Cass. Sez. III n. 22062 del 15 giugno 2026 (CC 17 apr 2026) 
Pres. Aceto Rel. Gai Ric. Martino
Ambiente in genere. Decadenza obbligatoria della concessione demaniale e riflessi penali

In tema di demanio marittimo, la disciplina della Regione Calabria (L.R. n. 17/2005) prevede l’obbligatorietà della dichiarazione di decadenza della concessione da parte del Comune al verificarsi di specifiche condizioni, tra cui l'inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da leggi e regolamenti (quale l'occupazione di un'area maggiore di quella consentita). In presenza di una causa di decadenza vincolata, l'eventuale correttezza formale dell'iter amministrativo o la conformità delle opere al progetto diventano irrilevanti ai fini della legittimità dell'occupazione, essendo venuti meno i presupposti giuridici del titolo. Sotto il profilo penale, il giudice non "disapplica" l'atto amministrativo, ma accerta autonomamente la sussistenza della fattispecie criminosa verificando se la trasformazione del territorio sia avvenuta in violazione dei parametri di legalità urbanistica ed edilizia, integrati dalle prescrizioni della concessione e degli strumenti urbanistici vigenti.

RITENUTO IN FATTO

    Con l’impugnata ordinanza, il Tribunale del riesame di Cosenza ha rigettato l’istanza di riesame proposta da Martino Villian, avverso il decreto di sequestro preventivo, ai sensi dell’art. 321 comma 1 cod.proc.pen., di una struttura balneare sita in Acquappesa, in relazione ad indagini per i reati di cui all'art. 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, art. 95 d.P.R. n. 380 del 2001, art. 181 comma 1 del d.lvo n. 42 del 2004, art. 1161 cod. nav. e 633 cod.pen. in ordine ai quali riteneva sussistenti il fumus commissi delicti e il periculum in mora.
    Avverso il provvedimento ha proposto ricorso per cassazione il difensore dell’indagato e ne ha chiesto l’annullamento per i seguenti motivi
    Violazione di cui all’art. 606 comma 1, lett. b) ed e) cod.proc.pen. in relazione agli artt. 47 cod. nav., 9 comma 5 ter e art. 20 L.R Calabria n. 17/2005 e difetto di motivazione. Secondo il ricorrente l'ordinanza impugnata presenterebbe una motivazione lacunosa che non consente di comprendere l'iter logico seguito dal tribunale e, dunque, una motivazione apparente. Il Tribunale si sarebbe limitato ad affermare genericamente la manifesta illegittimità deli titoli autorizzativi senza confrontarsi con le articolate argomentazioni difensive che dimostravano la conformità della concessione al Piano Comunale di spiaggia, l'esistenza di un iter amministrativo complesso che aveva ingenerato legittimo affidamento dell'indagato, l'acquisizione dei pareri necessari in sede di conferenza di servizi e la continuità amministrativa coi precedenti titoli autorizzativi. Il Tribunale avrebbe completamente ribaltato, con apodittica motivazione, il principio consolidato secondo cui, in presenza, come nel caso di specie, di un titolo abilitativo normalmente valido ed efficace il giudice possa disapplicare ove solo accerti in modo puntuale la radicale contrarietà alla disciplina normativa di settore. In tale ambito il Tribunale avrebbe valutato acriticamente i presupposti fattuali ed avrebbe reso una motivazione apparente ed erronea nella misura da risultare inesistente travisando altresì il dato normativo nella parte in cui il Tribunale avrebbe ritenuto violato l'art. 20 lettera B con riferimento all'articolo 9 comma 5 ter della Legge Calabria n. 17 del 2005.
    Violazione di cui all’art. 606 comma 1, lett. b) ed e) cod.proc.pen. per omessa autonoma valutazione deli elementi forniti dalla difesa. Il Tribunale si sarebbe limitato a considerazioni generiche senza valutare autonomamente la copiosa documentazione prodotta attestante la legittimità dell'iter amministrativo le fotografie che dimostravano l'avvenuta rimozione delle opere contestate, la relazione tecnica che chiariva la conformità delle opere al progetto, la documentazione relativa al pagamento dei canoni concessori.
    Violazione di cui all’art. 606 comma 1, lett. b) ed e) cod.proc.pen. in relazione al periculum in mora. Le opere contestate sarebbero in corso di adeguamento col permesso di costruire valido fino a maggio 2026, non sussistendo peraltro alcun pericolo di aggravamento delle conseguenze del reato anche sulla scorta dell'intervenuto mutamento dello stato dei luoghi oggi conforme al progetto approvato.
    Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto il rigetto del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

    Va premesso che il ricorso per cassazione avverso le ordinanze emesse in sede di appello contro i provvedimenti di sequestro preventivo è proponibile - ai sensi del combinato disposto degli artt. 322 bis e 325 cod.proc.pen. - solo per violazione di legge, e che costituisce di “violazione di legge”, legittimante il ricorso per cassazione a norma dell'art. 325, comma primo, cod. proc. pen. sia l'omissione assoluta di motivazione sia la motivazione meramente apparente (Sez. 3, n. 28241 del 18/02/2015, P.M. in proc. Baronio e altro, Rv. 264011; Sez 1, n. 6821 del 31/01/2012 Chiesi, Rv. 252430; Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, P.C. Ferazzi in proc. Bevilacqua, Rv. 226710) ovvero i vizi della motivazione così radicali da rendere l'apparato argomentativo a sostegno del provvedimento del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza, come tale apparente e, pertanto, inidoneo a rendere comprensibile l'itinerario logico seguito dal giudice (Sez. 6, n. 6589 del 10/01/2013, Gabriele, Rv. 254893; Sez. 5, n. 43068 del 13/10/2009, Bosi, Rv. 245093). Non può, invece, essere dedotta l'illogicità̀ manifesta della motivazione, la contraddittorietà, che possono denunciarsi nel giudizio di legittimità̀ soltanto tramite lo specifico ed autonomo motivo di cui alla lett. e) dell'art. 606, cod.proc.pen. (v., per tutte: Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, P.C. Ferazzi in proc. Bevilacqua, Rv. 226710; Sez. U, n. 25080 del 28/05/2003, Pellegrino S., Rv. 224611). Dunque, al di fuori, della motivazione apparente, non è consentito a questa Corte alcun sindacato sulla motivazione e va esclusa la deducibilità della violazione dell’art. 606 comma 1 lett. e) cod.proc.pen. pure enunciata nei motivi di ricorso.
    Ciò premesso, l’ordinanza impugnata non è priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza, essendo, al contrario, sorretta da una motivazione, anche logica e corretta in diritto, che non appare carente. L’ordinanza impugnata ha rilevato che a seguito di indagini compiute dal Compartimento della Polizia Ferroviaria e accertamenti tecnici, era stato accertato che la struttura ricettiva, gestita dall'indagato sulla scorta di concessione demaniale marittima di efficacia stagionale, poi estesa all'intero anno solare, aveva una estensione maggiore di quella concessa, con occupazione di circa 1800 m² a fronte di una concessione demaniale limitata a soli 510 m². Sull’area, inoltre, insistevano molteplici vincoli di interesse pubblico: fascia di rispetto ferroviario, vincolo ex art. 8 d.lgs n. 141 del 2024, vincolo paesaggistico ambientale, vincolo di erosione costiera. In particolare, era stata accertata la violazione della fascia di rispetto del rilevato vincolo ferroviario e l'unica autorizzazione aveva ad oggetto solamente un'area di 510 m². La concessione demaniale era stata rilasciata in presenza di circostanze che costituivano causa di decadenza ex art. 20 comma 2 lett. b) della L.R. Calabria n. 17 del 2005. Infine, era stata accertata la realizzazione di volumetrie non previste, gittata in cemento e diversa allocazione delle scale rispetto al Pdc rilasciato. Da cui la sussistenza del fumus commissi delicti.
    Contrariamente all’assunto difensivo, il Tribunale del riesame di Cosenza ha sviluppato un adeguato apparato argomentativo, evidenziando i plurimi elementi che hanno indotto a ritenere presente il fumus dei reati contestati. Ha risposto alle istanze difensive specificando che l’area è caratterizzata da molteplici vincoli di interesse pubblico; che risultava non rispettato il vincolo ferroviario, che la concessione demaniale era stata rilasciata in presenza di condizioni che imponevano la dichiarazione di decadenza, con conseguente illegittimità dei permessi a costruire, evidenziando peraltro anche l’esecuzione di opere non previste né autorizzate. Il Tribunale ha ricostruito l’excursus della concessione demaniale, specificando che la stessa per anni è stata di tipo stagionale, poi divenuta annuale nel 2023, con la concessione n. 1/23 sulla scorta della quale è stato rilasciato anche il permesso a costruire n. 363/23; ha chiarito quali erano le difformità accertate e le conseguenti illegittimità dei titoli di cui l’indagato è in possesso.
    La motivazione resa è non solo presente, ma anche congrua e corretta in diritto non essendo configurabile la violazione di legge denunciata. Secondo l’art. 47 del Codice della Navigazione, l'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario: a) per mancata esecuzione delle opere prescritte nell'atto di concessione, o per mancato inizio della gestione, nei termini assegnati; b) per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell'atto di concessione, o per cattivo uso; c) per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione; d) per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall'atto di concessione; e) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione; f) per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti.
    Nel caso in esame, viene in rilievo la disciplina della L.R. Calabria n. 17 del 2005. In particolare. ai sensi poi dell’art. 20 comma 2 della Legge Regione Calabria n. 17 del 21 dicembre 2005, il Comune dichiara la decadenza del Concessionario, oltre che per inosservanza delle condizioni indicate alle lettere “a”, “b” e “c” del comma 1 del precedente articolo 18 (ovvero per inosservanza dei termini entro i quali devono essere eseguite le opere previste in progetto o deve essere iniziata la gestione; per inosservanza dell'obbligo dell'uso continuato delle attività per l'intero periodo previsto nella concessione; per inosservanza del divieto di mutare le attività poste a base della concessione), anche nei seguenti casi: a) per omesso pagamento del canone di cui all'articolo 18 comma 2, determinato ai sensi del precedente articolo 19; b) per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti; c) per inottemperanza alle prescrizioni di cui all'articolo 15; d) per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione.
    La Legge Regione Calabria - L.R. 21 dicembre 2005, n. 17 recante “Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo”, disciplina, per sua espressa previsione all’art. 1, l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo destinato a fini turistico-ricreativi delegate alla Regione ai sensi del D.P.R. n. 616/1977, nonché di quelle conferite ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e successive modifiche ed integrazioni e, all’art. 4, delinea le competenze dei Comuni, delegate dalla Regione, e in particolare le funzioni per l'attività amministrativa inerenti: a) il rilascio ed il rinnovo, la revoca e la decadenza delle concessioni demaniali marittime; b) la vigilanza sull'uso delle aree concesse rispetto alle finalità turistico-ricreative. A seguito del nuovo quadro normativo di cui alla legge 8 luglio 2003 n. 172, come anche chiarito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 377 del 2007, il Comune è oggi titolare delle funzioni amministrative sul demanio marittimo, incluso quello portuale, che il Codice della navigazione affidava alle Capitanerie di Porto e che consentono all'ente locale l'amministrazione diretta dei beni demaniali marittimi, sicchè in capo a questo spetta l’esercizio di tutte le funzioni amministrative in tema, tra cui rientra, per quanto qui rileva, la disciplina della decadenza dalla concessione. In tale quadro la Regione Calabria, con la legge n. 17 del 2005, ha adottato una legge che, nel disciplinare le competenze conferite ai propri Comuni costieri per l'esercizio di tutte le funzioni amministrative relative al demanio marittimo, intendendosi per beni demaniali quelli elencati nell'art. 822 del cod. civ. e 28 del codice della navigazione e cioè il lido del mare, la spiaggia, i porti, le rade, le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa e salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano liberamente col mare, i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo, ha previsto una disciplina, all’art. 20, della decadenza più stringente rispetto a quella prevista dal codice della navigazione ex art. 47, prevedendo l’obbligatorietà della decadenza in presenza delle condizioni ivi previste, sicchè al verificarsi di tali condizioni, radicando la competenza in questa materia in capo ai Comuni, funzionale ad adeguare l’azione amministrativa alle diverse esigenze nella gestione di siffatti beni, anche tenuto conto delle specifiche e differenziate esigenze della collettività, spetta al Comune l’adozione in via vincolata e obbligatoria dei provvedimenti tra cui, sempre con riguardo al caso in esame, la decadenza dalla concessione.
    Con riguardo al caso concreto, l’ordinanza impugnata ha rilevato, quale causa di dichiarazione di decadenza la lett. b) dell’art. 20 della L.R. Calabria atteso il mancato pagamento degli indennizzi di occupazione abusiva per i periodi di occupazione pregressa, nonché per le diverse dimensioni dell'occupazione e il mancato rilascio del parere dell'autorità regionale preposta. Anche sotto questo profilo l’ordinanza impugnata è corretta. Non viene in rilievo il mancato pagamento dei canoni, bensì la maggiore occupazione dello spazio demaniale ai sensi della lett. b) per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti. In presenza di una situazione che integra una causa di decadenza dalla concessione demaniale diviene irrilevante la correttezza dell’iter amministrativo e la dedotta conformità delle opere al progetto, essendo venuti meno i presupposti giuridici della concessione demaniale.
    Il secondo motivo di ricorso risulta infondato, nessuna omessa valutazione della documentazione appare prospettabile tenuto conto della esaustiva motivazione, né viene in rilievo la questione dei poteri e dei limiti di disapplicazione del provvedimento amministrativo del giudice penale, e ciò in quanto il giudice penale accerta gli elementi della fattispecie e cioè la realizzazione di opere di trasformazione del territorio in violazione del parametro di legalità urbanistica ed edilizia, costituito dalle prescrizioni della concessione edilizia, richiamata dalla norma penale ad integrazione descrittiva della fattispecie penale, nonché dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi, ed - in quanto applicabili - da quelle della stessa legge (S.U. n. 11635 del 21/12/1993, P.M. in proc. Borgia, Rv 195359), senza che ciò comporti la disapplicazione dell’atto amministrativo.
    Anche il periculum in mora è stato oggetto di valutazione e di motivazione che non può definirsi apparente, là dove il Tribunale ha rilevato che non risulta di immediata percezione la presentazione di un progetto per ricondurre le opere sul piano della legittimità, censura ora nuovamente riproposta, e che date le dimensioni e la finalità turistico ricettiva, permaneva l’aggravio del carico urbanistico.
    Si impone il rigetto del ricorso e la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali. 
Così è deciso, 17/04/2026