T.A.R. Toscana Sez. I n. 1752 del 9 settembre 2026.
Urbanistica. Pianificazione, limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico e decorrenza dell'insediamento d'uso

I Comuni, nell'esercizio delle funzioni di pianificazione urbanistica ex art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014, possono legittimamente porre specifiche condizioni e divieti all'insediamento di nuovi usi residenziali temporanei (destinati a locazioni turistiche brevi e strutture extra-alberghiere) in determinate aree del territorio comunale (come il centro storico UNESCO), al fine di salvaguardare la residenzialità stanziale, la vivibilità urbana e l'ordinato assetto del territorio, trattandosi di limiti conformativi del diritto di proprietà e dell'iniziativa economica. Tuttavia, ai fini dell'applicazione della nuova disciplina limitativa urbanistica, la nozione di «insediamento dell'uso» coincide con la formazione del titolo edilizio (es. S.C.I.A. edilizia) e non con il successivo ed effettivo avvio dell'attività ricettiva, con la conseguenza che l'uso previsto da un titolo edilizio formatosi antecedentemente all'adozione della variante urbanistica deve ritenersi già insediato e sottratto al divieto sopravvenuto. (segnalazione M. GRISANTI)

N. 03067/2025 REG.RIC.

N. 01752 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03067/2025 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) ha pronunciato la presente 
SENTENZA 
sul ricorso numero di registro generale 3067 del 2025, proposto da New Housing S.r.l., Tofra S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Ugo Franceschetti e Sofia Trambusti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Firenze, via Maggio 7; contro Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; per l’annullamento del provvedimento dirigenziale prot. 310302/2025 del 11 agosto 2025 della Direzione attività economiche e turismo, avente ad oggetto "Pratica telematica n. 6617/2025/SUAP del 20/06/2025 Prot. n° 248507 Localizzazione: VIA DELLA CONDOTTA 6. 
Oggetto: Dichiarazione di irricevibilità ai sensi dell’art. 2 comma 1 della L. 7/8/1990 n. 241"; della deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. DC/2025/00019 del 7 aprile 2025, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Firenze in data 9 aprile 2025 e sul B.U.R.T. n. 19 del 7 maggio 2025, avente ad oggetto "Locazioni turistiche brevi. 
Variante alle NTA del Piano Operativo | Approvazione", con cui è stata approvata la variante al Piano Operativo (PO) approvato e la relativa Relazione urbanistica e controdeduzioni alle osservazioni; in parte qua, della deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. DC/2025/00020 del 7 aprile 2025, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Firenze in data 9 aprile 2025 e sul B.U.R.T. n. 19 del 7 maggio 2025, avente ad oggetto "Piano Strutturale e Piano Operativo. Conformazione al Piano di Indirizzo Territoriale con valenza di Piano Paesaggistico [PIT-PPR] | Approvazione", ove recepisce i contenuti della variante alle NTA del PO, approvate con delibera del Consiglio n. 19 del 7 aprile 2025, con aggiornamento degli articoli 19 e 64, e dei relativi allegati; di ogni atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché allo stato non conosciuto, tra cui, ove occorrer possa: la deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. DC/2024/00057 del 30 luglio 2024, pubblicata sul BURT n. 33 del 14 agosto 2024, avente ad oggetto "Locazioni turistiche brevi. 
Variante alle NTA del Piano Operativo | Adozione", con cui è stata adottata la variante al Piano Operativo approvato e con cui sono divenute efficaci le misure di salvaguardia, con contestuale revoca della variante al Regolamento Urbanistico; la deliberazione di Giunta Comunale di Firenze n. DG/2023/00349 del 4 luglio 2023, recante "Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico | Avvio verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica" e della de-liberazione di Giunta Comunale di Firenze n. DG/2023/00387 del 7 agosto 2023, recante "Locazioni turistiche brevi. Variante Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico | Conclusione verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica. ESCLUSIONE"

Visti il ricorso e i relativi allegati; 
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze; 
Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 

FATTO e DIRITTO 

Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale UNESCO, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi ne dà l’art. 59 co. 1 della legge regionale toscana n. 61/2024.

Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, a mezzo della delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023, di una variante alle norme tecniche di attuazione dell’allora vigente regolamento urbanistico. Le disposizioni oggetto della variante al R.U. non erano state però inserite nel piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27 marzo 2024 ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnative proposte dinanzi a questo T.A.R. erano state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del T.A.R. Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

L’iniziativa è stata successivamente ripresa dalla deliberazione consiliare n. 57 del 30 luglio 2024, con la quale il Comune, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di approvazione, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio stabilita dall’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso per “residenza temporanea” quale nuova articolazione dell’uso residenziale, comprensiva delle locazioni turistiche brevi e delle strutture ricettive extra- alberghiere. Contestualmente, la variante al P.O. ha introdotto all’art. 64 delle medesime n.t.a. il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

La variante al P.O. è stata approvata, previo esame delle osservazioni pervenute, con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025. In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al P.I.T., in ossequio all’art. 21 della relativa Disciplina.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul B.U.R.T. il 7 maggio 2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso (art. 19 co. 6 e 7 l.r. n. 65/2014). Frattanto, era entrata in vigore la sopra citata legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia, di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, nelle zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. Resta invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dall’art. 59 cit., con deliberazione n. 27 del 5 maggio 2025 – dopo che la variante al P.O. era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, composto di dodici articoli, che all’art. 8 limita il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

A completamento della narrativa, è utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale toscana n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei Ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale ha respinto le questioni relative all’art. 59 della legge con la sentenza n. 186/2025, sopravvenuta in corso di causa.

1.1. Il 24 maggio 2022, la ricorrente New Housing S.r.l. ha presentato al Comune di Firenze la segnalazione certificata di avvio dell’attività di affittacamere nell’unità immobiliare ubicata al terzo piano dello stabile di via della Condotta 6, attività inizialmente gestita dall’altra ricorrente Tofra S.r.l..

Nel dicembre del 2022, la stessa New Housing S.r.l. ha presentato una S.C.I.A. edilizia per la ristrutturazione di una diversa unità immobiliare, contigua alla prima ancorché appartenente a diverso stabile, con accesso da piazza dei Cerchi 1. La S.C.I.A. prevedeva la creazione di un collegamento fra le due unità e la realizzazione di un complesso residenziale adibito all’attività di bed and breakfast.

Terminati i lavori di ristrutturazione il 30 maggio 2025, New Housing ha presentato al S.U.A.P. del Comune di Firenze, in data 20 giugno 2025, la S.C.I.A. n. 6617/2025/SUAP per l’avvio dell’attività di residenza d’epoca nell’unità immobiliare unica ottenuta collegando le unità di via della Condotta 6 e di piazza dei Cerchi 1, accompagnata da altra S.C.I.A. n. 6631/2025/SUAP per la cessione della gestione del complesso a Tofra (il tutto previa segnalazione certificata di cessazione dell’attività di affittacamere a suo tempo avviata nell’unità di via della Condotta).

Nondimeno, con provvedimento dirigenziale dell’11 agosto 2025, il Comune di Firenze ha dichiarato irricevibile e priva di efficacia la S.C.I.A. n. 6617/2025/SUAP perché in contrasto con gli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione del piano operativo comunale, come frattanto modificate dalla variante approvata con deliberazione consiliare n. 19/2025 e divenuta efficace dal 6 giugno 2025. In particolare, nel provvedimento si rileva che nessuna attività ricettiva extra-alberghiera con le caratteristiche della civile abitazione sarebbe mai stata esercitata nell’immobile in epoca anteriore all’entrata in vigore della nuova disciplina urbanistica.

1.2. Il provvedimento comunale dell’11 agosto 2025 è impugnato dalle società ricorrenti, le quali chiedono pronunciarsene l’annullamento alla stregua di otto motivi in diritto. L’impugnativa coinvolge altresì le delibere di adozione e approvazione della variante al piano operativo comunale, ricordate nella parte iniziale della narrativa.

1.3. Costituitosi in giudizio il Comune di Firenze, nella camera di consiglio del 20 novembre 2025 il collegio ha respinto, per difetto del pericolo nel ritardo, la domanda cautelare formulata con il ricorso (la quale è stata invece accolta in appello, ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di merito ex art. 55 co. 10 c.p.a.: ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, 23 gennaio 2026, n. 275).

1.4. La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione di merito nella pubblica udienza del 23 aprile 2026, preceduta dallo scambio fra le parti di documenti, memorie difensive e repliche.

Con il primo motivo di gravame, le ricorrenti assumono l’inapplicabilità alla fattispecie in esame delle disposizioni urbanistiche, pur illegittime, invocate dal Comune a supporto della dichiarazione di irricevibilità e inefficacia della S.C.I.A. n. 6617/2025. Questa, infatti, non concernerebbe l’insediamento di una nuova struttura ricettiva, ma l’ampliamento e la prosecuzione dell’attività di affittacamere avviata sin dal 2022 nell’unità immobiliare di via della Condotta 6, di modo che la S.C.I.A. n. 6617/2025 avrebbe un contenuto sostanzialmente ricognitivo delle modifiche apportate sotto il profilo edilizio all’attività già in essere, in conformità alle indicazioni impartite dagli stessi uffici comunali (sarebbero stati gli uffici comunali a suggerire la cessazione dell’affittacamere e l’avvio della residenza d’epoca, dato il vincolo sussistente sulla porzione della struttura ampliata).

Con il secondo motivo, le ricorrenti sostengono quindi che la destinazione a struttura ricettiva extra-alberghiera con le caratteristiche della civile abitazione, oggi ricondotta dal piano operativo comunale all’articolazione d’uso per “residenza temporanea”, sarebbe stata impressa al complesso residenziale da loro gestito già con la S.C.I.A. edilizia del 21 dicembre 2022, rispetto alla quale il Comune non avrebbe esercitato i propri poteri inibitori o di autotutela. Di contro, il Comune non avrebbe dimostrato l’effettiva carenza dei presupposti per la pretesa conformità urbanistica dell’attività, omissione che rileverebbe in termini di violazione dei canoni di collaborazione e buona fede, ma anche di evidente carenza di istruttoria (il Comune, prima di pervenire al diniego, avrebbe dovuto chiedere chiarimenti rispetto alla preesistente attività di affittacamere svolta nell’immobile).

2.1. Le censure, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, sono fondate per quanto di ragione.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze con le deliberazioni consiliari nn. 19 e 20 del 2025, qui impugnate unitamente al provvedimento dirigenziale dell’11 agosto 2025 che ne ha fatto applicazione, distingue, all’interno della categoria funzionale “residenza”, l’articolazione d’uso per “residenza temporanea”, che coincide con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024 e con le strutture extra-alberghiere di cui all’art. 144 co. 1 della medesima legge, vale a dire affittacamere e bed and breakfast esercitati in forma non imprenditoriale, nonché, fino al 1° luglio 2026, con le strutture extra-alberghiere aventi le caratteristiche della civile abitazione di cui all’art. 41 della legge, che includono fra l’altro le “residenze d’epoca” (art. 19 co. 3.1 delle norme di attuazione del P.O.).

Così individuato l’uso per residenza temporanea, la variante al P.O. ne ha vietato l’insediamento nell’ambito del “nucleo storico”, sottozona che individua il centro storico cittadino patrimonio mondiale UNESCO (art. 64 co. 5 delle n.t.a. del P.O.), con il risultato che la ricorrente si è trovata, al pari degli altri proprietari di immobili a destinazione residenziale ubicati nel centro storico di Firenze, nella condizione di poter mantenere gli usi per locazione turistica breve o struttura ricettiva extra-alberghiera già in essere, ma di non poter insediare di nuovi, neppure sotto forma di ampliamento di attività preesistenti, nella misura in cui anche il semplice ampliamento comporterebbe un aumento del carico urbanistico riconducibile alla specifica articolazione d’uso, incompatibile con la lettera e con la ratio del divieto in questione.

Tanto premesso, è corretto quanto si legge nel provvedimento dirigenziale dell’11 agosto a proposito della novità dell’attività ricettiva di “residenza d’epoca”, il cui avvio è stato segnalato al S.U.A.P. dalla ricorrente New Housing con la S.C.I.A. del 20 giugno 2025, posto che in precedenza nei locali di via della Condotta 6 operava la diversa attività di affittacamere, anch’essa peraltro oggi riconducibile all’uso per residenza temporanea, come si è appena visto.

Sotto il profilo della tipologia di attività extra-alberghiera esercitata, la S.C.I.A. del giugno 2025 non riveste dunque un valore meramente ricognitivo, dal momento che la nuova “residenza d’epoca” non rappresenta un mero ampliamento dell’originario affittacamere. Sul piano più strettamente urbanistico, essa non fa tuttavia registrare un mutamento della destinazione d’uso già in essere, quantomeno per i già menzionati locali di via della Condotta, nei quali l’attività extra-alberghiera pacificamente era già stata avviata.

La soluzione della controversia richiede, conseguentemente, di stabilire se ad analoghe conclusioni possa e debba giungersi anche per i locali originariamente aventi accesso da piazza dei Cerchi. E, a tal fine, occorre innanzitutto intendersi sulla nozione di “insediamento” degli usi, diffusamente utilizzata nelle norme tecniche di attuazione del piano operativo fiorentino, ivi compreso l’art. 64 co. 5, che la presuppongono senza tuttavia fornirne la definizione.

Dovendosi procedere per successive approssimazioni, un utile punto di partenza è rappresentato dal primo comma, secondo periodo, dell’art. 20 delle medesime n.t.a., in forza del quale il piano operativo, cui compete la disciplina dell’uso dei suoli, “regola gli usi al loro insediarsi attraverso i titoli edilizi prescritti dalla normativa regionale, ancorché non siano accompagnati da opere edilizie”.

La proposizione, sebbene non del tutto perspicua, sta a significare che la disciplina del piano operativo trova applicazione sin dal momento in cui gli usi del territorio si insediano. E, per identificare quel momento, assegna ai “titoli edilizi prescritti dalla normativa regionale” il ruolo di strumento per mezzo del quale l’insediamento degli usi avviene (sul piano logico, l’inciso “attraverso i titoli edilizi…” non può che essere riferito all’insediarsi degli usi, giacché l’unica possibile alternativa – riferirlo all’azione di “regolare gli usi” da parte del piano operativo – non avrebbe obiettivamente senso: il piano regola gli usi mediante la propria disciplina, non mediante i titoli edilizi).

Ritenere che, ai sensi dell’art. 20 delle n.t.a., l’insediamento dell’uso coincida con il rilasciodei titolo edilizio è coerente, del resto, con il regime transitorio dettato dall’art. 8 delle stesse n.t.a., che fa salvi – escludendoli dalla disciplina di salvaguardia – gli interventi edilizi diretti per i quali sia stato rilasciato il permesso di costruire entro la data di adozione del piano operativo, o per i quali sia stata depositata una S.C.I.A. conforme alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento del deposito nei casi in cui i relativi lavori siano stati iniziati entro la data di adozione del P.O.. Se, infatti, il rilascio o la formazione del titolo edilizio legittimano la realizzazione dell’intervento anche sotto il profilo delle destinazioni d’uso degli immobili, la salvezza degli interventi si estende anche a queste ultime in quanto già “insediate” attraverso il titolo stesso.

Deve pertanto convenirsi con le ricorrenti sulla circostanza che, per i locali di piazza dei Cerchi, l’insediamento dell’uso a struttura ricettiva extra-alberghiera – oggi riconducibile alla specifica articolazione d’uso per residenza temporanea, dotata di autonoma disciplina dalla variante urbanistica qui impugnata – risale alla S.C.I.A. edilizia del 21 dicembre 2022, che ne prevedeva il recupero ai fini della realizzazione di un complesso residenziale adibito a bed and breakfast, mediante accorpamento con i locali di via della Condotta.

Ne discende che le ragioni poste dal Comune a fondamento della declaratoria di irricevibilità della S.C.I.A. n. 6617/2025/SUAP, relative al mancato avvio dell’attività ricettiva extra-alberghiera con le caratteristiche della civile abitazione prima dell’entrata in vigore del piano operativo, sono viziate da erronea interpretazione e applicazione della disciplina urbanistica introdotta dalla variante del 2025, segnatamente degli artt. 19 e 64 delle n.t.a. del P.O., giacché l’insediamento dell’uso in questione, ai fini urbanistici, deve farsi coincidere con la formazione del titolo edilizio (la S.C.I.A. edilizia del dicembre 2022) e non con l’effettivo avvio dell’attività ricettiva. Ed è per tale ragione che il provvedimento dirigenziale dell’11 agosto 2025 deve essere annullato.

Il terzo motivo investe la variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze con le deliberazioni consiliari nn. 19 e 20 del 2025. Ad avviso delle ricorrenti, il Comune avrebbe fatto un uso sviato degli strumenti urbanistici, deputati alla disciplina delle trasformazioni territoriali, per regolamentare, vietandola, un’attività imprenditoriale vera e propria e un determinato utilizzo della proprietà privata, confondendo illegittimamente l’esercizio di un’attività economica con la qualificazione urbanistica degli immobili in cui tale attività è svolta.

D’altro canto, nessuna norma consentirebbe al Comune di adottare i divieti imposti, né di creare una nuova destinazione d’uso all’interno della categoria funzionale della residenza, individuata dalla legge. Segnatamente, il potere di creare una nuova sottocategoria funzionale, quella della “residenza temporanea”, per poi vietarne l’insediamento nel centro storico cittadino, non discenderebbe dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, né dall’art. 99 l.r. toscana n. 65/2014, che nel consentire di apporre “condizioni” e “limitazioni” al mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari non potrebbero essere intesi nel senso di ammettere preclusioni assolute. Connesso è il quarto motivo, con il quale è dedotta la contrarietà della variante urbanistica impugnata rispetto alla legge regionale toscana n. 61/2024 sul turismo, la cui disciplina transitoria (art. 144 co. 3) stabilisce che, fino al 30 giugno 2026, le abitazioni utilizzate per l’insediamento di strutture ricettive extra-alberghiere possano mantenere la destinazione residenziale, senza prevedere ipotetiche sottocategorie e, tantomeno, i divieti introdotti dalla variante.

Il quinto motivo, parimenti connesso, muove dalla tesi secondo cui le criticità affrontate dalla variante impugnata deriverebbero dalla progressiva e incontrollata diffusione delle c.d. locazioni turistiche brevi, e non dalla presenza delle strutture ricettive extra-alberghiere, come dimostrato dalla stessa istruttoria espletata dal Comune. Non vi sarebbe dunque alcuna ragione per sottoporre al medesimo divieto di insediamento attività differenti e con differenti ricadute sul territorio. In ogni caso, il divieto di insediamento della nuova sottocategoria di uso per “residenza temporanea”, per la sua assolutezza, sarebbe incompatibile con i principi generali dell’azione amministrativa e, segnatamente, con il principio di proporzionalità e con la regola della c.d. “riserva di procedimento”: le n.t.a. censurate sarebbero in realtà incapaci di raggiungere gli obiettivi indicati dal Comune, in mancanza di riscontri obiettivi circa la coerenza e proporzionalità delle misure adottate e perché, a ben vedere, gli effetti della variante si ridurrebbero nel trasferire fuori dal centro storico il pernottamento dei turisti, l’amministrazione resistente non avendo inteso affrontare gli altri e numerosi aspetti che incidono sulla gestione dei flussi turistici e, specularmente, sull’abbandono del centro storico da parte dei residenti. In questo articolato contesto, sarebbe irragionevole addossare sulle locazioni turistiche brevi e sulle strutture extra-alberghiere la responsabilità degli impatti del turismo sulla città, per farne il bersaglio esclusivo di una serie di divieti in evidente difformità dal principio di parità di trattamento e di imparzialità dell’azione amministrativa.

Infine, la variante al sarebbe viziata per avere il Comune di Firenze creato una sottocategoria funzionale (la “residenza temporanea”) senza aver verificato e dimostrato l’asserito incremento del carico urbanistico, e anzi avendolo espressamente negato. A parità di carico urbanistico, non vi sarebbe alcun motivo di scorporare la presunta “residenza temporanea” dalla categoria residenziale e di imporre il passaggio a una categoria funzionale, che dovrebbe essere astrattamente disomogenea, ma che nella specie invece sarebbe analoga.

3.1. Le censure sono infondate.

3.1.1. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, nella versione antecedente alle modifiche introdotte dal d.l. n. 69/2024, al comma 1 prevedeva che “[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale”.

Il comma 3 della medesima disposizione, per quanto qui rileva, stabiliva che “… Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito”.

L’art. 99 della l.r. toscana n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con l.r. n. 51 del 20 agosto 2025 (contenente “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) stabiliva, al comma 2, che “[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso”; e, al comma 3, che “[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale”.

Dette norme già contemplavano quindi la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, Regione e Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il d.l. n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla l. n. 105/2024, ha novellato l’art. 23-ter cit. con l’aggiunta dei commi da 1-bis a 1-quinquies. Per quanto qui interessa, il nuovo comma 1-bis prevede che “[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare [senza opere] all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”.

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1-quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni, fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, comma 2, lett. a) della l.r. n. 65/2014 è stato sostituito dalla l.r. n. 51/2025, ed oggi prevede che “il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore”.

Alla lett. c) si aggiunge che “il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra”.

Il successivo comma 2-ter, anch’esso introdotto dalla l.r. n. 61/2024, precisa poi che “[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62”. La nuova disciplina, statale e regionale, consente perciò ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Per comprendere la portata applicativa delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma statale utilizza una locuzione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, comunque sia, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale, se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, “salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…”.

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, comma 2, lettera p) della Costituzione, ha poi stabilito che “Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:… d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale” (cfr. art. 14 co. 27 lett. d) del d.l. n. 78 del 2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito, con modificazioni, nella l. n. 122 del 2010).

La Corte costituzionale, invocando il principio di sussidiarietà verticale, sottoposta a vaglio di costituzionalità, ha evidenziato che “[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso «esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione», considerando l’adeguatezza come corrispondenza «al modo migliore per realizzare i principi costituzionali» (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)” e che “i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)” (cfr. Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186, punto 7.3. delle considerazioni in diritto).

In virtù delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater – laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso – attribuisce ai Comuni il potere di regolare tale fenomeno attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

Le argomentazioni che precedono trovano riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL

Salva Casa)”, pubblicato in data 30 gennaio 2025 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Al punto D.2.1.1. si chiarisce infatti che “… i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti” e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater “dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni” e dovranno essere specifiche, ossia non “implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti”.

Nel documento si legge anche che “nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame”.

Si arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater “possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale”.

Anche l’art. 99 della l.r. n. 65/2014 cit., ai commi 2, lett. a) e c) e 2-ter, in coerenza con le norme statali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire “specifiche condizioni e limitazioni” per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore statale.

Si può dunque affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

3.1.2. Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, co. 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della L.R.T. n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, co. 1, della medesima legge e, fino al 1° luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, co. 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64 co. 5 delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento a un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le finalità di governo del territorio perseguite dal Comune di Firenze sono state bene evidenziate nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno della diffusione degli affitti turistici brevi e della ricettività extra- alberghiera nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona UNESCO della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza della diffusione del fenomeno delle locazioni turistiche brevi e della ricettività extra-alberghiera sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64 co. 5 delle norme tecniche di attuazione.

Richiamando quanto già evidenziato in precedenza, deve dunque ritenersi che le previsioni qui in contestazione costituiscono “specifiche condizioni” all’esercizio dell’uso residenziale temporaneo, laddove si consideri che esse: non vietano in assoluto nel territorio comunale l’uso per residenza temporanea, ma lo condizionano, solo per il futuro, al fatto che i nuovi insediamenti di tale uso riguardino unità immobiliari poste all’esterno del nucleo storico UNESCO (Zona A – sottozona A1), ritenuto dal Comune già saturo per la specifica articolazione d’uso; hanno un’efficacia temporale definita, essendo poste con uno strumento (il piano operativo) che, quanto alla disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, ha efficacia quinquennale (art. 95, co. 1, della legge regionale n. 65/2014); dettano disposizioni specifiche e si risolvono, anche per quanto si dirà infra, in criteri oggettivi e non discriminatori, tali da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni; - sono sorrette da adeguata motivazione, in ragione della necessità, valutata in concreto dall’Amministrazione comunale, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica e di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica»; hanno, dunque, una portata conformativa, e non limitativa, non costituendo la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica elemento essenziale del diritto di proprietà, che può essere legittimamente conformata dall’autorità amministrativa, nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi (cfr. Corte cost., sentenza n. 186 del 2025, punto 7.4. del “Considerato in diritto”).

Anche la Corte costituzionale, pur soffermandosi specificamente sulla crescita delle locazioni turistiche di breve durata, ma con ragionamento estensibile a quella delle attività ricettive extra-alberghiere, ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevandone l’evidente incidenza “sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza n. 94 del 2024).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186 del 2025, punto 6.2. del “Considerato in diritto”).

E che la locazione di alloggi a breve termine per finalità turistiche, alla quale, sul piano fenomenico e degli effetti, può ricondursi la ricettività extra-alberghiera, per le sue ricadute negative sia oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal fatto che anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità, sortendo l’attività di locazione per brevi periodi di locali ammobiliati un significativo effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (cfr. CGUE, grande sezione, 22 settembre 2020, in cause C-724/18 e C-727/18, “Cali Apartments”).

3.1.3. Il condizionamento, nei termini sopra indicati, dell’insediamento dell’uso per residenza temporanea non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi in ragione dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; id., 12 giugno 2017, n. 2861; id., 13 ottobre 2015, n. 4716) e si pone dunque entro i confini propri della pianificazione urbanistica in quanto funzionale al raggiungimento del fine dell’ordinato assetto del territorio o, secondo una felice espressione, del migliore «assetto territoriale della convivenza».

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia.

La variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare gli usi ammissibili degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

Non si ravvisa contrasto con l’art. 42 della Costituzione, dal momento che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, co. 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza n. 64 del 1963). La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della legge regionale n. 61/2024, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile. Essa ha chiarito, infatti, che la disciplina dettata dalla citata legge regionale incide anche sul governo del territorio – perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio – e, in una prospettiva teleologica, è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. Dunque, «mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Considerazioni simili valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

Al riguardo, non può dimenticarsi che, secondo la migliore elaborazione, i piani urbanistici possono imporre limitazioni anche molto severe all’esercizio di attività economiche in alcune zone, senza vedersi opporre il principio di libera iniziativa economica, perché questo principio opera nell’ambito della regolazione delle attività economiche in quanto tali e non pregiudica la possibilità che la libertà di intrapresa sia limitata o esclusa per effetto di disposizioni che prendono in considerazione l’attività non per conformare il relativo mercato, ma per salvaguardare altri interessi.

Le decisioni che riguardano l’uso degli immobili, dunque, possono incidere di fatto sull’esercizio dell’iniziativa economica, ma l’interesse pubblico che le guida è quello dell’ordinato assetto del territorio, ed è alla luce di questo interesse che deve essere valutata la legittimità della scelta di pianificazione urbanistica, senza che gli effetti indirettamente prodotti sull’esercizio di attività economiche possano costituire ragione di illegittimità del provvedimento.

Neppure si ravvisa il contrasto della variante con l’art. 117 della Costituzione, occorrendo anche in questo caso ribadire che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione, oggetto dell’odierno ricorso, sono espressione del potere di pianificazione territoriale e, nello specifico, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito ai Comuni dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014; l’interesse pubblico che le ispira è dunque quello dell’ordinato assetto del territorio, materia sulla quale, ai sensi dell’art. 117, co. 3, Cost., Stato e Regioni hanno legislazione concorrente.

Le previsioni contestate, allora, non comportano un’impropria limitazione del diritto di proprietà e dell’iniziativa economica privata, rivestendo semmai una valenza meramente conformativa, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere.

Non vi è dunque contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. e) (tutela della concorrenza) ed l) (ordinamento civile), Cost..

La variante impugnata, inoltre, non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. D’altra parte, i Comuni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale).

Non è dunque configurabile nemmeno un contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. 3.1.4. A sostegno della tesi secondo la quale il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, non

61/2024, recante il “Testo unico del turismo”. E invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale proprio dell’ente locale, il richiamo alla legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha lo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 2025. Poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024 e, poi, anche a prescindere dal regime transitorio dettato dal suo art. 144, co. 3, di condizionare, sotto il profilo strettamente urbanistico, l’insediamento di nuovi usi residenziali temporanei, come definiti dall’art. 19, co. 3.1, delle norme tecniche di attuazione, limitandolo in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014. A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza. La variante di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione, muovendosi nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio. Sul punto è sufficiente ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della normativa europea (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4, n. 8, della direttiva 2006/123/CE) e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (per tutte, cfr. CGUE, 11 marzo 2010, causa C-384/08, “Attanasio Group S.r.l.”; TAR Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316).

3.1.5. La misura limitativa posta dalla variante, infine, risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria, poiché è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la già citata sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, 22 settembre 2020, “Cali Apartments”, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo.

Il condizionamento dell’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole).

Né la misura può ritenersi discriminatoria, dal momento che essa è stata assunta tenendo conto dello specifico impatto urbanistico degli usi residenziali temporanei, come definiti dalla variante, sul tessuto del centro storico, che non coincide con quello di altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio di attività alberghiera, né con quello che le stesse locazioni producono sulle restanti aree cittadine; la diversità delle situazioni di fatto, dunque, giustifica e rende ragionevole il diverso trattamento riservato alle stesse, senza che possa parlarsi di discriminazione o di indebita disparità di trattamento (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante riguardi o solo gli usi residenziali temporanei di nuovo insediamento, senza incidere su quelli avviati prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

3.1.6. Quanto alle censure, variamente articolate, relative al difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’amministrazione comunale, deve osservarsi che, secondo quanto si può evincere dalla documentazione versata in atti, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati di contesto (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione urbanistica illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che fanno riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi e a quello della ricettività extra-alberghiera (comprensiva di B&B, affittacamere, case appartamenti vacanze e residenze d’epoca) e che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che pertanto possono essere assunti come circostanze pacifiche tra le parti. Come si desume dalla citata relazione, muovendo da questi dati l’Amministrazione comunale ha tratto motivazioni per l’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione dei nuovi insediamenti dell’uso residenziale temporaneo nel centro storico UNESCO. Tali motivazioni toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue: mitigazione dell’overtourism e tutela del sito UNESCO: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita, essendo indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico UNESCO come una delle principali minacce all’integrità del sito; contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica; perdita dell’identità del centro storico UNESCO: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori; aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro; assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte; obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico UNESCO: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Deve, a questo punto, ricordarsi che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; id., 4 agosto 2025, n. 6895; id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; id., 31 gennaio 2025, n. 764). Nel caso di specie, le censure formulate dalla parte ricorrente nei confronti delle valutazioni poste dall’amministrazione comunale a sostegno della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo – sulle ragioni della massiccia presenza turistica nel centro storico di Firenze, della sostituzione della popolazione residente, della crescita del valore economico degli immobili e della conseguente diminuzione della disponibilità di alloggi per la residenza stanziale e dello sviluppo delle attività di vendita e somministrazione di beni e prodotti rivolti a turisti e sulla incidenza del fenomeno dell’overtourism sul carico delle reti di mobilità, dei servizi di approvvigionamento idrico, del sistema fognario e del trasporto pubblico, sull’incremento della spesa pubblica per servizi di pulizia e decoro e sull’inquinamento atmosferico, acustico e sulla sicurezza urbana – si risolvono, a ben vedere, in valutazioni che, a tutto concedere, scontano il medesimo margine di opinabilità di quelle del Comune, senza evidenziare profili di abnorme illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, travisamento di fatti apprezzabili ictu oculi. Dalla sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale si trae evidenza di come gli usi residenziali temporanei hanno finito per produrre significative esternalità negative: «[i]n primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare «la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali» (si veda anche Corte cost., n. 94 del 2024).

3.1.6. Merita poi specifica considerazione la tesi secondo la quale mancherebbe qualsiasi dimostrazione del fatto che l’uso residenziale temporaneo di un immobile determini un significativo incremento del carico urbanistico rispetto alla residenza “ordinaria”.

Si può anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (in quanto nelle due ipotesi il numero di persone ospitate giorno per giorno nell’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi), vanificando le scelte di pianificazione compiute dall’Amministrazione territoriale.

L’argomento della ricorrente, in altri termini, non tiene conto del fatto che tra l’uso di un immobile come stabile dimora (del proprietario o del conduttore di lungo periodo e delle loro famiglie) e l’uso come domicilio temporaneo di breve periodo sono riscontrabili elementi di differenziazione rilevanti dal punto di vista urbanistico.

L’art. 17, penultimo comma, della legge n. 765/1967 stabilisce che «[i]n tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde, pubblico o a parcheggi».

L’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 individua gli standard urbanistici che, per gli insediamenti residenziali, devono essere assicurati «per ogni abitante».

Orbene, se per alcuni di essi, come le dotazioni per attrezzature di interesse comune religiose e sanitarie, il fabbisogno può porsi negli stessi termini per i residenti stanziali e per quelli di breve periodo, non altrettanto può dirsi per altri, come quelli relativi alle dotazioni per l’istruzione (asili nido, scuole materne, scuole dell’obbligo) o a quelle sociali e assistenziali.

Queste ultime dotazioni, che devono essere assicurate nella formazione degli strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, sono evidentemente finalizzate ad assicurare che lo sviluppo urbano non pregiudichi la fruizione di servizi che, come quelli relativi all’istruzione (attraverso la realizzazione di asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo), non possono che essere rivolti alla popolazione stanziale.

Ne discende l’infondatezza della tesi secondo la quale non vi sarebbe alcuna differenza, ai fini dei carichi urbanistici, tra l’uso degli immobili per residenza

Il sesto motivo attiene all’impiego, da parte del Comune, del procedimento di variante urbanistica semplificata pur al di fuori delle condizioni richieste dall’art. 30 l.r. n. 65/2014 e comunque in mancanza di idonea motivazione. La variante al P.O. sarebbe poi viziata in ordine al un ulteriore profilo procedimentale, e, segnatamente, alla mancata sottoposizione alla valutazione ambientale strategica prescritta dall’art. 14 co. 1 l.r. n. 65/2014 cit.. permanente e l’uso per residenza temporanea, dal momento che la diffusione incontrollata di tale ultimo uso è suscettibile di incidere sulle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica relative alle dotazioni sopra indicate, pregiudicandone la rispondenza alle esigenze della residenzialità assunte dall’Amministrazione in sede di elaborazione dei piani.

Il sesto motivo attiene all’impiego, da parte del Comune, del procedimento di variante urbanistica semplificata pur al di fuori delle condizioni richieste dall’art. 30 l.r. n. 65/2014 e comunque in mancanza di idonea motivazione. La variante al P.O. sarebbe poi viziata in ordine al un ulteriore profilo procedimentale, e, segnatamente, alla mancata sottoposizione alla valutazione ambientale strategica prescritta dall’art. 14 co. 1 l.r. n. 65/2014 cit..

4.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

4.1.1. Alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie: «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1); «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26 co. 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26 co. 1 della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Non può condividersi l’assunto che fa discendere l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata dalla circostanza che il provvedimento impugnato produrrebbe l’effetto dell’incremento del dimensionamento complessivo della destinazione d’uso residenziale “ordinaria” quale conseguenza del divieto per il futuro di nuovi insediamenti per uso “residenziale temporaneo” nel centro storico UNESCO.

La limitazione relativa all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda, infatti, il ricorso alle varianti semplificate al piano strutturale (art. 30, co. 1, della legge regionale), mentre nel caso di specie si discute di una variante semplificata al piano operativo. Ad ogni modo, deve osservarsi che il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico UNESCO, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a incidere sui nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea nel centro storico e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Introducendo la delibera consiliare impugnata una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, il comma 2 dell’art. 30 definisce varianti semplificate al piano operativo quelle che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

E la variante di cui si controverte ha ad oggetto proprio previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato, introducendo una articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – che il nuovo art. 64 vieta nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico UNESCO, e dunque pacificamente all’interno del territorio urbanizzato.

La tesi secondo la misura introdotta dalla variante avrà “l’immediato effetto” di spingere i nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea fuori dal centro storico non toglie che l’oggetto della variante è l’introduzione di una condizione relativa agli usi ammessi all’interno del territorio urbanizzato.

Infine, la circostanza che il responsabile del procedimento abbia redatto una propria relazione tecnica «ai sensi dell’art. 18, LR 65/2014» non dimostra l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata, dal momento che l’art. 28-bis della legge regionale stabilisce che le varianti disciplinate dal capo IV del titolo II «non sono soggette all’avvio del procedimento di cui all’articolo 17», ma non esclude l’applicazione delle disposizioni sul responsabile del procedimento di cui all’art. 18 e che, comunque, se anche l’applicazione di tale ultimo articolo non fosse doverosa, nulla impedirebbe la redazione, anche nell’ambito del procedimento semplificato, di una relazione tecnica sulla variante.

Il ricorso alla procedura semplificata di approvazione della variante ha comportato la mancata applicazione della disciplina sull’avvio del procedimento di cui all’art. 17 della legge regionale n. 65/2014 (ai sensi dell’art. 28-bis, co. 1, della medesima legge), che però riguarda la trasmissione dell’atto di avvio ai soggetti istituzionali indicati dal comma 1 dell’art. 8 (unioni di comuni, province, città metropolitana e Regione) ma non ha leso le garanzie di partecipazione dei soggetti privati interessati, essendo stata assicurata la possibilità per gli interessati di presentare osservazioni nei modi previsti dall’art. 32 della medesima legge regionale.

4.1.2. Venendo alla asserita elusione dell’obbligo di svolgere la valutazione ambientale strategica attraverso il richiamo dell’esito della verifica di assoggettabilità a VAS già espletata in relazione alla variante al regolamento urbanistico adottata con delibera consiliare n. 39 del 2 ottobre 2023, si ricorda che quest’ultima aveva introdotto disposizioni identiche a quelle che costituiscono oggetto della variante in questa sede contestata, e, in quel contesto, aveva dato atto della esclusione dalla VAS disposta dalla Giunta comunale con deliberazione n. 387/2023.

A tale conclusione la Giunta, autorità competente ai sensi dell’art. 12 l.r. n. 10/2010, era pervenuta all’esito della conferenza di servizi all’uopo convocata, nella quale era stato condiviso il contenuto del documento preliminare allegato alla pregressa deliberazione n. 349/2023, di avvio della procedura di assoggettamento a VAS.

Più in particolare, nel documento preliminare si evidenziava che, poiché la variante consisteva in modifiche alle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico, già sottoposto positivamente a VAS, per la valutazione ambientale della variante proposta si era ritenuto corretto applicare, in virtù dell’art. 5, co. 4-bis, della legge regionale n. 10/2010, quanto previsto dall’art.12, co. 6, del d.lgs. n. 152/2006, secondo il quale «[l]a verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla VAS di cui agli artt. da 12 a 17, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati».

Essendo la variante in esame «irrilevante o comunque non significativa in relazione agli aspetti connessi alla biodiversità, alla salute umana, flora e fauna, suolo, paesaggio», erano stati presi in considerazione «gli effetti sulle risorse/componenti ambientali potenzialmente coinvolte, cioè aspetti socio-economici, popolazione, acqua, aria, fattori climatici, beni materiali e patrimonio culturale», e dunque: per gli aspetti socio-economici, il documento esaminava in maniera ampia e circostanziata gli effetti del fenomeno delle locazioni turistiche brevi e quello del diffondersi della ricettività extra-alberghiera sul corpo sociale e sull’identità del centro storico UNESCO, evidenziandone gli effetti economici sull’intera città; ancora per gli aspetti socio-economici, premessi i dati numerici e statistici che descrivono il fenomeno delle locazioni turistiche brevi e, più in generale, dell’offerta ricettiva extra-alberghiera, il documento evidenziava che, «se da un lato la domanda di residenza temporanea comporta un aumento generalizzato dei valori immobiliari del quartiere, dall’altro l’aumento di tali valori e, conseguentemente, dei costi dei servizi di prossimità, induce molti dei vecchi abitanti a trasferirsi altrove, o in ogni caso determina un forte incentivo ad andarsene. La “turistificazione” e più in generale lo spopolamento del centro, possono comportare sul lungo periodo un impoverimento sostanziale del suo tessuto sociale e culturale, incidendo in ultima analisi negativamente anche sulla sua stessa attrattività per i turisti. La residenza si pone quindi come funzione/destinazione qualificante all’interno dei centri storici. La variante in esame ha l’intento di mitigare il fenomeno degli affitti brevi nel centro storico UNESCO della città di Firenze, preservando la funzione residenziale in senso stretto degli immobili e si propone quindi di fornire uno strumento di contrasto al crescente fenomeno di spopolamento del centro, con il fine ultimo di salvaguardare la qualità della vita della popolazione ivi insediata ed il livello di servizi offerti»; per gli aspetti legati a acqua, rifiuti, aria e fattori climatici, il documento considerava, sulla base di molteplici argomenti, che, «[s]ebbene gli usi residenziali e gli usi residenziali temporanei possano essere considerati teoricamente equiparabili in termini di consumo di risorse, tuttavia è doveroso rilevare come la presenza di residenza stanziale, anziché di turisti in rapido turn-over, favorisca lo sviluppo di collettività locali più coese e radicate sul territorio con una maggiore propensione ad accogliere politiche urbane di sviluppo sostenibile e mettere in atto buone pratiche ambientali».

Tali considerazioni venivano nel documento sottoposte al vaglio alla luce dei criteri per la verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’allegato I alla parte seconda del d.lgs. n. 152/2006, con la conclusione che la variante in esame non comportava modifiche suscettibili di «- intervenire con effetti negativi sugli habitat interessanti dal punto di vista naturalistico o provocare danneggiamento delle specie animali e vegetali; - produrre effetti ambientali significativi su aree o paesaggi riconosciuti come protetti; - produrre effetti ambientali sul patrimonio culturale».

Il documento, dunque, dopo ampia disamina dei dati relativi ai fenomeni legati alle diverse attività turistiche e al loro impatto sul centro storico UNESCO e verifica della coerenza con gli strumenti di pianificazione e programmazione sovraordinati, con gli strumenti della pianificazione comunale e con il Piano di gestione del Centro storico di Firenze patrimonio mondiale UNESCO, evidenziava che l’obiettivo della variante era «quello mitigare le criticità connesse al fenomeno degli affitti brevi nel centro storico UNESCO della città di Firenze, tramite misure aggiuntive, alle condizioni generali dettate dal Regolamento Urbanistico, volte alla salvaguardia dell’uso residenziale nel centro storico UNESCO. La variante in esame riguarda prettamente la “gestione” del patrimonio immobiliare nell’ambito dell’area del centro storico UNESCO, senza determinare ricadute di carattere territoriale. La variante infatti non introduce potenzialità edificatore o modifiche che comunque possano influire significativamente sulla qualità e quantità delle risorse ambientali. In conclusione (…), le modifiche alla NTA del RU in esame mirano unicamente a consentire un uso più efficace di risorse locali e non hanno evidenziato significativi impatti sulle componenti ambientali analizzate e pertanto si ritiene che la Variante proposta possa essere esclusa dalla procedura di VAS».

Fatte queste premesse, deve rilevarsi che la verifica di assoggettabilità a VAS è un procedimento connotato da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa che ha la finalità di valutare se un piano o un programma ha effetti significativi sull’ambiente e quindi debba essere successivamente sottoposto a VAS (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11347), con la conseguenza che i relativi atti sfuggono al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di un non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, illogicità manifesta, dell’erroneità dei presupposti di fatto e dell’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (T.R.G.A. Bolzano, 24 febbraio 2022, n. 57; T.A.R. Lombardia – Milano, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1661).

Nel caso di specie, a fronte di una motivazione della esclusione della variante (al regolamento urbanistico) dalla procedura di VAS ampia e complessa come quella contenuta nel documento preliminare sul quale si è registrata la convergenza dei soggetti convocati in conferenza di servizi e, quindi, della Giunta comunale quale autorità competente, la parte ricorrente non deduce alcun elemento tale da mettere in evidenza indici sintomatici dell’eccesso di potere quali richiesti dalla giurisprudenza sopra richiamata.

Infatti, l’unico elemento posto dalle ricorrenti a suffragio della ipotizzata illegittimità dell’esclusione dell’assoggettamento della variante (al regolamento urbanistico) alla valutazione ambientale strategica è la qualificazione della stessa come “modifica minore” ai sensi dell’art. 5, co. 2, lett. b), della legge regionale n. 10/2010, quando, invece, come si è visto, l’Amministrazione comunale ha dichiaratamente applicato l’art. 5, co. 4-bis, della medesima legge regionale e, quindi, l’art.12, co. 6, del d.lgs. n. 152/2006 e, sulla base di valutazioni che non sono state oggetto di alcuna confutazione, ha motivatamente ritenuto di escludere la variante dalla valutazione ambientale strategica.

Né, d’altra parte, assume rilievo la circostanza della modifica del perimetro dell’area UNESCO e del territorio urbanizzato medio tempore intervenuta rispetto al previgente regolamento urbanistico.

Infatti, gli atti con i quali, secondo la ricostruzione di parte ricorrente, sono stati modificati in senso estensivo il perimetro del territorio urbanizzato (delibera della Giunta comunale n. 116 del 28.04.2020) e quello della zona UNESCO con l’inclusione di San Miniato al Monte e dell’area circostante (delibera della Giunta comunale n. 670/2021, avente ad oggetto l’approvazione del piano di gestione del centro storico di Firenze patrimonio mondiale UNESCO; decisioni del Comitato del patrimonio mondiale UNESCO 39 COM 8B.44 del 6.07.2015, di definizione del perimetro della buffer zone, e 44 COM 8B.56 del 31.07.2021, di definizione del perimetro della core zone, richiamate dall’art. 12.3.2 delle n.t.a. del piano strutturale) sono tutti precedenti sia all’avvio che alla conclusione (rispettivamente con deliberazione della Giunta comunale n. 349 del 4 luglio 2023 e successiva deliberazione dello stesso organo n. 387 del 7 agosto 2023, già sopra citate) della procedura di verifica di assoggettabilità alla VAS esperita nell’ambito del procedimento di variante al regolamento urbanistico di identico contenuto, adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023.

Detti atti, dunque, non possono considerarsi alla stregua di sopravvenienze rispetto alla verifica di assoggettabilità alla VAS già esperita dall’amministrazione comunale in occasione dell’adozione della variante normativa, di identico contenuto di quella di cui in questa sede si discute, al previgente regolamento urbanistico.

Con il settimo motivo è contestata l’applicabilità, al procedimento di approvazione della variante impugnata, dell’art. 81 del regolamento di funzionamento del Consiglio comunale di Firenze allo scopo di far confluire le disposizioni introdotte con la variante negli elaborati del piano operativo, anch’esso in corso di approvazione. La contestazione non rivestirebbe solo natura formale, ma anche e soprattutto sostanziale, 5.1. La censura appare formalistica e priva della necessaria allegazione di concreti pregiudizi patiti per effetto della procedura seguita dall’amministrazione comunale nell’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo di cui si discute. giacché l’illegittima qualificazione della variante come semplificata avrebbe fatto sì che l’istruttoria e l’approvazione delle n.t.a. del piano operativo avvenisse su un testo che riportava la versione originaria degli articoli 19 e 64, e non quella variata.

5.1. La censura appare formalistica e priva della necessaria allegazione di concreti pregiudizi patiti per effetto della procedura seguita dall’amministrazione comunale nell’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo di cui si discute.

5.1.1. In particolare, non risulta allegato alcun pregiudizio alle istanze partecipative dei cittadini e, in particolare, della ricorrente, anche in considerazione del fatto che la variante è stata approvata nel rispetto delle disposizioni di cui all’art. 32 della legge regionale n. 65/2014 relative alla pubblicazione sul B.U.R.T. dell’avviso di adozione e allo svolgimento della fase della consultazione pubblica mediante la presentazione delle osservazioni da parte degli interessati.

La circostanza che il procedimento di variante si sia svolto parallelamente alla fase di integrazione dell’efficacia del piano operativo ha costituito un mero accidente, di per sé insuscettibile di rendere illegittima l’approvazione della variante, né la ricorrente ha formulato specifiche allegazioni idonee ad evidenziare ipotetici pregiudizi derivanti dalla parziale sovrapposizione dei due procedimenti e dalla successiva confluenza delle modifiche approvate con la variante nel testo “consolidato” sottoposto alla conferenza paesaggistica.

Peraltro, la variante al regolamento urbanistico adottata e la variante al piano operativo in corso di approvazione – di identico contenuto – sono richiamate nelle relazioni tecniche e negli elaborati istruttori del piano operativo approvato, circostanza che conferma il carattere meramente formalistico della censura di parte ricorrente.

Come evidenziato dalla difesa comunale, la necessità di ricorrere al coordinamento formale dei testi si è posta in considerazione del fatto che, nel tempo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione della variante, è sopravvenuta la nuova legge regionale n.

61/2024, ciò che ha reso indispensabile l’aggiornamento dei riferimenti contenuti nelle norme tecniche di attuazione alle disposizioni regionali, anche transitorie, medio tempore entrata in vigore.

L’ottavo motivo, volto a far valere l’invalidità derivata del provvedimento di irricevibilità della S.C.I.A. n. 6617/2025, impugnato in via principale, va respinto per le medesime ragioni che hanno condotto al rigetto di tutte le censure indirizzate nei confronti della variante al P.O..

In forza delle considerazioni che precedono, il ricorso può essere accolto limitatamente al primo e al secondo motivo di impugnazione, ai fini dell’annullamento del provvedimento dirigenziale dell’11 agosto 2025, mentre le rimanenti censure e domande debbono essere respinte.

7.1. La complessità e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento dirigenziale prot. 310302/2025 dell’11 agosto 2025, respinta ogni altra domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 23 aprile 2026, 9 luglio 2026,

con l’intervento dei magistrati: Silvia La Guardia, Presidente Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore Silvia De Felice, Consigliere

L’ESTENSORE Pierpaolo Grauso

IL PRESIDENTE Silvia La Guardia