Consiglio di Stato Sez. VII n. 698 del 27 gennaio 2026
Urbanistica.Consolidamento della "super-SCIA" e limiti al potere inibitorio tardivo

Il regime della segnalazione certificata d’inizio attività alternativa al permesso di costruire (c.d. "super-Scia"), utilizzabile per interventi di ristrutturazione edilizia "pesante" ai sensi degli artt. 10 e 23 del d.P.R. n. 380/2001, è analogo a quello della Scia ordinaria sotto il profilo della consumazione dei poteri inibitori dell’amministrazione. Decorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della segnalazione, gli effetti si consolidano e l'ente locale può intervenire solo esercitando il potere di autotutela. In tale ipotesi, l'amministrazione non può limitarsi a contestare la non conformità edilizia, ma deve fornire una specifica motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente al ripristino dei luoghi rispetto all'affidamento del privato, agendo entro un termine ragionevole. Pertanto, è illegittima la dichiarazione di inefficacia emessa tardivamente senza il rispetto dei presupposti dell'autotutela, pur restando fermo il potere di ordinare la demolizione di ulteriori opere accertate come prive di alcun titolo e non incluse nella Scia consolidata

Pubblicato il 27/01/2026

N. 00698/2026REG.PROV.COLL.

N. 09383/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9383 del 2023, proposto dal Comune di Salerno, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale e Anna Attanasio, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Antonio Miele, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (sezione II), 13 aprile 2023, n. 842, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Antonio Miele;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Nicola Comunale e Marcello Fortunato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune impugna la sentenza che ha accolto il ricorso dell’appellato, ricorrente in primo grado, contro i provvedimenti che hanno dichiarato l’inefficacia della Scia da questi presentata e ordinato la demolizione delle opere eseguite in base a essa.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Il 21 ottobre 2020 l’appellato ha presentato la segnalazione certificata d’inizio attività (Scia) prot. 168738, alternativa al permesso di costruire, per la realizzazione di un soppalco e una diversa distribuzione degli spazi interni nell’immobile di proprietà.

In seguito, ha rinunciato alla pratica con nota prot. 132338 del 15 luglio 2021, in base alla quale il Comune ha archiviato la Scia con provvedimento n. 15 del 4 agosto 2021 (prot. 149053).

2.2. L’11 febbraio 2021 l’appellato ha presentato la Scia prot. 27986, in sostituzione della precedente e anch’essa alternativa al permesso di costruire, per il medesimo intervento.

2.3. Con nota prot. 241846 del 6 ottobre 2022 l’amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento volto alla declaratoria d’inefficacia della Scia, assumendo che la realizzazione del soppalco avrebbe richiesto un permesso di costruire e contestando alcune difformità.

2.4. Il 21 dicembre 2022 il proprietario ha presentato una Scia in variante per conformare le differenze esecutive contestate dal Comune.

2.5. Con provvedimento prot. 335538 del 27 dicembre 2022 l’amministrazione ha dichiarato inefficace la Scia prot. 27986 dell’11 febbraio 2021.

2.6. Con provvedimento prot. 17530 del 19 gennaio 2023 l’Ente ha dichiarato inammissibile la Scia in variante.

2.7. Con ordinanza n. 2/STE/2023 del 23 gennaio 2023 il Comune ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate in forza della Scia prot. 27986 del 10 febbraio 2021, che era stata dichiarata inefficace con provvedimento prot. 335538 del 27 dicembre 2022, e di ulteriori lavori svolti senza titolo, accertati con verbale del 29 ottobre 2021, consistenti nella divisione del soppalco in due camere, nella realizzazione di un bagno e un ripostiglio che sono stati accorpati con aperture alle due camere, oltre al solaio dello stesso soppalco.

2.8. Il proprietario ha impugnato il provvedimento prot. 335538 del 27 dicembre 2022, il provvedimento prot. 17530 del 19 gennaio 2023, l’ordinanza di demolizione n. 2/STE/2023 del 23 gennaio 2023 e gli atti presupposti, chiedendo altresì l’accertamento dell’efficacia della Scia alternativa al permesso di costruire prot. 27986 dell’11 febbraio 2021.

3. Con sentenza 13 aprile 2024, n. 842, il T.a.r. per la Campania ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati.

In particolare, il Tribunale ha ritenute fondate le censure secondo cui, essendo decorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della Scia, gli effetti di questa si sarebbero consolidati e l’amministrazione avrebbe potuto agire solo in autotutela, dando conto dell’interesse pubblico alla rimozione del titolo “annullato” e della sua prevalenza su quello del privato, nonché avrebbe dovuto assicurare al privato la partecipazione al procedimento.

4. Il Comune ha proposto appello contro la decisione, con atto notificato il 13 novembre 2023 e depositato il successivo giorno 28.

4.1. Con memoria depositata il 1 dicembre 2023, l’appellato si è costituito in giudizio, riproponendo le censure del ricorso di primo grado assorbite o comunque non esaminate dal T.a.r..

4.2. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

4.3. All’udienza del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appello del Comune si fonda su dodici motivi.

5.1. Con il primo si deduce: «I - Error in iudicando et in procedendo: violazione e/o falsa applicazione di legge – artt. 19 e 21 nonies L. n. 241/90 e artt. 95.01 e 96.01 del R.U.E.C. del Comune di Salerno; Erroneità e carenza della motivazione della decisione impugnata; Omessa pronuncia sulle eccezioni formulate dal Comune nel giudizio di I grado».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la Scia non si sia consolidata, in quanto riguardava opere soggette al regime del permesso di costruire, dato che il soppalco comportava un incremento di superficie utile. Non essendosi formato alcun titolo legittimante, l’abuso edilizio poteva essere accertato e represso senza dover esercitare alcun potere in autotutela.

5.2. Con il secondo motivo si deduce: «Error in iudicando et in procedendo: violazione e/o falsa applicazione di legge – artt. 19 L. n. 241/90, art. 194.02 del R.U.E.C. del Comune di Salerno e art. 1 D.M. Sanità del 05/07/1975; Erroneità e carenza della motivazione della decisione impugnata; Omessa pronuncia sulle eccezioni formulate dal Comune nel giudizio di I grado».

L’appellante sostiene che la Scia fosse inefficace anche in ragione della violazione delle altezze minime prescritte dalla normativa urbanistica ed edilizia per i locali destinati ad abitazione: in particolare, il ricorrente aveva segnalato la realizzazione di un angolo cottura con altezza di 2,40 metri, già di per sé non conforme ai requisiti per ambienti abitativi, mentre il sopralluogo comunale aveva rilevato un’altezza ancora inferiore (2,25 metri); anche la parte superiore del soppalco presentava altezze non compatibili con l’uso residenziale (2,30 metri), dove erano stati ricavati camere, bagno e ripostiglio.

5.3. Con il terzo motivo si deduce: «Error in iudicando et in procedendo: violazione e/o falsa applicazione di legge – artt. 27 e segg. D.P.R. n. 380/01; Erroneità e carenza della motivazione della decisione impugnata; Omessa pronuncia sulle eccezioni formulate dal Comune nel giudizio di I grado».

In particolare, si sostiene che l’azione repressiva del Comune non poteva essere inibita nemmeno dalla seconda Scia, la quale non poteva sanare gli abusi contestati, perché riguardava solo modifiche minori al soppalco, che già di per sé sarebbe stato realizzato senza titolo.

Secondo l’Amministrazione, il T.a.r. avrebbe erroneamente annullato tutti gli atti impugnati, senza distinguere tra le diverse opere e senza valutare le eccezioni sollevate, così limitando illegittimamente il potere di vigilanza edilizia e di repressione degli abusi, mediante una decisione carente nella motivazione e contraria alla normativa.

5.4. Il quarto motivo è intitolato: «Sul secondo motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si ribadisce che la Scia riguardava opere soggette al regime del permesso di costruire e quindi era priva di effetti sin dall’origine, con la conseguenza che il Comune ben poteva dichiararne l’inefficacia senza limiti di tempo e senza dover ricorrere all’autotutela.

5.5. Il quinto motivo è intitolato: «Sul terzo motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si sostiene che la domanda del privato di accertamento dell’assenso tacito formatosi sulla Scia sarebbe stata inammissibile, perché la segnalazione ha natura dichiarativa e non necessita di alcun atto di assenso, neppure tacito, da parte del Comune.

5.6. Il sesto motivo di appello è intitolato: «Sul quarto dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si sostiene che, diversamente da quanto affermato dal privato e ritenuto dal T.a.r., non vi sia stata alcuna violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, perché il Comune aveva esaminato le osservazioni dell’appellato, nonostante fossero state depositate tardivamente, replicando a ogni rilievo e ribadendo, in particolare, che la Scia non poteva consolidarsi perché riguardava opere soggette a permesso di costruire, che le difformità riscontrate non eliminavano i vizi originari della segnalazione, che le altezze del soppalco non rispettavano i requisiti igienico-sanitari, rendendo difforme anche la presenza di una cucina sottostante.

5.7. Il settimo motivo di appello è intitolato: «Sul quinto motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si contesta la possibilità – invocata dal privato – di conformare la Scia, dato che questa presuppone che le opere possano essere legittimate da questo titolo e non sia necessario, come nella specie, il permesso di costruire. Di questo, il Comune aveva del resto già dato conto nel corso del procedimento, nel rispetto dei diritti di partecipazione e del principio di leale collaborazione.

5.8. L’ottavo motivo di appello è intitolato: «Sul sesto motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si richiama il regolamento edilizio comunale – non impugnato dal privato – secondo cui solo i soppalchi con altezza inferiore a 2,10 metri possono essere realizzati con Scia, mentre quelli di dimensioni maggiori, che comportano incremento di superficie utile, sono soggetti al regime del permesso di costruire. Questa previsione, inoltre, sarebbe perfettamente coerente con la normativa nazionale, che qualifica tali interventi come ristrutturazioni edilizie ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Nel caso concreto, il soppalco misurava oltre 25 mq, pari a circa metà del locale, con altezze tali da consentire la permanenza di persone e con la creazione di una cucina sottostante e due camere soprastanti, circostanze che renderebbero evidente l’incremento della superficie residenziale e del carico urbanistico.

5.9. Il nono motivo di appello è intitolato: «Sul settimo motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si deduce che l’amministrazione avrebbe correttamente applicato l’art. 194.02 del regolamento comunale, che riprende il decreto del Ministro della sanità del 5 luglio 1975 sulle altezze inderogabili per locali abitativi, a tutela della salubrità e della salute pubblica: nel caso concreto, la cucina era collocata in un ambiente alto soli 2,25 metri e le camere avevano un’altezza di 2,30 metri, misure inferiori a quelle richieste per gli spazi destinati alla permanenza di persone.

A tal proposito, nemmeno sarebbe fondata la contestazione circa un presunto errore di misurazione, dato che i tecnici comunali avrebbero correttamente qualificato il solaio come “nervato” e per questo rilevato l’altezza sotto trave. Il verbale di sopralluogo, essendo atto pubblico fidefacente, può essere messo in discussione solo con querela di falso, mentre le perizie di parte non hanno lo stesso valore probatorio.

5.10. Il decimo motivo di appello è intitolato: «Sull’ottavo motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si difende l’inammissibilità della seconda Scia, in quanto questa era stata presentata come “variante” quando ormai i lavori erano terminati – oltre che già contestati – e le eventuali illegittimità avrebbero dovuto essere sanate mediante richiesta di accertamento di conformità.

5.11. L’undicesimo motivo di appello è intitolato: «Sul nono motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si sostiene che, diversamente da quanto affermato dal privato, il provvedimento con cui il Comune aveva dichiarato inammissibile la seconda Scia sarebbe tempestivo, essendo stato spedito il 20 dicembre, entro il termine di trenta giorni dalla presentazione della segnalazione.

5.12. Il dodicesimo motivo di appello è intitolato: «Sul decimo motivo dell’avverso ricorso di primo grado».

Con esso, si osserva che l’ordine di demolizione non riguardava solo le opere oggetto delle Scia inibite, ma anche ulteriori interventi abusivi, privi di titolo, come la trasformazione del volume tecnico in bagno e ripostiglio e la realizzazione di un solaio ligneo su putrelle. Questi lavori, accertati nel sopralluogo, presentavano difformità strutturali e altezze non conformi.

Inoltre, il motivo del ricorso di primo grado relativo all’ingiunzione di ripristino sarebbe inammissibile in quanto generico.

6. L’appello merita accoglimento solo in parte, nei termini seguenti.

7. In particolare, sono infondati i motivi dal primo al quinto e dal settimo all’undicesimo, che possono essere esaminati congiuntamente, in quanto muovono tutti dal medesimo presupposto, ossia che nella specie il privato dovesse munirsi del permesso di costruire.

7.1. Sebbene sia condivisibile la qualificazione dei lavori di costruzione del soppalco e di ridistribuzione degli spazi interni come “ristrutturazione” (trattandosi di un opera di dimensioni non modeste che incrementa le superfici dell’immobile e, in prospettiva, il carico urbanistico: sul punto, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2024, n. 4191), il titolo dell’intervento risulta comunque corretto, non essendo stata presentata una Scia “ordinaria”, bensì una Scia alternativa al permesso di costruire, c.d. “super-Scia”, mediante la quale possono essere realizzati interventi di “ristrutturazione” in forza del richiamo operato dall’art. 23 del t.u. dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto (che appunto fa riferimento alle opere di ristrutturazione “pesante”).

7.2. Seppur con alcune peculiarità – come la possibilità di procedere ai lavori solo dopo trenta giorni dalla presentazione della segnalazione e l’obbligo di pagare il contributo di costruzione – il regime della “super-Scia” è analogo a quello della Scia, in particolare sotto il profilo della consumazione dei poteri inibitori, conformativi e ripristinatori dell’amministrazione, i quali, una volta decorso il termine di trenta giorni, possono essere esercitati solo in presenza dei presupposti dell’autotutela, dunque non solo dando conto delle eventuali violazioni della normativa edilizia e urbanistica riscontrate, ma anche motivando sulla prevalenza dell’interesse pubblico sotteso al ripristino dello stato dei luoghi rispetto a quello del privato alla conservazione delle opere, oltre che nel rispetto del termine ragionevole.

7.3. Nella specie, la prima Scia, per la realizzazione del soppalco e di opere di manutenzione straordinaria e di finitura, è stata acquisita al protocollo del Comune l’11 febbraio 2021 e si è quindi consolidata il 13 marzo 2021, con la conseguenza che la dichiarazione d’inefficacia dell’amministrazione, emessa il 27 dicembre 2022, è illegittima, perché l’Ente avrebbe potuto agire solo in presenza dei presupposti per l’autotutela, dandone conto in motivazione.

7.4. Inoltre, la seconda Scia, per la variante in corso d’opera, è stata dichiarata inammissibile unicamente per il fatto che aveva a oggetto opere che sarebbero state da considerarsi abusive proprio per l’intervenuta dichiarazione d’inefficacia del primo titolo: di conseguenza, l’annullamento del provvedimento del 27 dicembre 2022 rende illegittimo anche il provvedimento del 19 gennaio 2023.

8. Essendo stati riscontrati dei vizi sostanziali degli atti censurati, può essere assorbito il sesto motivo, con cui il Comune nega che vi sia il vizio procedurale della violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, in quanto comunque dal suo accoglimento non potrebbe derivare la conservazione dei provvedimenti.

Per la stessa ragione, non occorre esaminare i motivi del ricorso di primo grado riproposti dall’appellato.

9. Nella parte in cui ha accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento prot. 335538 del 27 dicembre 2022, il provvedimento prot. 17530 del 19 gennaio 2023, nonché l’ordinanza di demolizione n. 2/STE/2023 del 23 gennaio 2023 (con riferimento alle opere oggetto delle due Scia) la sentenza di primo grado merita conferma.

10. Il gravame del Comune è invece fondato nella parte in cui rileva che la Scia consolidatasi ha legittimato solo alcune delle opere, mentre quelle accertate con verbale del 29 ottobre 2021 e di cui l’ordinanza n. 2/STE/2023 del 23 gennaio 2023 ha ingiunto la demolizione rimangono senza titolo, così da rendere doveroso il ripristino dell’edificio al suo stato legittimo.

11. Sul punto, l’appellato non ha formulato, né comunque riproposto in questo grado, specifiche contestazioni, limitandosi a denunciare l’illegittimità dell’ingiunzione di ripristino «in via derivata, ovvero in virtù dell’illegittimità dei presupposti provvedimenti inibitori delle ss.cc.i.a.» (p. 17 della comparsa di costituzione in appello).

12. Di conseguenza, la sentenza di primo grado deve essere riformata precisando che l’accoglimento del ricorso di primo grado è solo parziale e l’annullamento dell’ordinanza di ripristino non si estende alla parte relativa alle opere accertate con verbale del 29 ottobre 2021 (solaio, divisione del soppalco in due camere, realizzazione di un bagno e un ripostiglio accorpati alle camere stesse).

13. La parziale soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VII, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, limita nei termini di cui in motivazione l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Salerno n. 2/STE/2023 del 23 gennaio 2023.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio da remoto del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere