Completezza istruttoria e tutela ambientale nelle modifiche non sostanziali agli impianti di gestione rifiuti: profili amministrativi e penali dalla sentenza Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3362/2026

di Cinzia PASQUALE e Leonardo PACE

Abstract: La pronuncia del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3362 del 13 maggio 2026, offre l’occasione per un approfondimento sistematico dei profili amministrativi e penalistici connessi alle modifiche non sostanziali degli impianti di gestione rifiuti. La pronuncia conferma l’obbligo di istruttoria rigorosa anche per le modifiche non sostanziali agli impianti di gestione dei rifiuti, ribadendo la centralità del principio di precauzione e della tutela dell’ambiente e della salute pubblica. L’analisi giuridica evidenzia come la qualificazione della modifica non possa esonerare l’amministrazione dall’obbligo di valutare in concreto gli impatti emissivi, odorigeni e di sicurezza, nel rispetto dei principi di legittimità e buona amministrazione. Muovendo dalle argomentazioni sviluppate dal giudice amministrativo, il contributo esamina altresì le possibili ricadute sul piano della responsabilità per condotte derivanti dalla gestione dell’impianto difformi rispetto all’assetto autorizzatorio, in una prospettiva di integrazione tra tutela amministrativa e penale dell’ambiente.

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Introduzione

La sentenza Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3362/2026 costituisce un autorevole punto di riferimento in materia di gestione ambientale degli impianti di recupero e smaltimento rifiuti. Il caso sottoposto all’esame del Collegio ha riguardato modifiche autorizzate dalla Regione Basilicata presso l’impianto di una società operante nel settore ambientale consistenti nell’ampliamento delle superfici destinate allo stoccaggio di CSS combustibile (Combustibile Solido Secondario) e nella trasformazione funzionale di aree precedentemente destinate al deposito di rifiuti inerti e al ricovero di attrezzature e mezzi.

Il T.A.R. Basilicata, con sentenza n. 265/2025, aveva annullato la determinazione regionale per difetto di motivazione e carenza istruttoria, evidenziando l’inadeguatezza della valutazione degli impatti ambientali e dei rischi connessi al nuovo assetto impiantistico.

La vicenda si inserisce nel più ampio contesto della disciplina autorizzatoria degli impianti di gestione dei rifiuti, ponendo al centro dell’attenzione il tema dell’adeguatezza dell’istruttoria amministrativa e della completezza delle valutazioni ambientali richieste dalla normativa vigente.

Profili amministrativi

Al fine di cogliere appieno la portata della pronuncia, si rende necessario richiamare il quadro disciplinare di riferimento.

L’art. 208 del D.lgs. n. 152/2006, recante la disciplina dell’Autorizzazione Unica impone all’amministrazione procedente l’espletamento di un’istruttoria completa e motivata, comprensiva della verifica della compatibilità ambientale e sanitaria delle modifiche proposte agli impianti.

Anche la giurisprudenza amministrativa, dal suo canto, ha ripetutamente affermato che le valutazioni di compatibilità ambientale sono connotate da ampia discrezionalità amministrativa e tecnica sulle quali il sindacato di legittimità si arresta ai soli profili di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, carenza o totale inadeguatezza dell'istruttoria. Nondimeno, consegue a quanto innanzi che l’uso di un potere decisionale deve procedere all’unisono con una attenta e puntuale ponderazione degli interessi in gioco, da condurre tramite una istruttoria approfondita (dunque verificabile), e concretizzarsi in un provvedimento che rispondendo all’obbligo motivazionale, proprio dell’agire amministrativo, ne garantisca il buon andamento e la funzionalità dello stesso costituzionalmente richiesto. Pertanto, la possibilità di dispiegamento, da parte delle amministrazioni, della propria discrezionalità risulta direttamente proporzionale all’approfondimento istruttorio condotto sulle singole e specifiche criticità che ogni procedimento importa (Cds, Sez. IV, 5 settembre 2022, n. 7706, TAR Lombardia (BS) Sez. I n. 184 del 22 febbraio 2019; TAR L'Aquila sez. I, 18 febbraio 2013, n. 158; CdS. Sez.V, n. 2460/2005, CdS, Sez.VI, n. 561/2008; TAR Lombardia, Brescia, n. 398/2011).
Il Consiglio di Stato nell’esaminare la vicenda sottoposta al suo vaglio, ha confermato le censure del T.A.R., rilevando che la Regione Basilicata ha limitato l’istruttoria a generiche affermazioni di assenza di variazioni nei quantitativi trattati e nelle emissioni, senza verificare: 1. le quantità massime stoccabili; 2. gli impatti ambientali aggiuntivi rispetto alla configurazione originaria; 3. i profili di rischio sanitario e antincendio; 4. l’incidenza delle modifiche sulle emissioni odorigene; 5. il rispetto autonomo dei requisiti dichiarati dal proponente.

A tal fine, il Collegio ha ritenuto ulteriore indice sintomatico della necessità di una istruttoria rafforzata il Tavolo tecnico, istituito a valle delle cennata autorizzazione, per porre rimedio ai rilevamenti di superamento dei valori limite di accettabilità delle emissioni olfattive, ripetutamente segnalate. Le relazioni tecniche prodotte sul punto da ARPA Basilicata hanno confermato che l’istruttoria originaria era inadeguata e insufficiente.  

I giudici di Palazzo Spada, in definitiva, ribadiscono che la qualificazione di “modifica non sostanziale” non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di un’istruttoria puntuale. Gli atti devono documentare, in termini concreti e verificabili, la compatibilità ambientale e sanitaria della modifica. A tal uopo, la documentazione prodotta dalla Regione in sede di ottemperanza all’ordinanza istruttoria con la quale il Collegio chiedeva di depositare il fascicolo posto a fondamento della decisione assunta, è stata ritenuta “del tutto insufficiente” (1).

Tale approdo interpretativo, evidenzia il Collegio, impone in ogni caso una distinzione tra la legittimità del provvedimento autorizzativo, scrutinata in relazione alla completezza istruttoria e alla motivazione, e la sostanzialità della modifica, la cui prova richiede dimostrazione di impatti ambientali significativi.

L’annullamento dell’atto per carenze istruttorie non implica automaticamente la qualificazione della modifica come sostanziale, ma riflette l’insufficienza della valutazione preventiva.

Alla stregua degli elementi richiamati la valutazione avrebbe dovuto essere effettuata in concreto sul CSS combustibile che, pur disciplinato dalla normativa tecnica, comporta rischi emissivi, odorigeni e antincendio. Le prescrizioni generiche previste dall’amministrazione procedente, quali “tutte le cautele per evitare odori molesti” o “adeguato sistema antincendio”, non sostituiscono l’istruttoria tecnica preventiva, ma ne costituiscono semmai l’esito.

Del pari la Sezione ha correttamente considerato che la modifica delle aree funzionali comporta implicazioni urbanistiche e di sicurezza: l’utilizzo delle aree per lo stoccaggio di CSS combustibile, a differenza della destinazione d’uso del deposito originario, comporta nuovi profili di rischio e obblighi di presidio tecnico-ambientale, confermando la necessità di valutazione integrata.

In conclusione, la pronuncia n. 3362/2026 ribadisce:

1. l’obbligo di istruttoria esaustiva e motivata anche per modifiche non sostanziali;

2. l’indifferibilità della tutela di ambiente e salute pubblica quale vincolo primario;

3. la possibilità del giudice amministrativo di censurare la carenza istruttoria senza invadere la discrezionalità tecnica;

4. la necessità che le valutazioni preventive siano documentate, concrete e indipendenti dalle dichiarazioni del proponente.

Il principio espresso costituisce un significativo riferimento interpretativo per la gestione dei procedimenti ambientali, confermando che la non sostanzialità di una modifica non può tradursi in superficialità valutativa.   

Profili penali

Il tema delle modifiche alle prescrizioni autorizzative rileva ulteriormente in rapporto al regime della responsabilità penale con riferimento all’esercizio delle attività di impresa in termini eventualmente difformi da quanto previsto e consentito.

Non è tanto significativa la natura o la tipologia delle modifiche apportate all’assetto organizzativo dell’impresa, se non in riferimento alla diversa graduazione della responsabilità penale per l’eventuale violazione di legge, nel senso che l’inosservanza delle prescrizioni contenute o richiamate nell’atto autorizzativo può comportare – e di norma comporta – un trattamento sanzionatorio più lieve per il trasgressore ma non elide l’eventuale illiceità della condotta così realizzata. 

Così l’art. 256 co. 4 Dlgs n. 152/06 - come novellato dalla c.d. legge sulla “Terra dei Fuochi” di cui al D.L. 8.8.25 n. 116 convertito in L. 3.10.25 n. 147 - prevede la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda nel caso in cui non siano osservate le prescrizioni contenute o richiamate nelle autorizzazioni ovvero in carenza dei requisiti e delle relative condizioni richieste, limitando tale evenienza al caso in cui il fatto riguardi i soli rifiuti non pericolosi e non ricorrano le condizioni di aggravamento della fattispecie in merito al rischio di pericolo di vita o dell’incolumità delle persone ovvero di compromissione o di deterioramento delle matrici ambientali.
Ciò non senza dimenticare che, in termini più generali, è punito sempre con la pena  alternativa dell’arresto o dell’ammenda, ai sensi del comma 1, chiunque effettui un’attività di gestione dei rifiuti in mancanza delle prescritte autorizzazioni, iscrizione o comunicazione previste dalla legge, con un aggravio di pena se i fatti riguardino i rifiuti pericolosi, vale a dire senza distinzione, rispetto all’evenienza del fatto illecito, in relazione allo svolgimento di attività diverse rispetto a quanto autorizzato, se di raccolta, trasporto, recupero etc.

Ricordiamo altresì che la norma in questione si applica fuori dalle ipotesi concernenti lo svolgimento di attività in assenza dell’autorizzazione integrata ambientale di cui all’art. 29 quaterdecies del Decreto Ambiente, per come richiamato dalla clausola di riserva di cui sempre al comma 1.

In merito all’art. 29 quaterdecies la sanzione penale è prevista nel caso di modifica sostanziale senza l’autorizzazione prescritta (comma 5) mentre, ove l’impianto sia sottoposto ad una modifica non sostanziale in mancanza delle comunicazioni in fase di aggiornamento del provvedimento autorizzativo, è prevista la sola sanzione amministrativa (comma 6).

Il Decreto Ambiente indica inoltre – art. 6 comma 13 - che l’AUA è necessaria per le modifiche sostanziali agli impianti di cui all’Allegato VII alla Parte Seconda del medesimo Decreto.

In termini analoghi è punita con la sanzione penale la condotta di chi installa o esercisce l’attività di stabilimento in assenza dell’autorizzazione per le emissioni in atmosfera ed è sempre prevista ai sensi dell’art. 279 comma 1 la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda anche a carico di chi sottopone lo stabilimento ad una modifica sostanziale senza la prescritta autorizzazione, mentre si farà ricorso alla sanzione amministrativa se viene introdotta una modifica non sostanziale senza eseguire la  comunicazione prevista dall’art. 269 comma 8.

In particolare la giurisprudenza di legittimità pronunciatasi in tema di emissioni in atmosfera ha chiarito che la realizzazione di nuovi punti di immissioni a seguito della creazione di una nuova e rilevante parte di uno stabilimento industriale comporta una modifica sostanziale dello stabilimento. (2) 

Il regime punitivo richiamato dai predetti articoli consente comunque la possibilità di estinguere gli illeciti facendo ricorso al procedimento di cui agli artt. 318 bis e segg. del Dlgs 152/06 nelle ipotesi contravvenzionali previste dal medesimo decreto e nel caso in cui le stesse non abbiano cagionato danno o pericolo concreto o attuale di danno alle risorse ambientali, entrambe condizioni di ammissibilità per l’accesso alla medesima procedura estintiva.

(1) L’art. 208 riferisce che solo le autorizzazioni ex novo e le varianti sostanziali o le modifiche agli impianti non più coerenti o conformi all’autorizzazione originaria richiedono un procedimento più articolato, con previsione di convocazione della Conferenza di Servizi (art. 208, commi 3 e 19). La determinazione finale della Conferenza di Servizi contempla una disciplina speciale rispetto a quella di carattere generale contenuta nella Legge n. 241/1990 considerato che, ai sensi del comma 3 dell’art. 208 d.lgs. 152/2006, si prevede che “la decisione della conferenza dei servizi è assunta a maggioranza e le relative determinazioni devono fornire una adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”. La specialità della norma, che trova la sua ratio nella peculiare pregnanza degli effetti della decisione resa in questa materia all’esito della conferenza (che sostituisce ogni altro titolo autorizzatorio), risiede nella significativa attenzione riservata dal legislatore alla “adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”. Adeguata motivazione che non può ridursi alla valutazione e al riscontro delle posizioni prevalenti, richiesta invece dalla disposizione comune della Legge 241/90, ma necessita di ineludibile bilanciamento delle ragioni manifestate e di sintesi delle ragioni emerse (TAR Campania, Napoli, Sez. V, sent. n. 7194 del 17 dicembre 2018; TAR Campania, Napoli, Sez. V, sent. n. 2748 del 21 aprile 2022). D’altro canto, le condizioni in presenza delle quali la modifica degli impianti deve ritenersi non sostanziale si rinvengono nel punto di equilibrio tra le esigenze presidiate dal principio di precauzione e gli interessi (anche economici) antagonisti (TAR Umbria, Sez. I, 30 aprile 2024, n. 311). Si deve rilevare come alcuna definizione di “modifica non sostanziale” sia stata dettata da parte del legislatore delegato, richiedendo di conseguenza una elaborazione di questa mediante un ragionamento a contrario. Pertanto, può ritenersi “non sostanziale” la modifica individuabile in ogni intervento sull’impianto o sull’opera che ne determini una modificazione o alterazione, nella struttura e nel funzionamento, di non entità tale da produrre gli effetti individuati nelle definizioni dell’art. 5 del d.lgs. 152/2006. 

(2) Così Cass. Pen. Sez. III 12/10/2022 n. 5576 in cui si è evidenziato che il conseguente aumento delle emissioni in atmosfera determina un danno o un pericolo concreto alle matrici ambientali ostativo all’estinzione della contravvenzione ex  art. 318 bis D.lgs n. 152/06. In termini più generali è pacifico che una modifica sostanziale dello stabilimento che comporti una variazione delle emissioni in atmosfera e, quindi, anche l’installazione o la modificazione di impianti che la determini va assoggettata ad autorizzazione; cfr. Cass. Pen. Sez. III 13/4/2012 n. 15500.