalle strade, assetto normativo e giurisprudenziale aggiornato

di Antonio VERDEROSA

Questione tutt’altro che pacifica – e, nella prassi, non di rado “glissata” – è la corretta applicazione, nei processi di trasformazione urbanistica ed edilizia, dell’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444, norma cardine del sistema nazionale degli standard minimi, che continua a presidiare in modo cogente i limiti inderogabili di distanza tra costruzioni e dalle strade. Il decreto ministeriale del 1968, com’è noto, non nasce come fonte meramente tecnica o regolamentare in senso debole, ma costituisce l’atto attuativo della delega legislativa contenuta nell’art. 41-quinquies della L. 17 agosto 1942 n. 1150 (legge urbanistica), introdotto dall’art. 17 della L. 6 agosto 1967 n. 765: è precisamente questo ancoraggio “delegato” a spiegare perché le sue prescrizioni – e segnatamente quelle dell’art. 9 – siano state stabilmente qualificate come standard minimi diretti a garantire condizioni essenziali di salubrità, sicurezza e ordinato assetto urbano, vincolando non solo la pianificazione comunale ma anche la legislazione regionale. In tale prospettiva si colloca la linea della Corte costituzionale, che ha ripetutamente ricondotto le distanze del D.M. 1444/1968 a un nucleo di regole inderogabili, idonee a operare come limite per le discipline substatali (tra le altre, Corte cost., sent. n. 232/2005, n. 114/2012, n. 6/2013), anche in ragione della loro interferenza con profili tipici dell’ordinamento civile; sul versante della giurisprudenza di legittimità, è noto come la Cassazione a Sezioni Unite abbia riconosciuto la forza integrativa e vincolante delle disposizioni del D.M. 1444/1968 rispetto al sistema delle distanze (in particolare Cass., Sez. Un., n. 14953/2011), precludendo che regolamenti edilizi o strumenti urbanistici possano degradarne i minimi, se non nei ristretti casi espressamente consentiti dalla stessa norma statale.
Muovendo dall’art. 9, è essenziale – anche per evitare frequenti fraintendimenti applicativi – tenere distinti i due piani che la disposizione disciplina con autonomia strutturale. Da un lato, vi è la disciplina delle distanze “tra edifici” (il comma 1, con le sue articolazioni per zone territoriali omogenee); dall’altro, vi è la disciplina delle distanze “con strada interposta”, che non costituisce una mera variante del criterio tra pareti contrapposte, bensì un segmento regolatorio a sé stante, fondato sul rapporto tra edificazione e infrastruttura viaria, e dunque su interessi pubblici che eccedono i soli rapporti di vicinato.
Quanto alle distanze tra edifici, l’art. 9 costruisce un sistema differenziato per zone territoriali omogenee. In Zona A (centri storici) opera una regola speciale e conservativa: per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, “le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti”, da computarsi senza tenere conto delle aggiunte recenti prive di valore storico-artistico-ambientale (art. 9, comma 1, n. 1). La logica è chiaramente quella di preservare la morfologia consolidata del tessuto storico, consentendo che l’intervento si innesti nel sistema dei pieni e dei vuoti ereditato, senza introdurre arretramenti o avanzamenti che alterino l’assetto, salvo che l’operazione ecceda la soglia del recupero e si traduca, in concreto, in un organismo edilizio nuovo per sviluppo volumetrico esterno. In tale direzione, la giurisprudenza amministrativa ha valorizzato un approccio sostanzialistico, secondo cui l’applicazione della disciplina delle distanze non può essere elusa invocando il nomen iuris “ristrutturazione” quando l’intervento presenti, per consistenza e impatto, i tratti della nuova edificazione: significativo è il ragionamento di Cons. Stato, Sez. VI, 5 marzo 2021, n. 1867, che, nel ricostruire la nozione rilevante ai fini delle distanze, sottolinea come il rinvio alla definizione dell’art. 3 del T.U. edilizia non sia di per sé dirimente e come, a contare, sia lo sviluppo volumetrico esterno e la concreta trasformazione della sagoma.
Al di fuori della Zona A, l’architrave del sistema è la regola generale dei 10 metri: per i “nuovi edifici ricadenti in altre zone” è prescritta “in tutti i casi” la distanza minima assoluta di m 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti (art. 9, comma 1, n. 2). È questa la soglia minima igienico-sanitaria e di sicurezza che non può essere compressa da fonti secondarie o dalla pianificazione locale, salvo il solo spazio, sempre consentito, di introdurre distanze maggiori. Proprio sul carattere non comprimibile del minimo, e sulla sua idoneità a imporsi anche in presenza di discipline locali difformi, convergono sia la giurisprudenza costituzionale (si veda, ancora, Corte cost., n. 6/2013) sia la giurisprudenza civile (tra le pronunce di sistema, Cass., Sez. Un., n. 14953/2011). In questa cornice si inserisce anche un filone più recente relativo al significato tecnico-giuridico di “pareti finestrate”: la giurisprudenza amministrativa ha dato continuità all’orientamento maggioritario che circoscrive tale nozione alle pareti munite di aperture qualificabili come vedute, richiamando i criteri civilistici della inspectio e della prospectio (artt. 900 ss. c.c.), escludendo che la mera presenza di luci attivi automaticamente la regola dei 10 metri; emblematica, in tal senso, è Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2025, n. 7207, che ricostruisce il panorama degli orientamenti e aderisce a quello ritenuto prevalente, evidenziando come l’innesco della tutela ex art. 9 sia legato alla capacità effettiva di affaccio e non a qualsiasi apertura indistinta.
Il trattamento si irrigidisce ulteriormente in Zona C (espansione), ove alla regola dei 10 metri si cumula la prescrizione rafforzata per cui, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima deve essere pari all’altezza del fabbricato più alto, applicandosi anche quando una sola parete sia finestrata se il fronteggiamento supera i 12 metri (art. 9, comma 1, n. 3). Qui la ratio è dichiaratamente programmatoria: evitare intercapedini nocive e garantire un ordinato disegno della nuova urbanizzazione, assicurando proporzioni adeguate tra altezze edilizie e spazi liberi. Ed è proprio su questo terreno, come si vedrà, che si colloca il cuore dell’intervento “chiarificatore” del 2019, che ha ristretto l’ambito delle maggiorazioni e delle regole rafforzate ai soli contesti di espansione.
Accanto a questa disciplina “tra edifici”, l’art. 9 prevede – ed è un punto spesso sottovalutato – una regolazione distinta per il caso di strada interposta. Qui la distanza non è misurata semplicemente tra pareti contrapposte, ma è parametrata alla larghezza della sede stradale, maggiorata per lato di fasce prefissate: m 5 per lato per strade di larghezza inferiore a m 7, m 7,50 per lato per strade tra m 7 e m 15, m 10 per lato per strade superiori a m 15; e, inoltre, se la distanza così ottenuta è inferiore all’altezza del fabbricato più alto, essa deve essere incrementata sino a raggiungere tale altezza. Siamo, dunque, di fronte a un presidio che tutela in modo diretto la qualità e la sicurezza dello spazio pubblico stradale e la corretta relazione tra edilizia e infrastruttura viaria, impedendo l’addossamento degli edifici alla viabilità e la formazione di fronti compressi. Coerentemente, la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che la regola opera come vincolo immediato e non può essere “compensata” confidando in future trasformazioni o in arretramenti sul lato opposto: la misurazione deve essere improntata al rispetto effettivo del minimo, con un criterio sostanziale e non elusivo, come ribadito da Cons. Stato, Sez. IV, 2 novembre 2010, n. 7731.
Il vero snodo, però, è costituito dalla clausola finale plano-volumetrica, l’unico punto in cui l’art. 9 ammette – entro confini rigorosi – distanze inferiori a quelle indicate nei commi precedenti. La norma consente tali distanze solo “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni plano-volumetriche”. Qui la deroga non si presenta come “facoltà edilizia” spendibile dal singolo intervento, ma come effetto di una conformazione unitaria del comparto: occorrono “gruppi di edifici”, uno strumento attuativo idoneo (piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata) e, soprattutto, un disegno plano-volumetrico capace di sostituire al rispetto meccanico del minimo una diversa soluzione complessiva, che mantenga intatta la tutela pubblica sottesa alla regola delle distanze. Questa lettura è stata assunta in modo particolarmente restrittivo dalla giurisprudenza civile, che ha chiarito come la deroga sia invocabile soltanto quando gli edifici interessati ricadano tutti nel medesimo strumento attuativo e siano governati dalla stessa impostazione plano-volumetrica: è esemplare Cass. civ., Sez. II, 7 novembre 2017, n. 26354, secondo cui la deroga opera esclusivamente per costruzioni inserite nello stesso piano particolareggiato o nella medesima lottizzazione; in continuità, Cass. civ., Sez. II, ord. 4 gennaio 2024, n. 236 ribadisce che la riduzione dei 10 metri non può essere legittimata da soluzioni puntuali o isolate, ma solo da pianificazione attuativa estesa e funzionalmente esecutiva dello strumento generale.
È proprio su questa linea di frizione – e sulla conseguente incertezza applicativa maturata in decenni di prassi comunali talora inclini a “generalizzare” la deroga nei tessuti consolidati – che è intervenuto il legislatore con lo Sblocca-Cantieri. L’art. 5, comma 1, lett. b-bis, del D.L. 18 aprile 2019 n. 32, convertito con modificazioni dalla L. 14 giugno 2019 n. 55 (operativa dal 17 giugno 2019), ha introdotto una disposizione qualificata dalla giurisprudenza come interpretazione autentica dell’art. 9 D.M. 1444/1968, stabilendo che le disposizioni di cui ai commi secondo e terzo dell’art. 9 si interpretano nel senso che i limiti ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al comma 1, n. 3, vale a dire alle Zone C. L’effetto ordinante dell’intervento è evidente: si è inteso ricondurre l’operatività delle maggiorazioni e del regime “rafforzato” (compresa la logica di modulazione connessa alla pianificazione di nuova urbanizzazione) al suo habitat naturale, cioè l’espansione, sottraendolo alle interpretazioni estensive che lo proiettavano nei tessuti consolidati – soprattutto nelle Zone B – per sostenere riduzioni o adattamenti non sorretti da un effettivo disegno unitario. Il Consiglio di Stato ha dato corpo a tale ricostruzione in modo particolarmente chiaro: Cons. Stato, Sez. IV, 6 ottobre 2021, n. 6613 ha affermato, in sostanza, che le distanze “maggiorate” e la logica plano-volumetrica sono strumenti destinati alla nuova pianificazione e che la deroga a distanze inferiori non può essere invocata in ambiti territoriali diversi dalle Zone C, tanto meno per interventi edilizi isolati; ne discende che la clausola plano-volumetrica non può essere trattata come una “valvola elastica” spendibile ovunque, ma come eccezione tipica e funzionalizzata ai contesti di espansione, ove il disegno unitario può giustificare una diversa articolazione dei distacchi purché urbanisticamente equivalente sul piano della tutela.
In parallelo, il legislatore ha progressivamente affidato al Testo Unico dell’Edilizia la funzione di cerniera tra rigore degli standard e necessità di rigenerazione. L’art. 2-bis del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, introdotto dall’art. 30 del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (conv. L. 9 agosto 2013 n. 98) e successivamente inciso dallo stesso D.L. 32/2019 nonché dalle più recenti misure di semplificazione, tra cui il D.L. 29 maggio 2024 n. 69 convertito dalla L. 24 luglio 2024 n. 105, è divenuto lo strumento di coordinamento che consente, entro i confini dei principi inderogabili, di orientare la disciplina locale delle distanze nei contesti consolidati e, soprattutto, di governare gli interventi di sostituzione edilizia. In particolare, la previsione – introdotta nel 2019 – che negli interventi di demolizione e ricostruzione sia consentito mantenere le distanze legittimamente preesistenti a condizione di rispettare sedime, volume e altezza dell’edificio demolito, mira a evitare arretramenti incompatibili con la morfologia urbana esistente e a favorire il rinnovo del patrimonio edilizio senza alterare l’equilibrio consolidato. Resta tuttavia decisivo un limite logico e giuridico: tale “ancoraggio” alle distanze pregresse presuppone che l’edificio di riferimento sia legittimo, poiché nessuna disciplina di rigenerazione può trasformarsi in veicolo di trascinamento di situazioni abusive; su questo terreno, la giurisprudenza recente insiste sul tema della prova dello stato legittimo e sull’impossibilità di far discendere effetti favorevoli da preesistenze non dimostrate o non conformi, come richiamato, nella tua traccia, da Cass. civ., n. 1344/2025 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 8543/2025, in relazione al carattere permanente dell’illecito edilizio e all’onere probatorio in capo al privato.
In conclusione, l’architettura normativa – dalla delega dell’art. 41-quinquies L. 1150/1942 al D.M. 1444/1968, fino alla norma interpretativa del 2019 e al coordinamento operato dal D.P.R. 380/2001 – restituisce un sistema che, se letto coerentemente, è meno contraddittorio di quanto spesso si rappresenti. Le distanze tra edifici rimangono governate dai minimi inderogabili dell’art. 9, con disciplina differenziata per Zona A (regola conservativa), zone diverse dalla A (regola dei 10 metri) e Zona C (regola rafforzata parametrata all’altezza); le distanze con strada interposta seguono un criterio autonomo e pubblicistico, parametrato alla sede stradale e “agganciato” all’altezza del fabbricato più alto; le deroghe non sono mai un’opzione del singolo progetto, ma un esito di pianificazione attuativa e, dopo lo Sblocca-Cantieri, sono ricondotte al perimetro tipico dell’espansione urbana, secondo la lettura confermata da Cons. Stato n. 6613/2021, mentre la giurisprudenza civile continua a presidiare rigidamente il requisito dell’assetto unitario (Cass. n. 26354/2017; Cass. ord. n. 236/2024). È un impianto che, in definitiva, conferma la funzione originaria della disciplina delle distanze: non un formalismo numerico, ma un presidio sostanziale della qualità urbana, della vivibilità e della sicurezza degli insediamenti, sottratto alle oscillazioni della prassi e ricondotto – anche per via interpretativa – entro un perimetro di certezza sistematica.