Alla Plenaria la “vexata quaestio” del silenzio-assenso sul parere della soprintendenza nell’accertamento di compatibilità paesaggistica (art. 167 d.lgs. n. 42/2004). Osservazioni a margine dell'ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354

di LORENZO BRUNO MOLINARO

SOMMARIO: 1. Introduzione: dal caso Palumbo Group al riesame dei rapporti tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa. 2. L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354: una pausa di riflessione critica e la rimessione della questione all’Adunanza plenaria. 3. Il significato del silenzio della Soprintendenza nel procedimento di compatibilità paesaggistica: il contrasto interpretativo e i tre orientamenti emersi nella giurisprudenza amministrativa. 4. Dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 alla legge n. 105 del 2024 (c.d. SalvaCasa): le sopravvenienze normative rimaste estranee al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione. 5. L’assenza dello "schema di provvedimento" nell’art. 167 e la lettura teleologica dell’art. 17-bisdella legge n. 241 del 1990. 6. Considerazioni finali: tra consolidamento del "nuovo paradigma" e possibile riemersione della specialità paesaggistica.

1. Introduzione: dal caso Palumbo Group al riesame dei rapporti tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa

La vicenda che fa da sfondo all’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354, si inserisce in un dibattito ormai consolidato, ma tuttora aperto, concernente l'applicabilità del silenzio-assenso “orizzontale” al parere della Soprintendenza nei procedimenti paesaggistici e, più specificamente, nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004¹.

Il caso trae origine da un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata dalla Palumbo Group S.p.A., concessionaria di un’area del demanio marittimo ubicata all'interno del Porto di Napoli, in corrispondenza del pontile Vittorio Emanuele, destinata ad attività di cantieristica e riparazione navale.

L’istanza riguardava tre capannoni retrattili installati nell’area in concessione.

Nel corso del procedimento il Comune di Napoli formulava una proposta favorevole di accertamento della compatibilità paesaggistica.

La Soprintendenza, tuttavia, esprimeva parere negativo, ritenendo che le opere determinassero un’alterazione del contesto paesaggistico e della percezione visiva del fronte mare.

Sulla base di tale parere, il Comune adottava il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica, avverso il quale la società proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. Campania.

Con la sentenza del 9 ottobre 2025, n. 6622, il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, sul presupposto che il parere della Soprintendenza fosse stato reso oltre il termine previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il T.A.R. osservava, in particolare, che l'inutile decorso del termine aveva determinato la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990, rendendo inefficace il parere sopravvenuto dell'autorità statale e illegittimo il successivo diniego comunale.

L’appello proposto in seguito dal Ministero della Cultura ha offerto al Consiglio di Stato l’occasione per tornare su un tema che investe direttamente il rapporto tra esigenze di semplificazione amministrativa e tutela del paesaggio.

Alla luce delle incertezze interpretative emerse nel giudizio, la Sezione VII ha ritenuto opportuno rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, chiamata a chiarire se il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni possa operare anche nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica e quali effetti produca il parere tardivamente reso dalla Soprintendenza.

L'ordinanza di rimessione assume, pertanto, uno speciale interesse, poiché interviene in un settore nel quale si confrontano, da un lato, l'esigenza di assicurare certezza e tempestività all’azione amministrativa e, dall’altro, la necessità di garantire un elevato livello di tutela di un interesse costituzionalmente sensibile quale il paesaggio.

È proprio da questa tensione tra efficienza amministrativa e tutela dei valori paesaggistici che prende avvio il presente contributo.

2. L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354: una pausa di riflessione critica e la rimessione della questione all’Adunanza plenaria

Con l’ordinanza n. 4354 del 2026, la Sezione VII del Consiglio di Stato si confronta preliminarmente con un quadro giurisprudenziale caratterizzato da significative aperture verso un’ampia lettura dell’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990².

Viene richiamata, infatti, la giurisprudenza più recente che ha progressivamente valorizzato la natura "pluristrutturata" dei procedimenti nei quali più amministrazioni concorrono, mediante valutazioni codecisorie, alla formazione di un unico provvedimento finale, nonché la funzione acceleratoria e di certezza dei rapporti amministrativi sottesa sia all’art. 17-bis ³ sia all’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge⁴.

Quest’ultima disposizione non introduce alcuna differenziazione né tra le diverse tipologie di procedimenti caratterizzati dalla presenza di una fase codecisoria né, con specifico riferimento alla materia paesaggistica, tra il procedimento autorizzatorio ordinario di cui all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e il procedimento, per molti aspetti peculiare, previsto dall’art. 167 del medesimo decreto legislativo.

Come evidenziato dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza n. 8610 del 2023,che rappresenta un vero e proprio leading case in materia⁵:

1. il parere della Soprintendenza, tanto nell’autorizzazione paesaggistica ordinaria quanto in quella semplificata, non assolve a una funzione meramente consultiva, ma costituisce espressione di una vera e propria cogestione del vincolo paesaggistico, concorrendo alla formazione della decisione finale;

2. proprio in ragione di tale natura codecisoria, il relativo procedimento ricade nell’ambito applicativo dell’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990, il quale trova applicazione anche nei confronti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi quelli paesaggistici e culturali;

3. deve ritenersi definitivamente superata la tesi secondo cui il parere tardivamente reso dalla Soprintendenza conserverebbe comunque una residua efficacia giuridica, sia pure non vincolante, avendo l’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 espressamente previsto che gli atti adottati dopo la scadenza dei termini contemplati dall’art. 17- bis sono inefficaci, con conseguente perdita del potere di incidere sul procedimento ormai definito dal maturare del silenzio-assenso;

4. ne consegue che il parere negativo tardivamente espresso dalla Soprintendenza deve considerarsi tamquam non essete che l’assenso sulla proposta formulata dall’amministrazione procedente si forma per silentium , fermo restando l’obbligo di quest’ultima di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso⁶.

Alla luce di tali premesse, la sentenza n. 8610 del 2023 sembrava destinata a consolidare l’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni anche ai procedimenti paesaggistici caratterizzati dalla presenza di un parere codecisorio della Soprintendenza.

Particolarmente significativa appare, inoltre, la prospettiva metodologica sottesa a tale pronuncia.

Il Consiglio di Stato ha, infatti, ricordato che il giudice non può sostituire il proprio bilanciamento tra interessi costituzionali a quello già operato dal legislatore attraverso una disposizione positiva.

Ne deriva che, una volta riconosciuta la portata generale dell’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge, non appare consentito escluderne l’applicazione in ragione della sola particolare rilevanza dell’interesse paesaggistico, salvo ritenere la disciplina legislativa incompatibile con parametri costituzionali e sollevare, conseguentemente, la relativa questione di legittimità costituzionale.

È proprio rispetto a tale approdo interpretativo, ulteriormente rafforzato dai successivi arresti giurisprudenziali conformi, che l’ordinanza n. 4354 del 2026 manifesta le proprie perplessità, ritenendo necessario l’intervento chiarificatore dell’Adunanza Plenaria.

Le perplessità manifestate dalla Sezione rimettente non paiono incentrate sulla normativa sopravvenuta, quanto piuttosto sulla compatibilità dell’applicazione del silenzio-assenso con le peculiarità della tutela paesaggistica e con la funzione attribuita alla Soprintendenza nel procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Del resto, il comma 8- bis dell'art. 2 della legge n. 241 cit. prevede testualmente che:

“Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1 (…), ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7 (…), sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”.

La lettera della norma, riferendosi espressamente sia alle fattispecie del silenzio maturato nell’ambito della conferenza di servizi sia a quelle riconducibili all’art. 17-bis, afferma in maniera univoca il principio secondo cui le determinazioni tardive sono prive di efficacia e, pertanto, irrilevanti ai fini della formazione della volontà amministrativa, non limitandosi a degradarne il carattere vincolante.

Ne consegue che, almeno sul piano letterale, il nuovo comma 8- bis appare incompatibile con quelle ricostruzioni che continuano a qualificare il silenzio della Soprintendenza come un fenomeno meramente devolutivo, poiché l’espressa previsione di inefficacia degli atti tardivi esclude che il parere reso oltre il termine possa conservare una residua rilevanza procedimentale.

Nondimeno, la Sezione prende atto dell’emersione di un contrasto interpretativo che non riguarda soltanto l’ambito applicativo dell’art. 17-bis, ma investe il significato stesso da attribuire al silenzio della Soprintendenza nei procedimenti paesaggistici e la compatibilità di tale meccanismo con il particolare regime di tutela riconosciuto al paesaggio dall’ordinamento costituzionale.

La rimessione all’Adunanza Plenaria, a ben vedere, non esprime un esplicito ripudio dell’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni nei procedimenti paesaggistici, ma testimonia la consapevolezza che il progressivo consolidamento di tale indirizzo richiede ormai un definitivo chiarimento nomofilattico, quantomeno con riferimento al procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il problema non consiste più soltanto nello stabilire se il procedimento disciplinato dall’art. 167 presenti i caratteri del procedimento pluristrutturato, bensì nel verificare se tale qualificazione sia, di per sé, sufficiente a giustificare la formazione di un assenso tacito in un settore nel quale il legislatore, soprattutto dopo gli interventi culminati nella legge n. 105 del 2024, sulla cui portata si tornerà nel prosieguo del presente contributo, ha mostrato di attribuire rilevanza al silenzio dell’autorità paesaggistica attraverso specifiche ed inequivoche disposizioni normative.

Sul piano motivazionale, l’ordinanza si colloca in una posizione di apparente continuità con l’evoluzione giurisprudenziale degli ultimi anni, ma al tempo stesso ne evidenzia le possibili criticità sistematiche.

Da un lato, la Sezione VII ribadisce che il procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 presenta, in astratto, i caratteri del modello pluristrutturato cui è destinato a operare l’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990.

La Soprintendenza, infatti, non esercita un controllo meramente formale o consultivo, bensì partecipa alla formazione della decisione finale attraverso una valutazione sostanziale che si inserisce nel modello della cogestione del vincolo paesaggistico.

Il punto critico individuato dall’ordinanza consiste nel rischio che il silenzio endoprocedimentale della Soprintendenza finisca per tradursi, sul piano sostanziale, in una forma indiretta di silenzio-assenso sulla sanabilità dell’abuso.

È proprio tale rischio a indurre la Sezione a interrogarsi sulla tenuta della distinzione tra assenso interno e provvedimento finale favorevole al privato, distinzione che, pur corretta sul piano dogmatico, potrebbe rivelarsi meno netta sul piano degli effetti pratici, soprattutto quando il procedimento riguarda interventi che l’art. 167, comma 4, considera in linea di principio estranei all’ambito della sanatoria paesaggistica.

In tale prospettiva si coglie il principale elemento di discontinuità rispetto all’impostazione fatta propria dalla medesima Sezione VII nella sentenza 2 febbraio 2024, n. 1093⁷,anch’essa relativa a un procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Con la richiamata decisione il Consiglio di Stato aveva affermato l’applicabilità del silenzio-assenso al parere della Soprintendenza, muovendo dalla considerazione che il procedimento disciplinato dall’art. 167 presenta i caratteri tipici del procedimento pluristrutturato, nel quale la decisione finale dell’amministrazione procedente richiede l’intervento di un’altra amministrazione chiamata a concorrere, con una valutazione vincolante, alla formazione del provvedimento conclusivo.

La Sezione, in particolare, aveva osservato che l’art. 167, comma 5, si limita a prescrivere che il parere della Soprintendenza debba essere reso entro il termine perentorio di novanta giorni, senza, tuttavia, disciplinare le conseguenze dell’eventuale inerzia dell’autorità statale.

Proprio tale lacuna doveva ritenersi colmata attraverso l’applicazione della disciplina generale dettata dall’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990, che regola gli effetti del silenzio nei rapporti tra amministrazioni pubbliche.

La portata generale dell’istituto, secondo questa ricostruzione, prescinde dalla natura dell’interesse affidato all’amministrazione chiamata ad esprimersi e si estende anche ai procedimenti che coinvolgono amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi quelli paesaggistici e culturali.

Alla luce di tale impostazione, il silenzio dell’amministrazione interpellata non costituisce più un fattore ostativo alla decisione finale, ma viene equiparato ex legead un atto di assenso, consentendo all’amministrazione procedente di adottare il provvedimento conclusivo.

La sentenza sottolineava, inoltre, che il procedimento disciplinato dall’art. 167 si configura come un procedimento sostanzialmente pluristrutturato, nel quale la Soprintendenza è chiamata a partecipare alla formazione della decisione finale mediante un apporto necessario e vincolante. Proprio tale caratteristica rendeva applicabile il meccanismo previsto dall’art. 17-bis, non ravvisandosi nella disciplina speciale alcuna disposizione idonea ad escluderne l’operatività.

Muovendo da tali premesse, la Sezione giungeva ad affermare che, decorso inutilmente il termine di novanta giorni previsto per l’espressione del parere soprintendentizio, si forma l’assenso per silentium e l’amministrazione procedente è legittimata a concludere il procedimento senza poter attribuire alcuna rilevanza ad eventuali determinazioni tardive dell'autorità statale.

La medesima conclusione trova, peraltro, ulteriore conferma nella disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 14- bis della legge n. 241 del 1990, anch’essa ispirata ad una logica di semplificazione e di superamento dell’inerzia amministrativa.

Tale disposizione prevede, infatti, che la mancata espressione della determinazione nei termini assegnati equivalga ad assenso senza condizioni, regola destinata ad operare anche nei confronti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, per le quali il legislatore si limita a prevedere termini più ampi per l’espressione del relativo avviso (v. Cons. Stato, Sez. IV, 17 novembre 2025 e Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

Una simile ricostruzione risulta coerente anche con l’opzione ermeneutica fatta propria dal Consiglio di Stato nel parere della Commissione speciale n. 1640 del 2016, che ha individuato nel silenzio-assenso tra amministrazioni il «nuovo paradigma» dei rapporti interamministrativi, destinato a trovare applicazione in tutti i procedimenti caratterizzati da una fase codecisoria necessaria, indipendentemente dalla natura dell’interesse pubblico affidato all’amministrazione chiamata ad esprimersi.

Non va, infine, trascurata la giurisprudenza della Corte costituzionale, della Corte di giustizia dell’Unione europea e delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, tutte convergenti nel ritenere che l’attività dell’interprete non possa spingersi sino al punto di sovrapporsi alla volontà del legislatore o di tradursi in un’interpretazione contra legem .

Per concludere sul punto, mentre la sentenza n. 1093 del 2024 aveva affrontato la questione prevalentemente sotto il profilo strutturale del procedimento, valorizzando la natura endoprocedimentale del silenzio-assenso tra amministrazioni e la sua estraneità al divieto posto dall’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990, l’ordinanza n. 4354 del 2026 privilegia una prospettiva sostanziale, concentrando l’attenzione sugli effetti derivanti dalla formazione del silenzio e sul rischio che esso finisca per operare, nella pratica, come un meccanismo di sanatoria paesaggistica.

3. Il significato del silenzio della Soprintendenza nel procedimento di compatibilità paesaggistica: il contrasto interpretativo e i tre orientamenti emersi nella giurisprudenza amministrativa

La questione rimessa all’Adunanza Plenaria si colloca all’intersezione tra il principio di semplificazione procedimentale introdotto dall’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990 e le esigenze di tutela del paesaggio sottese agli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Sul punto si sono progressivamente consolidati tre distinti orientamenti giurisprudenziali, cui corrispondono altrettante differenti ricostruzioni degli effetti derivanti dall’inerzia della Soprintendenza.

Un primo orientamento, progressivamente affermatosi negli ultimi anni e oggi certamente maggioritario, ritiene applicabile al procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni disciplinato dall’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990.

Tale indirizzo, richiamato dall’ordinanza attraverso Cons. Stato, Sez. VI, 1° ottobre 2019, n. 6556; Cons. Stato, Sez. IV, 14 luglio 2020, n. 4559; Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 2022, n. 255, muove dalla premessa che il parere vincolante della Soprintendenza non si esaurisce in una funzione meramente consultiva, ma partecipa alla formazione di una decisione amministrativa pluristrutturata, esprimendo una vera e propria funzione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico.

Secondo tale ricostruzione, l’inerzia della Soprintendenza oltre il termine previsto dalla legge determina la formazione di un assenso tacito endoprocedimentale, con conseguente inefficacia del parere negativo eventualmente reso tardivamente.

Sul piano pratico, ciò significa che il Comune è tenuto a definire il procedimento prescindendo dal dissenso sopravvenuto e come se il parere fosse stato favorevolmente acquisito.

L’ordinanza ricorda che tale indirizzo è stato successivamente ribadito, con rilevanti puntualizzazioni, da Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610, che ha individuato nell’introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 la conferma del definitivo superamento dell’orientamento contrario. Nello stesso senso si sono poi pronunciate Cons. Stato, Sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1093; Cons. Stato, Sez. IV, 22 aprile 2025, n. 3464, e Cons. Stato, Sez. IV, n. 2021 del 2026.

Ad esso si contrappone un secondo orientamento, espresso principalmente da Cons. Stato, Sez. IV, 29 luglio 2020, n. 4765, e successivamente confermato da Cons. Stato, Sez. IV, n. 2548 del 2022.

Secondo tale diversa impostazione, il meccanismo previsto dall’art. 17- bis non sarebbe applicabile ai procedimenti paesaggistici, poiché il procedimento trae origine da un’istanza del privato e si conclude con un provvedimento formalmente imputabile ad una sola amministrazione. Inoltre, l’applicazione del silenzio-assenso finirebbe per introdurre indirettamente un effetto favorevole al privato proprio in una materia che l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 sottrae espressamente al regime del silenzio-assenso provvedimentale.

Le conseguenze pratiche di tale indirizzo sono diametralmente opposte a quelle proprie del primo orientamento: il decorso del termine assegnato alla Soprintendenza non determina alcun assenso tacito e il parere tardivo conserva integralmente la propria efficacia, continuando ad incidere sulla decisione finale dell’amministrazione procedente.

Tra queste due contrapposte impostazioni si è sviluppato un terzo orientamento, più recente, che tenta di conciliare l’esigenza di garantire la definizione tempestiva del procedimento con la necessità di assicurare un elevato livello di tutela del paesaggio.

Nel solco di tale terzo orientamento, l’ordinanza richiama, oltre al parere di Cons. Stato, Sez. I, 22 novembre 2024, n. 1437, anche le decisioni di Cons. Stato, Sez. VI, 19 novembre 2020, n. 7193; Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293; Sez. II, 21 aprile 2023, n. 4032; Sez. VI, 7 aprile 2024, n. 3211; e Sez. VII, 21 febbraio 2026, n. 1498.

Secondo l'indirizzo in esame, l’inutile decorso del termine perentorio di novanta giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 non determina la formazione di un assenso tacito, ma produce la decadenza della Soprintendenza dal potere di esprimere un parere obbligatorio e vincolante.

L’amministrazione statale conserva, tuttavia, la possibilità di intervenire successivamente nel procedimento mediante un contributo istruttorio privo di efficacia vincolante.

Sul piano pratico, il Comune non deve considerare il parere come favorevolmente acquisito, ma non è neppure vincolato dal dissenso tardivamente espresso: esso può tenerne conto quale elemento istruttorio e decidere autonomamente se aderirvi o discostarsene, fornendo adeguata motivazione.

È proprio a quest’ultima impostazione che aderisce espressamente l’ordinanza n. 4354 del 2026.

Il Collegio remittente ritiene, infatti, che il decorso del termine non possa tradursi nella formazione di un assenso tacito, soprattutto nei casi in cui l’effetto finale sarebbe quello di consentire, sia pure indirettamente, la regolarizzazione di interventi incidenti su beni paesaggistici.

A giudizio della Sezione, la soluzione della decadenza dal potere vincolante sarebbe maggiormente coerente con il dato normativo e consentirebbe di evitare il rischio di una sorta di sanatoria paesaggistica per silentium .

È alla luce di tali persistenti incertezze interpretative che il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario l’intervento nomofilattico dell’Adunanza Plenaria, chiamata non soltanto a chiarire quale sia la sorte del parere negativo espresso dalla Soprintendenza dopo la scadenza del termine perentorio di novanta giorni, ma, più in generale, a verificare se il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisca effettivamente un ambito nel quale possa operare il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990.

4. Dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 alla legge n. 105 del 2024 (c.d. SalvaCasa ): le sopravvenienze normative rimaste estranee al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione

A questo punto dell’analisi, non può non osservarsi come l’ordinanza di rimessione ometta di confrontarsi espressamente con alcune rilevanti sopravvenienze normative intervenute negli ultimi anni in materia paesaggistica, concentrando la propria attenzione quasi esclusivamente sul contrasto giurisprudenziale sviluppatosi in ordine all'applicazione dell'art. 17- bis della legge n. 241 del 1990.

Assume, pertanto, particolare interesse la circostanza che il legislatore abbia previsto espressamente meccanismi di silenzio significativo anche nell’ambito di procedimenti caratterizzati dalla presenza di interessi paesaggistici, come dimostrano l’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 ⁸ e l’art. 36- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dalla legge n. 105 del 2024⁹.

Il primo dato normativo da considerare è rappresentato dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017, relativo all’autorizzazione paesaggistica semplificata¹⁰.

La disposizione prevede che, decorso inutilmente il termine assegnato alla Soprintendenza per l’espressione del parere, l’amministrazione procedente provveda comunque sulla domanda. Pur riferendosi a un procedimento diverso da quello disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, tale previsione segna una significativa attenuazione del modello fondato sulla necessaria acquisizione di un parere espresso dell’autorità statale.

Ancora più significativa appare la disciplina introdotta dalla legge n. 105 del 2024¹¹.

Attraverso il nuovo art. 36- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito da tale normativa sopravvenuta, il legislatore ha, infatti, superato, per le fattispecie ivi contemplate, il tradizionale modello del silenzio-rigetto sulle istanze di sanatoria edilizia, prevedendo che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronunci entro quarantacinque giorni sulla richiesta di permesso in sanatoria ed entro trenta giorni sulla SCIA in sanatoria, decorsi i quali l’istanza si intende accolta.

La medesima disposizione introduce, inoltre, un rilevante elemento di novità sul versante paesaggistico. Per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo edilizio o con variazioni essenziali in aree vincolate, l’art. 36- bis consente, infatti, l’attivazione di uno speciale procedimento di compatibilità paesaggistica anche nei casi in cui le opere abbiano comportato la creazione o l’incremento di superfici e volumi.

In tale ambito, la Soprintendenza è chiamata ad esprimere il proprio parere entro novanta giorni e, in caso di inutile decorso del termine, si forma espressamente il silenzio-assenso, consentendo all’amministrazione procedente di provvedere autonomamente.

Proprio tale innovazione legislativa assume rilievo con riferimento a uno degli argomenti valorizzati dall’ordinanza di rimessione.

La Sezione VII osserva, infatti, che sarebbe paradossale attribuire valore di assenso al silenzio della Soprintendenza in materia paesaggistica quando, nelle sanatorie edilizie ordinarie disciplinate dall’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, operava tradizionalmente il regime del silenzio-rigetto.

L’argomento, tuttavia, appare costruito sul quadro normativo anteriore alla riforma del 2024 e non considera che il legislatore ha nel frattempo abbandonato, almeno per le fattispecie disciplinate dall’art. 36-bis, proprio quel paradigma del silenzio-rigetto posto a fondamento della comparazione.

Ne consegue che uno dei principali argomenti sistematici valorizzati dall’ordinanza è oggi chiamato a confrontarsi con un assetto normativo significativamente mutato.

La legge n. 105 del 2024 ha, infatti, introdotto un duplice meccanismo di semplificazione: da un lato il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria urbanistico-edilizia; dall’altro il silenzio-assenso sul parere paesaggistico della Soprintendenza nell’ambito del medesimo procedimento.

Le sopravvenienze normative del 2017 e del 2024 si prestano, tuttavia, a una duplice lettura.

Da un lato, rendono difficilmente sostenibile una pretesa incompatibilità assoluta tra tutela paesaggistica e silenzio-assenso, dimostrando che il legislatore ha ritenuto tali meccanismi compatibili anche con procedimenti aventi finalità sanante.

Dall’altro lato, proprio il carattere espresso delle relative previsioni potrebbe essere valorizzato in senso opposto, quale indice della volontà legislativa di ammettere il silenzio-assenso soltanto nelle ipotesi specificamente disciplinate dalla legge.

È proprio su questo crinale interpretativo che si colloca la questione rimessa all’Adunanza Plenaria.

Il problema non riguarda soltanto la sorte del parere tardivo della Soprintendenza nel procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, ma investe il rapporto più generale tra gli artt. 17- bis e 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, da un lato, e la disciplina speciale dei procedimenti paesaggistici, dall’altro.

Sotto questo profilo, le sopravvenienze normative richiamate avrebbero probabilmente meritato un più diretto confronto nell’ordinanza di rimessione, proprio perché suscettibili di orientare, in un senso o nell’altro, la soluzione del contrasto interpretativo devoluto all’Adunanza Plenaria.

5. L’assenza dello "schema di provvedimento" nell’art. 167 e la lettura teleologica dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990

Un ulteriore profilo, rimasto sostanzialmente estraneo al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione, concerne la compatibilità strutturale del procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 con il modello procedimentale delineato dall’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990.

La questione non è nuova.

Prima dell’affermazione dell’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni ai procedimenti di compatibilità paesaggistica, parte della giurisprudenza aveva escluso l’operatività dell’art. 17- bis sul presupposto che il procedimento disciplinato dall’art. 167 non presentasse alcuni degli elementi strutturali tipici del modello codificato dalla legge n. 241 del 1990.

In particolare, si osservava che l’art. 17- bis presuppone che l’amministrazione procedente, una volta conclusa la fase istruttoria, trasmetta all’amministrazione chiamata a rendere l’assenso, il concerto o il nulla osta uno "schema di provvedimento" sul quale quest’ultima è chiamata a pronunciarsi entro il termine previsto dalla legge. Solo all’esito di tale fase potrebbe maturare il silenzio-assenso endoprocedimentale.

Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, invece, il legislatore non contempla espressamente la predisposizione e la trasmissione alla Soprintendenza di uno "schema di provvedimento". La norma si limita a stabilire che l’autorità preposta alla gestione del vincolo si pronunci entro centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro novanta giorni¹².

Da tale dato testuale una parte della giurisprudenza aveva tratto argomento per escludere l’applicabilità dell’art. 17-bis, ritenendo che, in assenza di uno schema di decisione previamente elaborato dall’amministrazione procedente, non vi fosse alcun contenuto provvedimentale sul quale potesse formarsi un assenso tacito.

Tale obiezione, tuttavia, non appare insuperabile ove l’art. 17- bis venga interpretato non in chiave meramente formalistica, ma alla luce della sua ratio e della funzione che il legislatore ha inteso attribuire all’istituto.

Il criterio dell’interpretazione teleologica, pur nel rispetto del limite rappresentato dal dato letterale, impone, infatti, di considerare lo scopo perseguito dalla disposizione e le conseguenze sistematiche derivanti dalle diverse opzioni ermeneutiche.

Sotto questo profilo, la finalità dell’art. 17- bis non è quella di subordinare l’operatività del silenzio-assenso alla presenza di un atto formalmente qualificato come “schema di provvedimento”, bensì quella di evitare che l’inerzia di una delle amministrazioni coinvolte nella fase decisoria possa paralizzare indefinitamente l’adozione del provvedimento conclusivo.

Ciò che assume rilievo, in termini sostanziali, è piuttosto che l’amministrazione procedente abbia completato la propria istruttoria e abbia posto l’amministrazione interpellata nelle condizioni di esprimere consapevolmente il proprio avviso sull’intervento oggetto di valutazione.

In tale prospettiva, lo "schema di provvedimento" non assume valore di requisito formale imprescindibile, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale l’amministrazione co-decidente viene posta in condizione di pronunciarsi su una determinata ipotesi decisoria.

Quando tale finalità risulti, comunque, soddisfatta attraverso la trasmissione della domanda, degli elaborati progettuali, della documentazione tecnica e degli elementi istruttori necessari alla valutazione, la mancanza di un formale documento denominato “schema di provvedimento” non sembra sufficiente, di per sé sola, ad escludere l’operatività dell’art. 17-bis.

La fondatezza di tale ricostruzione risulta ulteriormente rafforzata dalla sopravvenuta introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990.

Come già evidenziato, tale disposizione sancisce l’inefficacia delle determinazioni adottate oltre i termini previsti, tra l’altro, proprio dall’art. 17-bis.

La norma non distingue tra i diversi modelli procedimentali nei quali il silenzio-assenso è destinato ad operare, né introduce eccezioni per particolari categorie di procedimenti amministrativi. Essa esprime, piuttosto, una chiara scelta legislativa volta a garantire l’effettività dei meccanismi di semplificazione, impedendo che il decorso del termine possa essere neutralizzato da successive manifestazioni di volontà dell’amministrazione rimasta inerte.

Proprio tale dato normativo sembra rendere difficilmente sostenibile la tesi, elaborata nel previgente quadro normativo, secondo cui il decorso del termine assegnato alla Soprintendenza determinerebbe soltanto la perdita del carattere vincolante del parere, consentendo, tuttavia, all’autorità statale di intervenire successivamente nel procedimento con un contributo istruttorio tardivo.

L’art. 2, comma 8-bis, infatti, non si limita a degradare l’efficacia dell’atto tardivo, ma ne sancisce espressamente l’inefficacia, salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi e nei limiti previsti dall’ordinamento.

Sotto questo profilo, l’evoluzione legislativa successiva al 2020 sembra deporre nel senso di una progressiva valorizzazione della funzione acceleratoria dell’art. 17- bis e di un correlativo ridimensionamento delle letture che, attraverso costruzioni di carattere formale, finivano per attenuarne gli effetti sostanziali.

A ciò si aggiunge un ulteriore elemento.

L’obiezione fondata sulla mancanza di uno "schema di provvedimento" tende implicitamente a presupporre che l’autorità preposta alla gestione del vincolo svolga un ruolo meramente formale o passivo, limitandosi a trasmettere la documentazione alla Soprintendenza e a recepirne le determinazioni.

Una simile ricostruzione non appare però coerente con la struttura del procedimento.

Anche nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, infatti, la Regione o l’ente subdelegato sono chiamati a svolgere una effettiva attività istruttoria e valutativa. Essi devono verificare la riconducibilità dell’intervento alle ipotesi tassative previste dall’art. 167, esaminare la documentazione prodotta dall’interessato, valutare l’incidenza dell’opera sul contesto tutelato e trasmettere alla Soprintendenza un quadro istruttorio completo e coerente.

La stessa verifica concernente l’assenza di nuova superficie utile o di nuovo volume, lungi dal risolversi in un mero controllo formale, richiede spesso valutazioni tecniche complesse, come dimostra la consolidata elaborazione giurisprudenziale relativa alle nozioni paesaggistiche di superficie utile e di volume.

Può, pertanto, affermarsi che anche il procedimento disciplinato dall’art. 167 conserva una struttura effettivamente pluristrutturata, nella quale la Soprintendenza partecipa alla decisione mediante l’espressione del proprio parere, ma l’amministrazione procedente mantiene un autonomo ruolo istruttorio e valutativo.

Da questo punto di vista, il problema dell’assenza di un espresso riferimento allo "schema di provvedimento" non sembra costituire un ostacolo insuperabile all’applicazione dell’art. 17-bis, ma piuttosto un elemento che impone di privilegiare una lettura sostanzialistica e teleologica dell’istituto, coerente con la funzione acceleratoria perseguita dal legislatore e con il principio, oggi espressamente codificato dall’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, secondo cui le determinazioni tardive non possono compromettere la stabilità degli effetti derivanti dal decorso dei termini procedimentali.

6. Considerazioni finali: tra consolidamento del "nuovo paradigma " e possibile riemersione della specialità paesaggistica

L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 1° giugno 2026, n. 4354, rappresenta uno dei passaggi più significativi nel lungo processo di evoluzione del rapporto tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa.

Essa interviene in un momento storico nel quale il silenzio-assenso tra amministrazioni non costituisce più una figura marginale del procedimento amministrativo, ma uno degli strumenti centrali attraverso i quali il legislatore ha progressivamente perseguito gli obiettivi di accelerazione, certezza e stabilizzazione dei rapporti giuridici.

In tale ottica si collocano non soltanto l’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990, ma anche l’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge, il quale, come già sottolineato, attribuisce espressamente irrilevanza alle determinazioni tardive, impedendo che il superamento dei termini procedimentali possa essere neutralizzato dall’adozione di atti successivi.

Non è casuale che il Consiglio di Stato, nel parere della Commissione speciale n. 1640 del 13 luglio 2016, abbia qualificato il silenzio-assenso tra amministrazioni come uno dei cardini del nuovo assetto dei rapporti interamministrativi delineato dalla riforma Madia, elevandolo a vero e proprio “nuovo paradigma” dell’azione amministrativa. Un paradigma nel quale la certezza delle decisioni, la responsabilizzazione delle amministrazioni e la tutela dell’affidamento assumono una centralità non inferiore a quella tradizionalmente riconosciuta alla completezza dell’istruttoria e alla pienezza del controllo pubblico.

Sotto questo profilo, l’ordinanza n. 4354 del 2026 non segna un arretramento rispetto alle acquisizioni maturate negli ultimi anni.

La stessa Sezione VII non mette in discussione né la natura pluristrutturata del procedimento di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 né l’esigenza di contrastare fenomeni di inerzia incompatibili con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Ciò che l’ordinanza pone al centro della riflessione è piuttosto un interrogativo diverso e più profondo: se il paradigma generale del silenzio-assenso orizzontale possa operare automaticamente anche in materia paesaggistica oppure se la peculiarità degli interessi coinvolti richieda una specifica mediazione legislativa.

È proprio su questo terreno che il provvedimento di rimessione mostra, ad avviso di chi scrive, il proprio maggiore elemento di interesse ma anche il proprio principale limite.

L’ordinanza, infatti, ricostruisce in maniera approfondita il contrasto giurisprudenziale sviluppatosi attorno all’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990, ma dedica un’attenzione assai limitata alle più recenti evoluzioni normative intervenute nella materia paesaggistica.

Il riferimento, in particolare, è all'art.11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 e al nuovo art. 36- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dalla legge n. 105 del 2024, disposizioni già esaminate in precedenza e accomunate dalla valorizzazione di meccanismi idonei a impedire che l'inerzia dell'amministrazione preposta alla tutela paesaggistica determini la paralisi del procedimento.

La Sezione VII osserva, altresì, che sarebbe difficilmente spiegabile un sistema nel quale il silenzio produce effetti favorevoli proprio nei procedimenti caratterizzati dalla presenza di interessi costituzionalmente sensibili, mentre nelle ordinarie sanatorie edilizie opererebbe il tradizionale regime del silenzio-rigetto.

Tuttavia tale argomento appare costruito sul quadro normativo antecedente alla legge n. 105 del 2024 e non sembra tener conto del fatto che il legislatore ha ormai superato, almeno per le fattispecie disciplinate dall’art. 36-bis, proprio quel paradigma del silenzio-rigetto che costituiva il termine di raffronto utilizzato dall’ordinanza.

Sotto questo profilo, il legislatore del 2024 ha introdotto un doppio meccanismo di semplificazione: da un lato il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria urbanistico-edilizia; dall’altro il silenzio-assenso sul parere paesaggistico della Soprintendenza. Tale scelta rende oggi assai più complessa la ricostruzione sistematica proposta dall’ordinanza e impone inevitabilmente all’Adunanza Plenaria di confrontarsi con un quadro normativo diverso da quello sul quale si era formato il precedente contrasto giurisprudenziale.

Le medesime disposizioni possono, tuttavia, essere lette anche nel senso di confermare che il silenzio-assenso in materia paesaggistica richieda una specifica previsione legislativa. È proprio attorno a tale questione che si concentra il giudizio rimesso all'Adunanza Plenaria.

Le opzioni ermeneutiche oggi percorribili appaiono, infatti, più articolate della tradizionale alternativa tra operatività ed esclusione del meccanismo del silenzio-assenso.

L’Adunanza Plenaria potrebbe confermare integralmente l’orientamento inaugurato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2023, n. 8610, e successivamente ribadito, con specifico riferimento al procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, dalla sentenza della Sezione VII, 2 febbraio 2024, n. 1093, riconoscendo che la natura pluristrutturata del procedimento è di per sé sufficiente a determinare l’operatività dell’art. 17- bis della legge n. 241 del 1990 e che l’inutile decorso del termine assegnato alla Soprintendenza determina la formazione dell’assenso per silentium, con conseguente irrilevanza di ogni successiva manifestazione di dissenso.

Potrebbe, in alternativa, elaborare una soluzione intermedia, distinguendo tra efficacia vincolante del parere e rilevanza istruttoria della valutazione tardivamente espressa, ovvero tra interventi astrattamente suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica e fattispecie che l’ordinamento considera radicalmente estranee alla sanatoria paesaggistica.

Vi è poi una terza ipotesi, che appare forse quella maggiormente suggerita dalla logica sottesa all’ordinanza di rimessione.

L’Adunanza Plenaria potrebbe ritenere che il procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisca un ambito speciale nel quale la natura pluristrutturata del procedimento non sia sufficiente, da sola, a determinare la formazione del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza.

Alla luce di tale ricostruzione, l’art. 17- bis conserverebbe il proprio ruolo di principio generale dei rapporti interamministrativi, ma l’operatività del silenzio-assenso in materia paesaggistica sarebbe subordinata ad una specifica scelta legislativa, come avvenuto nel d.P.R. n. 31 del 2017 e nell’art. 36- bis introdotto dalla legge n. 105 del 2024.

Una soluzione di questo tipo avrebbe il pregio di preservare la funzione generale dell’art. 17- bis senza estenderne automaticamente gli effetti ad un settore caratterizzato da una disciplina speciale e da interessi di rango costituzionale particolarmente elevato. Al tempo stesso, tuttavia, essa determinerebbe una significativa battuta d’arresto rispetto alla traiettoria espansiva che aveva caratterizzato la giurisprudenza successiva alla riforma Madia.

Né può essere trascurato che il tema del silenzio-assenso paesaggistico è ormai uscito dall’ambito esclusivamente giurisprudenziale per entrare pienamente nel dibattito legislativo.

Il disegno di legge delega (A.S. n. 1372 e disegni di legge abbinati), recante la revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, già approvato dal Senato il 17 settembre 2025 e attualmente all'esame della Camera (A.C. n. 2606), dimostra che il problema del rapporto tra inerzia amministrativa e tutela del paesaggio è divenuto una questione sistemica, destinata ad incidere sulla futura conformazione dei rapporti tra Stato, amministrazioni territoriali e cittadini.

Il vero tema sotteso alla rimessione non è, dunque, il semplice destino di un parere tardivo, ma il punto di equilibrio tra tutela del paesaggio, buon andamento dell’amministrazione, certezza del diritto e tutela dell’affidamento.

Da questo punto di vista, la decisione della Plenaria è destinata ad assumere una portata che trascende il solo procedimento di compatibilità paesaggistica, incidendo più in generale sul rapporto tra semplificazione amministrativa e specialità delle discipline di settore.

In tale contesto interpretativo, il confronto con le sopravvenienze normative del 2017 e del 2024 appare ormai ineludibile.

È infatti dal significato da attribuire a tali interventi legislativi — conferma di una regola generale già desumibile dall'art. 17-bisovvero previsione eccezionale limitata ai casi espressamente disciplinati — che dipenderà la soluzione del contrato oggi esistente.

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Pubblicato il 01/06/2026 N. 04354 /2026 
REG.PROV.COLL. N. 09205/2025 REG.RIC.

R E P U B B L I C A  I T A L I A N A
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente

ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 9205 del 2025, proposto da Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12
contro
Palumbo Group S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Annalisa Cuomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 6622/2025
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Palumbo Group S.p.A. e del Comune di Napoli; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Rosaria Maria Castorina e udito per le parti l’avvocato dello Stato Veronica Chiappiniello; 
Viste le conclusioni delle parti appellate come da verbale;

1.Il giudizio di primo grado. 
1.1.Con l’originario ricorso la Palumbo Group s.p.a., titolare di una concessione demaniale marittima di durata trentennale su beni ubicati sul pontile Vittorio Emanuele del Porto di Napoli, per lo svolgimento dell’attività di cantieristica e riparazioni navali, adiva il T.A.R. per la Campania al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica n.1 del 5 aprile 2022, prot. 266743 del 5 aprile 2022 per “tre strutture mobili in metallo – pontile Vittorio Emanuele – molo 40 – Via Calata Marinella – int. Porto” adottato dal Comune di Napoli, nonché del presupposto parere sfavorevole prot.13900-P del 22 dicembre 2020 adottato dalla Soprintendenza. 1.1. La società aveva installato sull’area in concessione tre capannoni retrattili funzionali all’esercizio della propria attività, di carattere temporaneo nel senso di transitorietà e precarietà funzionale al completamento delle commesse in corso, ovvero all’ultimazione del cantiere navale allestito per la realizzazione e il refit di Yacht. 
1.2. Successivamente, in data 9 settembre 2019, presentava istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art.167 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42, ricadendo l’area oggetto di intervento in zona vincolata paesaggisticamente ai sensi dell’art. 142 d.lgs. 42/2004. 
1.3. In data 4 giugno 2020, il Comune formulava alla Soprintendenza proposta favorevole di accertamento di compatibilità paesaggistica “a condizione del mantenimento temporaneo delle strutture per il tempo della concessione demaniale marittima”. 1.4. In data 7 agosto 2020, la Soprintendenza richiedeva all’istante una integrazione istruttoria, che veniva trasmessa il 15 settembre successivo; in data 19 ottobre 2020, la Soprintendenza comunicava il preavviso di rigetto, rilevando “che sia il parere della CLP sia la proposta del Responsabile dell’Attività di Tutela Paesaggistica non hanno tenuto conto che tali strutture giacciono da circa 10/12 anni e che la temporaneità scaturisce dal vincolo della concessione demaniale del suolo e non dall’uso oggettivo dei manufatti. L’edificazione dei tre capannoni ha comportato un’ulteriore occupazione di aree libere residuali; tali strutture definite temporanee per morfologia e tipologia hanno contribuito di fatto ad intensificare la barriera visiva del mare e hanno prodotto una diminuzione della qualità paesaggistica del sito protetto”. 
1.5. Seguivano in data 3 novembre 2020 le osservazioni dell’istante, che venivano considerate inidonee a superare il preavviso di parere negativo, non contenendo elementi e/o informazioni aggiuntive tali da condurre a considerazioni diverse da quelle già comunicate. Infine, in data 22 dicembre 2020, la Soprintendenza provvedeva ad emettere il parere negativo, oggetto dell’impugnazione in primo grado.
 
2. La sentenza del T.A.R. 
Il T.A.R per la Campania, con la sentenza n. 6622 del 9 ottobre 2025, notificata in pari data, ha accolto il ricorso ritenendo fondata la censura afferente alla violazione dell’art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004 in quanto il parere della Soprintendenza – pur senza considerare il termine intercorso fra la richiesta di integrazione istruttoria formulata il 7 agosto 2000 e l’adempimento di tale richiesta da parte della ricorrente, intervenuta il 15 settembre 2020 – era giunto tardivamente rispetto al “termine perentorio di novanta giorni” previsto dal comma 5 dell’art.167 del codice citato, superato già alla data della notificazione del preavviso di rigetto. Secondo il primo Giudice, in particolare:
    l’Amministrazione avrebbe erroneamente omesso di considerare l’ormai avvenuta formazione del silenzio-assenso in relazione al parere della Soprintendenza ai sensi dell’articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990;
    il diniego di autorizzazione paesaggistica del 5 aprile 2022 sarebbe inoltre illegittimo per essersi il Comune limitato a prendere atto del parere tardivamente reso dalla Soprintendenza.
    
3. Il giudizio di appello. 
Con l’unico motivo di appello il Ministero della Cultura eccepisce la violazione dell’art. 167, comma 5, D.lgs. n. 42 del 2004. Lamenta che l’estensione dell’istituto del silenzio-assenso ai procedimenti ex art. 167 D.lgs. n. 42/2004 andrebbe a tradire la ratio sottesa al procedimento autorizzatorio in oggetto. Infatti l’art. 167 D.lgs. 42/2004, nella sua attuale formulazione, sancisce la regola generale della non sanabilità ex post degli abusi, sia sostanziali che formali. Tuttavia, nei soli casi previsti dall’art. 167 comma 4, lett. a), b) e c) del D.lgs. 42/2004 il legislatore ha previsto, eccezionalmente per i c.d. “abusi minori”, che l’autorità amministrativa competente possa accertarne ex post la compatibilità paesaggistica. Evidenzia che, ritenere ogni qualvolta siano decorsi i termini di cui al comma 5, il silenzio equivalga ad assenso dell’Amministrazione deputata alla tutela paesaggistica, significherebbe ampliare oltremodo i casi di sanatoria, contrariamente a quanto previsto dal comma 4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Napoli e la Palumbo Group s.p.a.
   
4. Il contesto normativo. 
4.1.L’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, sancisce il principio di necessaria anteriorità dell’autorizzazione paesaggistica rispetto alla realizzazione degli interventi edilizi in area vincolata. In particolare, il comma 2 vieta l’avvio dei lavori in assenza del previo titolo paesaggistico, configurando un obbligo di astensione in capo al privato. Il comma 5 dell’art. 146 prevede: Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all’articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del Soprintendente……. assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione. 
4.2. In via eccezionale, il legislatore ha previsto la possibilità di una valutazione postuma introducendo l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, che disciplina l’accertamento di compatibilità paesaggistica. Si tratta, tuttavia, di una deroga di stretta interpretazione, ammessa solo in presenza di specifiche condizioni oggettive. L’art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004 prevede che: “L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni”. La norma nulla dispone in ordine alle conseguenze derivanti dalla violazione del predetto termine. Il procedimento di cui all’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 differisce, dunque, rispetto al procedimento ordinario di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42/2004. L’art. 146 del d.lgs. 42/2004 prevede, infatti, che decorso inutilmente il termine di 45 giorni, l’Amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione, mentre identica previsione non è contenuta nella norma di cui all’art. 167. Inoltre il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. n. 42/2004 non prevede una proposta o schema di provvedimento formulata dal Comune e rivolta alla Soprintendenza, mentre l’art. 146, comma 7, del D.lgs. n. 42/2004 prevede che, nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica preventiva ai lavori, il Comune formuli alla Soprintendenza una proposta di provvedimento. 
4.3. Ai sensi dell’art. 36 del DPR 380/2001 ultimo comma “sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata”.

5.Sul piano procedimentale, vengono in rilievo anche le disposizioni della legge n. 241/1990. 
5.1.L’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dall’art. 3 della legge 7 agosto 2015, n. 124) ha previsto e disciplinato, come istituto di applicazione generale, il “silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche”. Come rilevato nel parere n. 1640 del 23 giugno 2016 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato alla Presidenza del Consiglio sulla stessa disposizione, tale istituto costituisce un “nuovo paradigma” applicabile in tutti i casi in cui il procedimento amministrativo si deve concludere con una decisione ‘pluristrutturata’ (nel senso che la decisione finale da parte dell’Amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra Amministrazione). Di conseguenza, il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’Amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo. Il parere chiarisce che, pur essendo un istituto di carattere generale, il silenzio-assenso non può dunque trovare applicazione nei procedimenti nei quali il rapporto intersoggettivo tra pubbliche amministrazioni si inserisce in un procedimento ad istanza di parte: “Con riferimento ai procedimenti ad iniziativa di parte che si svolgono presso un’amministrazione competente a ricevere la domanda del privato, ma rispetto ai quali la competenza sostanziale è di altra amministrazione, gli argomenti sostenuti nella richiesta di quesito a favore della tesi ampliativa non appaiono convincenti. L’art. 17-bis si applica ai procedimenti con fase decisoria pluristrutturata. La disposizione richiede, quindi, che le due Amministrazioni (quella titolare del procedimento e quella interpellata) condividano la funzione decisoria, nel senso che entrambe devono essere titolari di una funzione decisoria sostanziale. Nei casi in cui un’Amministrazione ha un ruolo meramente formale (raccoglie e trasmette l’istanza all’Amministrazione unica decidente), la decisione risulta monostrutturata. In questo caso, infatti, come osserva la richiesta di parere, non essendoci un’amministrazione co-decidente, il vero beneficiario del silenzio assenso sarebbe il privato, avendosi, quindi, un’ipotesi silenzio assenso nei rapporti (non endoprocedimentali, ma) con i privati. Peraltro, considerato che il silenzio assenso nei rapporti con i privati è ormai la regola, tranne i casi espressamente sottratti in base al comma 4 dell’art. 20, la tesi sostenuta nella richiesta di quesito avrebbe come effetto pratico soltanto quello di determinare un ‘implicito’ silenzio assenso in quei casi in cui l’art. 20 lo esclude espressamente. Si avrebbe così, in via interpretativa, la tacita abrogazione di norme espresse (escludenti il silenzio assenso), per di più poste a tutela di interessi pubblici primari…Deve, quindi, escludersi che il nuovo silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni possa operare nei casi in cui l’atto di assenso sia chiesto da un’altra pubblica amministrazione non nel proprio interesse, ma nell’interesse del privato (destinatario finale dell’atto) che abbia presentato la relativa domanda tramite lo sportello unico. Non incide sull’applicabilità del nuovo istituto la circostanza, del tutto irrilevante, che l’istanza il privato la presenti direttamente o per il tramite di un’Amministrazione che si limita ad un ruolo di mera intermediazione, senza essere coinvolta, in qualità di autorità co-decidente, nel relativo procedimento”. 
5.2. Occorre, inoltre, richiamare la disposizione dell’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nella sua attuale formulazione che ha sancito l’inapplicabilità della disciplina del silenzio-assenso ex art. 20 della l. n. 241 del 1990 agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti. 5.3. In generale, poi, l’art. 2, co 8bis della legge 241/1990 sancisce l’inefficacia degli atti postumi una volta che si sia formato un silenzio significavo.

6. La giurisprudenza in tema di rapporti tra l’art. 17 bis della legge n. 241/1990 e l’autorizzazione paesaggistica (sia preventiva – art. 146 del D.lgs. 42/2004 – sia successiva – ivi, art. 167 -): il contrasto. 
6.1. Secondo un primo orientamento il Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. V, 14 gennaio 2022, n. 255; idem, sez. IV, 14 luglio 2020, n. 4559; idem Sez. VI, 1 ottobre 2019, n. 6556) muovendo dalla premessa che tutti i pareri vincolanti partecipano alla formazione di un provvedimento finale pluristrutturato, in quanto la decisione dell’amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra amministrazione, individua nel parere della Soprintendenza l’espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico. A tali pareri si applicherebbe pertanto l’art. 17-bis della l. n. 241/1990, diversamente che ai pareri consultivi (non vincolanti), che restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17. 
6.2. Successivamente, con sentenza n. 4765/2020, sez. IV, il Consiglio di Stato ha, invece, escluso l’applicabilità del silenzio interprocedimentale all’autorizzazione paesaggistica preventiva in ragione di due ordini di argomentazioni. Innanzitutto, l’istituto disciplinato dall’art. 17-bis della l. n. 241/1990 non potrebbe trovare applicazione nei procedimenti nei quali il rapporto intersoggettivo tra pubbliche amministrazioni si inserisce in un procedimento ad istanza di parte ed il procedimento disciplinato dall’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004, “al di là della effettiva natura pluristrutturata della procedura relativa alla autorizzazione paesaggistica”, è attivato ad istanza di una parte privata. Il secondo ordine di argomentazioni muove dall’interpretazione dell’art. 146 del Codice il quale ha previsto che l’atto conclusivo del procedimento (l’autorizzazione paesaggistica ovvero il diniego di essa) rimanga un ‘provvedimento monostrutturato’, riferibile alla autorità che emana l’atto finale. Tali argomenti sono stati integralmente confermati dalla sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato n. 2548/2022. 
6.2.Con sentenza, sez. VI n. 7293/2022 il Consiglio di Stato pur affermando l’inapplicabilità del silenzio tra amministrazioni al procedimento di autorizzazione paesaggistica, ha mutato l’impianto motivazionale. La sentenza è relativa ad un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica di opere già in parte eseguite in assenza e/o in difformità dai titoli autorizzativi, ai sensi dell’art. 167 del Codice, ma affronta il tema dell’applicabilità dell’istituto del silenzio tra amministrazioni anche nel procedimento disciplinato dall’art. 146 dello stesso decreto. Il Giudice d’appello fonda il proprio giudizio di inapplicabilità del meccanismo del silenzio interamministrativo sulla natura vincolante del parere della Soprintendenza, da rendersi entro un termine espressamente qualificato perentorio, decorso il quale l’organo statale decade dal suo potere di conformare la decisione dell’amministrazione procedente, ma non dal potere di intervenire nel procedimento per fornire il proprio contributo partecipativo, ponendo in essere un atto non obbligatorio e non vincolante. In particolare, la natura vincolante del parere porta la sentenza a ritenere che non si formi nel procedimento di compatibilità paesaggistica, di cui all’art. 167, come parimenti nel procedimento di autorizzazione preventiva, di cui all’art. 146, la decisione pluristrutturata richiesta dall’art. 17-bis l. n.241/1990 perché operi il silenzio tra amministrazioni. 
6.3. Affrontando il tema del silenzio della Soprintendenza nella conferenza di servizi e, ritenendolo strettamente correlato a quello dell’applicabilità al procedimento di autorizzazione paesaggistica dell’art. 17-bis, l. n. 241/1990, il Consiglio di Stato (sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610) ha riaffermato il precedente orientamento sulla formazione del silenzio assenso (Cons. Stato, sez. V, 14 gennaio 2022, n. 255; idem, sez. IV, 14 luglio 2020, n. 4559; idem Sez. VI, 1 ottobre 2019, n. 6556)), evidenziando il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico, dalla modifica apportata all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 dall’articolo 12, comma 1, lett. a), n. 2), del decreto-legge n. 76 del 2020, e alla introduzione del nuovo comma 8-bis. In senso conforme quest’ultima pronuncia si sono espressi anche recentemente Cons. Stato, sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1093; Cons. Stato, IV, 22 aprile 2025, n. 3464 e Cons. Stato, sez. IV n.2021/2026. 
6.4 A questi primi due orientamenti se ne è aggiunto più recentemente un terzo il quale ha affermato che l’inutile decorrenza del termine perentorio di novanta giorni ex art. 167, comma 5, D. Lgs. n. 42/04 determina - anziché la formazione di un atto di assenso tacito - la decadenza dall’esercizio dello specifico potere assegnato dal legislatore e, quindi, dalla possibilità di vincolare l’amministrazione procedente nella decisione finale; il che, tuttavia, non impedirebbe all’organo statale di intervenire nel procedimento per fornire il proprio contribuito partecipativo, ponendo in essere un atto non obbligatorio e non vincolante. (cfr. Cons. Stato, II, 21 aprile 2023, n. 4032, Cons. Stato, VI, 19 agosto 2022, n. 7293; Cons. Stato, VI, 19 novembre 2020, n. 7193; Cons. Stato, I, 22 novembre 2024 n.1437). Tale interpretazione sarebbe maggiormente idonea a garantire la coerenza con il dato positivo, in quanto l’inutile decorrenza del termine perentorio non consentirebbe la persistenza in capo alla Soprintendenza del potere di esprimere un parere obbligatorio e vincolante conferito dalla norma primaria e soddisfarebbe le esigenze di tempestività dell’azione amministrativa, che deve essere proseguita anche in assenza del parere tempestivo di competenza della Soprintendenza (ormai non più obbligatorio e vincolante, una volta manifestatasi l’inerzia dell’organo statale). Al contempo consentirebbe di realizzare le esigenze di tutela paesaggistica, perdurando in materia la competenza istituzionale della Soprintendenza, assicurando e una coerenza degli indirizzi interpretativi formatisi in materia di valutazione della compatibilità paesaggistica, sia preventiva ex art. 146 D. Lgs. n. 42/2004, sia postuma ai sensi dell’art. 167 D. lgs. n. 42/2004 ( in senso conforme Cons. Stato, VI n. 3211/2024; Cons. Stato, VII. n. 1498/2026).

7. Osserva il Collegio remittente, aderendo all’orientamento ultimo citato che, diversamente opinando sul valore del silenzio, si arriverebbe alla conclusione che, nelle sanatorie ‘ordinarie’ (cioè quelle disciplinate dal d.P.R. 380/2001, art. 36) opererebbe il regìme del silenzio-rigetto, mentre quando vengono in rilievo valori costituzionalmente protetti (quali quelli paesaggistici e ambientali), il silenzio dell’amministrazione avrebbe valore di silenzio assenso. Nel caso a mano è pacifico che gli interventi abusivi realizzati dalla ricorrente in primo grado non fossero sanabili ex post dal punto di vista paesistico (in quanto forieri di nuovi volumi, e quindi espressamente esclusi dalla sanabilità ex art. 167, co. 4). Il riconoscimento del valore di assenso al silenzio della Soprintendenza ammetterebbe invece la sanabilità ‘per silentium’ di interventi altrimenti non sanabili. 
7.1 L’art 17 bis, cit., introduce un silenzio assenso endoprocedimentale, con effetti all’interno di un procedimento amministrativo, come fatto equivalente alla valutazione, da parte delle autorità interpellate, circa la sussistenza di elementi contrari all’adozione e al contenuto del provvedimento prospettato dall’autorità decidente. Tale silenzio si differenzia, pertanto, da quello ‘provvedimentale’ operante per l’inerzia dell’Amministrazione nei procedimenti ad istanza di parte, nei quali, allo scadere del termine per la conclusione del procedimento, il privato otterrebbe l’effetto utile previsto dalla norma di riferimento. Questa conseguenza all’inerzia dell’Amministrazione, applicata al rapporto verticale amministrazione/privato sembrerebbe essere disciplinata ancora oggi dall’art. 20, l. n. 241/1990, il quale, tra le sue specificità, contempla al c. 4 l’espressa esclusione del silenzio assenso nei procedimenti ad istanza di parte riguardanti i cd. interessi sensibili, tra cui la tutela dei beni culturali, ai quali, invece, l’art. 17-bis, c. 3, cit., applica il silenzio assenso tra Amministrazioni.

8. Per quanto sopra evidenziato, la questione del silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica, sia preventiva ex art. 146 D. Lgs. n. 42/2004, sia postuma ai sensi dell’art. 167 D. lgs. n. 42/2004 è stata, dunque, oggetto di divergenti soluzioni interpretative da parte del giudice amministrativo, dando luogo ad un contrasto in seno a questo Consiglio di Stato. Di qui la necessità di un chiarimento interpretativo dell’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., sia pure entro i limiti della questione che qui viene in rilievo (limitata alla portata applicativa dell’articolo 167, cit.)

9.Il quesito 
Alla luce di quanto sopra esposto la Sezione rimette l’affare alla Adunanza Plenaria la quale dovrà in particolare decidere come deve essere valutato il silenzio della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 D. lgs. n. 42/2004 nel caso in cui, dopo l’inutile decorso del termine di novanta giorni – che la legge qualifica come perentorio -, la Soprintendenza abbia comunque adottato un parere di contenuto negativo. Si rimette all’Adunanza Plenaria, comunque, la decisione su tutte le questioni controverse, salve le successive determinazioni di questa sul prosieguo del giudizio anche ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a.

P.Q.M. 
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, ne dispone il deferimento all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. 
Manda alla segreteria della sezione per gli adempimenti di competenza, e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’Adunanza Plenaria. 
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026