Consiglio di Stato Sez. VI n. 4383 del 3 giugno 2026
Elettrosmog. Telecomunicazioni: limiti al silenzio-assenso e illegittimità di vincoli paesaggistici assoluti

In materia di installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, il silenzio-assenso previsto dall’art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003 non si perfeziona qualora l’Amministrazione ometta di convocare la conferenza di servizi necessaria per acquisire i pareri di autorità preposte alla tutela di vincoli paesaggistici. Tale istituto, infatti, costituisce un modulo semplificativo alternativo al provvedimento espresso, ma non all'attività istruttoria, la quale resta passaggio indispensabile per la co-valutazione degli interessi sensibili coinvolti. Sotto il profilo sostanziale, sebbene la tutela del paesaggio costituisca un valore primario, essa non può configurarsi come un “interesse tiranno” rispetto ad altri interessi costituzionalmente protetti. È, pertanto, illegittima la previsione di un Piano Paesaggistico che imponga l’interramento generalizzato degli impianti di telefonia mobile: tale prescrizione, ignorando le caratteristiche tecniche di infrastrutture che necessitano di sviluppo in altezza, si risolve in un divieto assoluto e indiscriminato, violando il principio di proporzionalità e ostacolando irragionevolmente la diffusione di servizi di pubblica utilità assimilati a opere di urbanizzazione primaria.

Pubblicato il 03/06/2026

N. 04383/2026REG.PROV.COLL.

N. 01390/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1390 del 2026, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane (Inwit) S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Zucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Ministero della Cultura, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Fontegreca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Maiorisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

Soprintendenza Speciale per il PNNR, Regione Campania, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Settima, n. 931/2026, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché del Comune di Fontegreca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Zucchi e Antonio Francesco Certomà in sostituzione dell'avv. Giovanni Maiorisi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - Con l’appello in esame la società odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 391 del 2026, del Tar Campania, recante il rigetto dell’originario gravame dalla stessa proposto ai fini dell’annullamento: i) della determina del Responsabile dell’Area Tecnica n. 31 del 14.3.2025, con cui è stata respinta l’istanza presentata dalla società ricorrente per la realizzazione di un’infrastruttura per telecomunicazioni (facente parte del piano “Italia 5G” finanziata con fondi del PNNR) su cui verranno ospitati gli impianti di TIM nel Comune di Fontegreca (CE), Via della Piana, s.n.c., distinto al N.C.T., al foglio 7, particella 5174; ii) del provvedimento del Responsabile dell’Area Tecnica prot. partenza n. 505/2025 del 10.3.2025, con cui è stato negato l’assenso alla predetta istanza della società ricorrente ed inibita l’esecuzione dei relativi lavori e iii) dell’art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.T.P. Ambito Massiccio del Matese.

2. - All’esito del giudizio di prime cure il Tar riteneva che non si fosse formato l’invocato silenzio assenso ex art. 44, comma 10, del D.lgs. n. 259/2003 n. 259/2003, sulla istanza autorizzatoria unica, poiché nella specie non era intervenuta l’indizione della conferenza di servizi ad opera del Comune, come prescritta dall’art. 44, comma 7, del D.lgs. cit., trattandosi di area gravata da vincolo paesaggistico ex art. 136 e 157 del D.lgs. n. 42/2004; nel merito, con richiamo ai propri precedenti, ha ritenuto infondati i motivi con cui la ricorrente aveva eccepito l’illegittimità dell’art. 25 delle N.d.A. del P.T.P. dell’Ambito Massiccio del Matese laddove consente la realizzazione degli impianti tecnologici ed infrastrutturali, tra cui quelli telefonici, soltanto se interrati.

3. - Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, la società appellante – soccombente in prime cure - formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:

I. “Error in iudicando – Illogicità” in ordine al primo e secondo motivo con cui aveva eccepito:

“Violazione dell’art. 44, commi 9 e 10, del D. Lgs. n. 259/003 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti, illogicità ed arbitrarietà” e “Violazione del principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost. – Eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà e manifesta ingiustizia”;

II. “Error in iudicando – Illogicità, contraddittorietà e manifesta ingiustizia” sul terzo motivo rubricato “Violazione dell’art. 43, comma 4, del D. Lgs. n. 259/03 – Eccesso di potere per illogicità ed arbitrarietà”;

III. “Error in iudicando” sul quarto motivo con cui aveva dedotto “Invalidità derivata”;

In subordine, l’appellante riproponeva in esame il quinto motivo, rimasto assorbito, con cui aveva censurato “Eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria, illogicità ed arbitrarietà”.

4. - Si costituivano in giudizio le Amministrazioni statali, la Soprintendenza archeologica belle arti e paesaggio per le province di Caserta e Benevento e il Comune di Fontegreca, che chiedevano il rigetto dell’appello.

5. - Alla pubblica udienza del 21 maggio 2026 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. - Il primo mezzo di gravame è finalizzato a censurare il capo decisorio in cui si statuisce la mancata formazione del silenzio-assenso. Al riguardo, la società appellante fa presente che, in base al tenore dell’art. 44, comma 10, del D. Lgs. n. 259/03, la formazione del silenzio-assenso sull’istanza, decorso il relativo termine, è prevista tout court per il solo fatto che non sia stata comunicata una determinazione decisoria della conferenza di servizi e, quindi, sia nel caso in cui la conferenza di servizi non sia stata indetta, sia nel caso in cui sia stata indetta, ma non si sia conclusa tempestivamente con la relativa determinazione finale. Evidenzia che, peraltro, il silenzio-assenso, si forma anche qualora non sia intervenuto un atto di dissenso delle autorità tutorie, interessate a partecipare alla conferenza di servizi. Ritiene che, una diversa interpretazione della norma sarebbe palesemente contraria alla sua ratio, che è quella di prevedere tempi celeri e certi di definizione dei procedimenti, trattandosi di impianti di telecomunicazione, equiparati alle opere di urbanizzazione primaria, in quanto indispensabili per lo sviluppo tecnologico del Paese.

Soggiunge che, in base all’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 259/03, l’istanza deve essere inviata a tutti gli enti coinvolti nel procedimento e, quindi, agli interessati a partecipare alla conferenza di servizi, per cui gli stessi sono messi in condizione di attivarsi presso il Comune, per indurlo, laddove inerte, a convocare tempestivamente la conferenza di servizi, ben sapendo che, se la determinazione conclusiva della stessa non interviene nel termine perentorio all’uopo previsto, si forma il silenzio-assenso sull’intera istanza unica.

Prosegue che, va tenuto conto inoltre che l’art. 49, comma 7, in relazione all’istanza presentata per la realizzazione degli scavi e delle opere civili, prevede espressamente che sulla stessa si formi il silenzio-assenso anche qualora non sia stata convocata l’apposita conferenza di servizi.

Per questo l’inerzia colpevole degli enti interessati alla conferenza di servizi non può ridondare a danno del privato, che ha ottemperato a tutti gli oneri posti a suo carico (come nel caso di specie). Ritiene che la possibilità di presentare ricorso avverso il silenzio-inadempimento non consentirebbe di sopperire adeguatamente all’inerzia del Comune, considerati i tempi processuali e la necessità che il procedimento si concluda perentoriamente nel termine di sessanta giorni.

1.1. Il motivo di appello è infondato.

La censura verte sulla corretta interpretazione e applicazione dell’art. 44 del d.lgs. 259/2003, pertanto si rende necessaria la riproduzione delle disposizioni rilevanti, nella versione vigente al 2 febbraio 2024, data di presentazione dell’istanza unica:

- (comma 1) “L'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie anche, l'installazione di torri, di tralicci destinati ad ospitare successivamente apparati radio-trasmittenti, ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili in qualunque tecnologia ..(…).., viene autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell'Organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (vale a dire le Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente n.d.r.), della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, ove previsto”;

- (comma 2) “L'istanza di autorizzazione alla installazione di infrastrutture di cui al comma 1, predisposta sulla base della modulistica prevista dall'articolo 5, comma 4, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 207, è presentata all'ente locale dai titolari di autorizzazione generale rilasciata ai sensi dell'articolo 11, tramite portale telematico e, in mancanza di esso deve essere inviata mediante posta elettronica certificata. Al momento della presentazione della domanda, l'ufficio abilitato a riceverla indica al richiedente il nome del responsabile del procedimento”;

- (comma 5) “Copia dell'istanza ovvero della segnalazione viene inoltrata contestualmente all'Organismo di cui al comma 1, che si pronuncia entro trenta giorni dalla comunicazione. Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto. L'istanza ha valenza di istanza unica effettuata per tutti i profili connessi agli interventi e per tutte le amministrazioni o enti comunque coinvolti nel procedimento. Il soggetto richiedente dà notizia della presentazione dell'istanza a tutte le amministrazioni o enti coinvolti nel procedimento”;

- (comma 6) “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale”;

- (comma 7) “Quando l'installazione dell'infrastruttura è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, gli enti e i gestori comunque coinvolti nel procedimento ed interessati dalla installazione, ivi inclusi le agenzie o i rappresentanti dei soggetti preposti ai controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36”;

- (comma 8) “La determinazione positiva della conferenza sostituisce ad ogni effetto tutti i provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, necessari per l'installazione delle infrastrutture di cui al comma 1, di competenza di tutte le amministrazioni. enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati, e vale, altresì, come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori”;

- (comma 9) “Alla predetta conferenza di servizi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il dimezzamento dei termini ivi indicati, ad eccezione dei termini di cui al suddetto articolo 14-quinquies, e fermo restando l'obbligo di rispettare il termine perentorio finale di conclusione del presente procedimento indicato al comma 10”;

- (comma 10) “Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nei già menzionati casi di dissenso congruamente motivato, ove non sia stata adottata la determinazione decisoria finale nel termine di cui al primo periodo, si applica l'articolo 2, comma 9-ter, della legge 7 agosto 1990 n. 241. Gli Enti locali possono prevedere termini più brevi per la conclusione dei relativi procedimenti ovvero ulteriori forme di semplificazione amministrativa, nel rispetto delle disposizioni stabilite dal presente comma. Decorso il suddetto termine, l'amministrazione procedente comunica, entro il termine perentorio di sette giorni, l'attestazione di avvenuta autorizzazione, scaduto il quale è sufficiente l'autocertificazione del richiedente. Sono fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione Europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi”.

In punto di fatto la società appellante ha esposto i seguenti passaggi procedimentali:

- in data 6 febbraio 2024 è stata presentata l’istanza di autorizzazione unica nella quale la società ha indicato al Comune la necessità di convocare la conferenza di servizi decisoria trattandosi di area sita in una zona paesaggisticamente vincolata con necessità di acquisizione del parere da parte della Soprintendenza;

- l’istanza è stata inviata anche alla Soprintendenza speciale per il PNRR;

- in data 13 febbraio 2024, la Inwit s.p.a. ha inviato al Comune un sollecito alla indizione della conferenza di servizi;

- con nota del 3 giugno 2024, il Comune ha chiesto tardivamente il deposito in via integrativa di taluni documenti, ritenuti dalla società non necessari, ma che la medesima ha fornito;

- di seguito la società ha inviato al Comune l’autocertificazione della formazione del titolo tacito, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del D. Lgs. n. 259/03, e, in data 17.2.2025, ha comunicato l’inizio dei lavori;

- in data 19.2.2025, il Comune ha sospeso i lavori per trenta giorni;

- in data 10 marzo 2025 il Responsabile dell’Area Tecnica ha adottato il provvedimento n. 505/2025 con cui ha negato l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza ed ha inibito l’esecuzione dei lavori, sia per non essere stata preventivamente convocata dal Comune l’apposita conferenza di servizi e sia per il contrasto dell’istanza con l’art. 25 delle N.T.A. del P.T.P. Ambito del Matese (ricomprendente il comune di Fontegreca), che consente, all’interno del proprio ambito territoriale, la realizzazione degli impianti tecnologici e infrastrutturali, compresi quelli telefonici, solo se interrati;

- con determina del 14 marzo 2025 il Comune ha definitivamente respinto l’istanza.

Alla luce delle norme in precedenza riprodotte e tenuto conto dello sviluppo procedurale riportato negli atti di causa e risultante dai documenti, il Collegio considera corretto il pronunciamento di primo grado sulla mancata formazione del silenzio assenso ex art. 44, comma 10, del D.Lgs. n. 259/2003 per le ragioni che seguono.

La questione di diritto sollevata dalla società appellante attiene alla corretta interpretazione della disciplina normativa sopra richiamata del D.lgs. n. 259/2003, in materia di rilascio del titolo abilitativo alla installazione di stazioni radio base o di manufatti idonei a ospitare impianti per la telefonia mobile, nella parte in cui prevede la formazione del silenzio assenso decorsi sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza, con specifico riferimento al caso in cui l'impresa richiedente abbia diligentemente operato, presentando la relativa documentazione e l'amministrazione procedente (nella specie il l’ente comunale) non abbia convocato la conferenza di servizi, come invece era tenuta a fare.

Su tale aspetto, il Collegio aderisce all’orientamento giurisprudenziale che ormai può considerarsi consolidato (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 3484/2026; Cons. Stato, VI, 3 dicembre 2025, n. 9520) evidenziando come in una fattispecie sovrapponibile alla presente la Sezione ha avuto modo di precisare (cfr., Cons. Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2026 n. 715) che:

- l'istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solamente quella corredata dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, della documentazione necessaria al corretto espletamento dell'attività istruttoria da parte dell'amministrazione (cfr., in questo senso, Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2025 n. 3293 e 7 dicembre 2023 n. 11203). In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell'amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita;

- il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria. Proprio per questo, attesa la necessità che la fase istruttoria sia compiutamente svolta, il provvedimento tacito non può formarsi nemmeno laddove la detta istruttoria, che avrebbe dovuto svilupparsi attraverso un necessario momento procedimentale idoneo alla comparazione ed alla valutazione degli interessi pubblici coinvolti, non abbia avuto luogo;

- il vero nodo della questione in esame è costituito dal dubbio che laddove la fase istruttoria non sia stata svolta per negligenza dell'amministrazione comunale, che non ha convocato la conferenza di servizi, non per accertate omissioni del richiedente, gli effetti di tale omissione possano addirittura sostituire la mancata istruttoria nel caso in cui il punto nodale della stessa sia costituito dalla co-valutazione del progetto da parte di tutti gli enti portatori della tutela di interessi distinti ma convergenti rispetto alla possibilità di realizzazione dell’opera prevista dal progetto. Detta co-valutazione da parte di distinte Autorità che tutte sono titolari di un potere-dovere di espressione circa la compatibilità della realizzazione dell’opera prevista dal progetto in esame al fine di tutelare i singoli interessi pubblici dei quali esse sono portatrici, risulta essere passaggio istruttorio (critico nonché) indispensabile e insostituibile al fine di affermare che sia stata resa possibile la dovuta co-valutazione istruttoria del progetto;

- diversamente ragionando si finirebbe per ritenere giuridicamente rilevante a favore della positiva considerazione del progetto la paradossale situazione per cui, per responsabilità di uno solo degli enti coinvolti nella procedura (o anche di più d’uno ma non di tutti e foss’anche l’ente capofila), gli altri enti che avrebbero dovuto essere convocati nella conferenza di servizi, inconsapevolmente, avrebbero espresso un assenso implicito senza avere avuto la possibilità di dissentire, vedendo così svilito il loro potere-dovere di intervento sol perché detto modulo procedimentale non è stato avviato e non li ha visti partecipi, senza contare i risvolti in tema di responsabilità (pur solo potenziale) di ciascuno di essi nella formazione di una sorta di “co-decisione silenziosa”. Evidentemente, sotto tale ultimo versante, la (presunta) formazione del silenzio assenso alla realizzazione di un'opera di pubblica utilità discenderebbe esclusivamente dalla mera presentazione dell’istanza da parte del soggetto interessato ridondando (non solo sostanzialmente ma anche giuridicamente) in capo ad un soggetto (privato) privo di attribuzioni (in ordine alla facoltà di convocare autonomamente la conferenza di servizi, spettando ciò all’ente capofila), non essendo stata posta la singola (e ignara) Autorità in grado di adempiere a quanto la normativa gli imponeva di fare.

Tornando al caso in esame, è pur vero che l’infrastruttura in questione, quale opera di urbanizzazione primaria, è stata considerata compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica, ma è stato anche affermato che la stessa non può essere installata violando i vincoli paesaggistici presenti sull’area (cfr. Cons. Stato, VI, 2 dicembre 2024, n. 9616), per cui è necessario che la competente Soprintendenza esprima le proprie valutazioni.

In proposito, la giurisprudenza, infatti, ha chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 3 dicembre 2025, n. 9520; Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

L’assenza della conferenza di servizi, in questi casi obbligatoria, con la conseguente mancata possibilità per la Soprintendenza di esprimere il proprio parere a tutela del bene vincolato, esclude in radice la formazione, per decorrenza del termine, di un provvedimento tacito di assenso, atteso che se è vero che il dies a quo per la formazione del silenzio assenso è individuato nella presentazione della domanda, è altrettanto vero che le manifestazioni di giudizio delle Autorità competenti alla formulazione dei pareri e la manifestazione di volontà da parte dell’Amministrazione procedente devono necessariamente avere luogo nella conferenza di servizi che, se mai convocata, non può dar vita al procedimento e nemmeno ad un simulacro dello stesso.

In assenza della conferenza di servizi, non è neanche astrattamente configurabile una determinazione positiva o una determinazione negativa espressa e nemmeno, in ambito endoprocedimentale, è possibile configurare l’espressione di un dissenso motivato da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale o dei beni culturali.

Il silenzio assenso è un effetto del procedimento, essendo alternativo al provvedimento conclusivo espresso, non al procedimento stesso, di cui postula l’esistenza e lo svolgimento, sicché non può formarsi laddove il procedimento non sia stato svolto. E’ in tale ottica che, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del codice delle comunicazioni elettroniche, le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, nel termine perentorio di sessanta giorni, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali, con la conseguenza che, se tali condizioni non possono verificarsi neanche in astratto per la mancata convocazione della conferenza e, quindi, per il mancato svolgimento del procedimento, il presupposto essenziale per la configurabilità del provvedimento tacito di assenso neppure sussiste.

La possibilità di esercizio del potere da parte delle Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi “sensibili”, d’altra parte, costituisce un momento necessario ed ineliminabile dell’attività amministrativa, tanto che l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità delle disposizioni generali sul silenzio assenso in esso contenute, tra l’altro, agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico nonché l’ambiente.

Non può assumere rilievo la circostanza per cui l’operatore abbia trasmesso la documentazione anche alla Soprintendenza per il PNNR ai sensi dell’art. 44, comma 5, ultima parte del d.lgs. n. 259/2003, atteso che, ove la conferenza di servizi debba essere obbligatoriamente convocata, i pareri devono essere espressi al suo interno, mentre i pareri resi al di fuori del modulo procedimentale o successivamente alla chiusura della conferenza sono illegittimi (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2018, n. 6342). In un procedimento autorizzatorio unico, tutte le Amministrazioni interessate dal progetto sono tenute a partecipare alla conferenza e a esprimere in tale sede anche i pareri di cui sono investite per legge, secondo le dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione procedimentale previsto in sede normativa, sicché il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia (Cons. Stato, sez. IV, 29 maggio 2024, n. 4818 sul procedimento autorizzatorio unico di cui all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006).

Avendo la conferenza di servizi carattere obbligatorio (il responsabile del procedimento “convoca”, entro cinque lavorativi dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi), l’illegittima inerzia dell’Amministrazione nella convocazione deve essere accertata in sede giurisdizionale con un’azione avverso il silenzio, in esito alla quale il giudice, verificata la mancata convocazione della conferenza, può obbligare l’Amministrazione alla conclusione, in forma espressa o tacita, del procedimento avviato ad istanza diparte, previa la necessaria convocazione della conferenza in termini stringenti.

In tale ottica, la censura secondo cui la conferenza dei servizi dovrebbe essere di semplificazione e non potrebbe generare ulteriori complicazioni è quindi infondata, come non coglie nel segno neppure la doglianza di violazione di altri principi (semplicità, tempestività e trasparenza delle procedure autorizzatorie) avendo il legislatore, così come ha regolato il settore complessivamente, già valutato tutti gli interessi coinvolti.

Conclusivamente si può quindi affermare, che la mancata indizione, convocazione e svolgimento della conferenza di servizi decisoria (ai sensi dell’art. 14, comma 2, l. 241/1990), nella sostanza rende inesistente il procedimento (nella fase successiva all’attivazione da parte del soggetto interessato), sicché quest’ultimo non può dirsi effettivamente svolto (seppur per una grave responsabilità dell’amministrazione procedente, s’intende), ma tale patologia significativa non può determinare la formazione del silenzio assenso, laddove siano in gioco “interessi sensibili”, come nel caso in esame, la tutela del paesaggio la cui valutazione spetta all’Autorità preposta.

Merita pertanto di essere confermata sotto il profilo in esame la sentenza impugnata.

2. - Si può ora passare all’esame congiunto, del secondo e terzo motivo di gravame, essendo collegati, con cui l’appellante ha dedotto l’erroneità del pronunciamento sul terzo e quarto motivo originario con cui Inwit aveva eccepito l’illegittimità dell’art. 25 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesaggistico Ambito Massiccio del Matese, posto anch’esso a base del provvedimento di diniego impugnato, e viziato quindi per invalidità derivata, nella parte in cui il Piano prevede che, all’interno del proprio ambito territoriale gli impianti tecnologici ed infrastrutturali, tra cui quelli telefonici, possano essere realizzati soltanto se interrati.

La società lamenta che la norma è impossibile da ottemperare, per il fatto che gli impianti di telefonia mobile devono necessariamente svilupparsi in altezza, trasformandosi la previsione quindi in un non ammissibile divieto generalizzato per la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni, impedendo totalmente l’erogazione del relativo servizio su una vasta area territoriale.

2.1. La censura è fondata.

La norma contestata del Piano Territoriale Paesaggistico Ambito Massiccio del Matese di cui all’art. 25 (recante “Opere pubbliche e di interesse pubblico”) così dispone: “E’ consentito in tutte le zone del presente Piano anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole zone di cui alla presente normativa, la realizzazione e/o l’adeguamento degli impianti tecnologici ed infrastrutturali, purché interrati, quali sistemi fognari e di depurazione, idrici, elettrici, telefonici e sistemi di pubblica utilità sia di rilevanza comunale che sovracomunale; ..(.)…”.

Al comma successivo la norma prosegue “la localizzazione dei manufatti e delle volumetrie strettamente indispensabili alla realizzazione e funzionalità dei predetti impianti tecnologici e infrastrutturali dovrà previamente essere autorizzata dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali….(..)..”.

Il Collegio, pur condividendo l’assunto del Tar secondo cui il Piano paesaggistico possa introdurre anche divieti assoluti di intervento in funzione dell’interesse primario alla conservazione del paesaggio, ritiene però che il suddetto interesse non possa tuttavia configurarsi come un “interesse tiranno”, essendo necessario operare il bilanciamento dei diversi interessi pubblici in gioco e considerare anche l’interesse alla copertura del territorio nazionale con le infrastrutture di telecomunicazione che hanno carattere di pubblica utilità e sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria (articoli 51, comma 1, 43, comma 4, del D.lgs. n. 259 del 2003, in vigore dal 28 aprile 2024), potendo essere collocate in qualunque zona del territorio comunale, a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo che ne sia assicurato un servizio capillare.

Giova ricordare che la disciplina dell’Unione Europea nello stabilire, con principi validi anche in relazione alla vicenda per cui è causa, che «Per l’installazione di reti di comunicazione elettronica o nuovi elementi di rete può essere necessaria tutta una serie di autorizzazioni diverse, ad esempio licenze edilizie, autorizzazioni urbanistiche, ambientali o di altro tipo per proteggere gli interessi generali nazionali e unionali» (considerando 26 direttiva n. 2014/61/UE), impone che le autorità nazionali, regionali o locali sono «tenute a giustificare il rifiuto del rilascio delle autorizzazioni di loro competenza, secondo criteri e condizioni oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati» (considerando 28 direttiva n. 2014/61/UE, cit.).

Nella sede procedimentale, luogo elettivo di composizione degli interessi, i diversi interessi pubblici si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare, uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (Corte Cost. sentenza n. 264 del 2012): se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe – per usare l’espressione contenuta nella sentenza Corte cost. n. 85 del 2013 – «tiranno» nei confronti delle altre situazioni giuridiche e interessi costituzionalmente riconosciuti e protetti.

Il vincolo introdotto con l’art. 25 delle N.T.A. del P.T.P. che prevede la necessità di interramento totale indiscriminatamente anche per gli impianti di telefonia mobile - che per loro natura devono necessariamente svilupparsi in altezza, utilizzando tralicci o pali su cui installare le antenne - e che si estende ad una vistissima area territoriale (che, come evidenziato dalla parte appellante e non contraddetto dal Comune, ricomprende complessivamente venti Comuni della zona del Matese) di fatto si traduce in un divieto generalizzato, come tale ritenuto non ammissibile dalla costante giurisprudenza nella materia in esame (tra le tante Cons. Stato, sez. VI, n. 9328/2024, Cons. Stato, sez. VI, n. 1200/2024, Cons. Stato, sez. VI, n. 1508/2025).

A titolo esemplificativo, in ordine ai poteri regolamentari dei Comuni la posizione costantemente espressa dalla Sezione, e che deve trovare applicazione anche alle altre strumentazioni urbanistiche e paesaggistiche, può essere così riportata “i regolamenti comunali previsti dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti stazioni radio base, possono contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico, ambientale o storico-artistico, o anche per la protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all’installazione degli impianti se tali limiti sono incompatibili con l’interesse pubblico alla copertura di rete del territorio nazionale. Deve allora ritenersi consentito ai Comuni, nell’esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell’impatto elettromagnetico, ai sensi dell’ultimo inciso del comma 6 dell’art. 8, prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all’installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale. Possono quindi ritenersi legittime anche disposizioni che non consentono, in generale, la localizzazione degli impianti nell’area del centro storico (o in determinate aree del centro storico) o nelle adiacenze di siti sensibili (come scuole e ospedali), purché sia garantita la copertura di rete, … con impianti collocati in altre aree” (Cons. Stato, sez. VI, n. 8345/2025).

Una disposizione come quella in esame prevista dall’art. 25 delle N.d.A. del P.T.P. che impedisce in modo assoluto - nell’intero ambito considerato - l’installazione di impianti “a traliccio” - che costituisce un’ordinaria modalità costruttiva dei detti impianti - rappresenta invero una misura priva di proporzionalità, discriminatoria e generalizzata, e seppur finalizzata a preservare integro il paesaggio ostacola irragionevolmente la diffusione del servizio riconosciuto come di pubblica utilità.

Sulla base delle considerazioni che precedono, va considerata illegittima la previsione dell’art. 25 delle N.T.A. del P.T.P. Ambito Massiccio Matese, per contrasto con i richiamati principi generali anche di valenza costituzionale, nella parte in cui prevede indiscriminatamente anche per gli impianti di telefonia mobile e le relative infrastrutture la necessità dell’interramento, rendendo di fatto impossibile la loro realizzazione nell’intera zona di riferimento.

Ne consegue l’illegittimità, in quanto viziati per invalidità derivata, del diniego espresso dal Comune di Fontegreca sull’istanza unica con nota del 14 marzo 2025 e del precedente atto del 10 marzo 2025.

3. - L’accoglimento della censura sopra esaminata determina, per la sua evidente pregiudizialità logico-giuridica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5/2015), l’assorbimento del quinto motivo originario riproposto, con salvezza della riedizione del potere da parte delle Amministrazioni coinvolte, nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla presente pronuncia.

4. L’appello, in definitiva, va accolto nei sensi e nei limiti indicati.

5. - Sussistono, in considerazione della particolarità della vicenda, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite. Nulla per le parti non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tar Campania impugnata, dispone l’annullamento dell’art. 25 delle N.T.A. del P.T.P. Ambito Massiccio Matese e degli impugnati provvedimenti comunali di rigetto, con obbligo di riesercizio del potere amministrativo sull’istanza presentata da Inwit.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Caponigro, Presidente FF

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore