T.A.R. Lazio, Sez. Latina, Sez. II, n. 904 del 14 luglio 2026
Urbanistica. Nozione di responsabile dell'abuso, pendenza di condono edilizio e sanzione demolitoria in aree vincolate.

La nozione di "responsabile dell'abuso" ex art. 35 d.P.R. 380/2001 include non solo l'autore materiale, ma chiunque abbia l'attuale disponibilità del bene (ivi compreso l'usufruttuario), in quanto soggetto in grado di rimuovere l'opera e ripristinare l'ordine violato. Nelle more del procedimento di condono, l'interessato non può trasformare o ampliare i manufatti, i quali restano abusivi; le nuove opere ripetono le caratteristiche di illiceità dell'opera principale cui ineriscono strutturalmente. Inoltre, in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il termine per il silenzio assenso sul condono decorre solo dall'emanazione del parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Di conseguenza, l'assenza di autorizzazione paesaggistica e sismica preclude la sanatoria postuma ed impone al Comune l'irrogazione della sanzione demolitoria.(segnalazione Ing. M. FEDERICI)

N. 00904/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00517/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 517 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Romano Ruggeri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

- dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. -OMISSIS-

- della comunicazione di avvio del procedimento prot. n.-OMISSIS-;

- di tutti gli atti connessi, precedenti, contemporanei e successivi, pregiudiziali e/o consequenziali rispetto a quelli impugnati;

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2026 la dott.ssa Rosaria Natalia Fausta Imbesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 18 maggio 2026 e depositato il 29 maggio 2026, la ricorrente ha impugnato il provvedimento specificato in oggetto, con cui il Comune di -OMISSIS- le ha ingiunto la demolizione di una tettoia in legno ad una falda con copertura in tegole delle dimensioni di mq. 58,00, in assenza di titoli edilizi, di autorizzazione sismica e di nulla osta ai vincoli gravanti sull’area interessata dalla costruzione.

2. La Sig.ra -OMISSIS- è usufruttuaria di un fabbricato a -OMISSIS-, via -OMISSIS- e contraddistinto al catasto al -OMISSIS-, già oggetto di una domanda di condono presentata in data -OMISSIS- dalla propria dante causa Sig.ra -OMISSIS-, ai sensi della legge 47/1985, volta a sanare una tettoia a uso non residenziale di 37,80 mq.

Dal verbale di sopralluogo del -OMISSIS-, degli agenti della Regione Carabinieri Forestale Lazio – Nucleo Carabinieri Parco di -OMISSIS-, risulta la realizzazione in loco di “una tettoia in legno ad una falda con copertura in tegole delle dimensioni di mq. 58,00 (10,40 Ml x 5,60 Ml)” rilevando che “detta struttura è stata realizzata demolendo il tetto esistente ed inglobando il manufatto esistente di circa Mq 37,00 (oggetto di domanda di condono ancora non definita) di minori dimensioni, inoltre al di sotto della stessa risultavano realizzati dei tramezzi per suddividere gli ambienti. Risultavano in fase di realizzazione gli impianti tecnologici, elettrici idraulici e di scarico”.

3.Con l’ordinanza impugnata, preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, il Comune di -OMISSIS- ha ingiunto alla ricorrente di provvedere, a propria cura e spese, al ripristino dello stato dei luoghi mediante la rimozione degli abusi accertati nel sopralluogo del -OMISSIS- e sopra descritti.

4. Contro l’ordinanza è insorta l’odierna ricorrente, affidando il ricorso a sette motivi di seguito sintetizzati: (I) il primo motivo censura la nullità della notifica della comunicazione di avvio del procedimento e del provvedimento impugnato, la prima per essere stata eseguita presso l’indirizzo non di residenza della ricorrente e la seconda per non essere mai stata eseguita; (II) con il secondo motivo viene lamentata l’erroneità del provvedimento per avere sanzionato un abuso edilizio in pendenza della domanda di condono; (III) con il terzo mezzo si lamenta l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, per essere stata emessa nonostante l’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla relativa istanza; (IV) il quarto motivo di ricorso sostiene l’illegittimità del provvedimento per la carenza di legittimazione passiva della ricorrente, poiché i lavori sarebbero stati commissionati dalla precedente proprietaria dell’immobile (poi caduto in successione); (V) il quinto motivo censura la “nullità/annullabilità” del provvedimento per un asserito errore nell’indicazione dell’immobile abusivo; (VI) il sesto motivo sostiene che non vi sarebbe stato abuso, ma una mera sostituzione di materiali rispetto all’immobile oggetto dell’istanza di condono del 1986; (VII) con il settimo e ultimo motivo si asserisce la sovrapponibilità tra la tettoia oggetto della domanda di condono del 1986 e quella attuale oggetto dei rilievi del Comune di -OMISSIS-.

ove ricadono le opere.

5. Il Comune di -OMISSIS- si è costituito in giudizio, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

6. All’udienza camerale del 14 luglio 2026, fissata per l’esame dell’istanza cautelare proposta a corredo del gravame, uditi i legali come da verbale e dato avviso alle parti della possibilità di una definizione della controversia nel merito ai sensi dell’art. 60 del cod.proc.amm., la causa è stata assunta in decisione;

7. Rilevato che sussistono i presupposti per l'adozione della decisione con sentenza in forma semplificata (integrità del contradditorio, completezza dell’istruttoria, mancata dichiarazione delle parti dell'intenzione di proporre ricorso per motivi aggiunti o ricorso incidentale).

8. Preliminarmente va respinta la censura di nullità del provvedimento impugnato, per essere stata la relativa comunicazione di avvio del procedimento notificata ad un indirizzo diverso da quello di residenza della ricorrente e mai notificata l’ordinanza di demolizione.

La notificazione affetta da nullità è sanabile quando, pur eseguita mediante consegna a persona o in luogo diversi da quello stabilito dalla legge, un collegamento risulti tuttavia ravvisabile, così da rendere possibile che l'atto, pervenuto a persona non del tutto estranea al processo, giunga a conoscenza del destinatario (cfr. Cons. Stato, sez. V, 01/10/2018, n. 5619; sez. IV, 26 luglio 2017, n. 3683; III, 10 agosto 2016, n. 3586; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 29/07/2020, n. 691).

Nella fattispecie, risulta agli atti che la comunicazione di avvio del procedimento è stata regolarmente ricevuta dalla ricorrente, che non ha ritenuto di formulare osservazioni. Con riguardo alla lamentata omessa notifica dell’ordinanza impugnata, la ritenuta e non provata nullità della notifica è sanata dalla proposizione del presente gravame.

9. Il Collegio a questo punto, per motivi di ordine logico, ritiene di dover affrontare l’eccezione articolata con il quarto motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta la propria legittimazione passiva, poiché i lavori sarebbero stati commissionati dalla precedente proprietaria dell’immobile, poi caduto in successione.

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito la portata della nozione di «responsabile dell'abuso» di cui all'art. 35 TUE.

Secondo un primo orientamento, più restrittivo, l'ordine di demolizione ex art. 35 può essere indirizzato esclusivamente al responsabile dell'abuso, ossia a colui che ha materialmente realizzato l'opera sine titulo, non estendendosi a chi ne sia divenuto successivamente detentore senza aver contribuito alla commissione dell'illecito (TAR Campania, Salerno, n. 1629/2023; Cons. Stato, Sez. II, n. 5707/2023).

Secondo un diverso e prevalente orientamento, la nozione di responsabile dell'abuso ricomprende anche il soggetto che, pur non avendo realizzato materialmente le opere, abbia la disponibilità attuale del bene e sia nelle condizioni di rimuoverle. Come affermato dal TAR Liguria, «gli ordini di demolizione di costruzioni abusive, avendo carattere reale, prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell'occupante l'immobile, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato» (TAR Liguria, Genova, n. 502/2021, richiamando Cons. Stato, Ad. plen., n. 9/2017).

In termini analoghi, il TAR Lazio, Roma, n. 2378/2023 ha affermato che «la nozione di "responsabile dell'abuso" di cui all'art. 35 del D.P.R. 380/2001 non si limita a chi ha posto in essere materialmente la violazione edilizia, ma ricomprende anche chi ha la disponibilità dell'immobile quale detentore e utilizzatore stabile, in quanto soggetto che ha il potere di rimuovere l'opera abusiva e di restaurare l'ordine violato». La sentenza ha altresì evidenziato che «un'interpretazione restrittiva dell'art. 35 condurrebbe all'inaccettabile paradosso per cui l'abuso su suolo pubblico sarebbe punibile, a differenza di quello su suolo privato, soltanto nei confronti dell'autore materiale e, in mancanza di tale condizione, l'opera resterebbe in piedi senza possibilità di ordinarne la demolizione».

Da ultimo, il TAR Campania, Napoli, Sez. III, n. 128/2026 ha precisato che «il sintagma "responsabile dell'abuso" contenuto nell'art. 35 ricomprende non solo i soggetti cui è addebitabile la realizzazione materiale dell'opera sine titulo, ma anche coloro che, non rimuovendola, contribuiscono di fatto a farla indebitamente permanere sull'immobile pubblico, ivi compresi i soggetti che abbiano la disponibilità del bene al momento dell'emissione della misura repressiva».

Il Collegio ritiene di aderire a quest'ultimo orientamento, che meglio risponde alla ratio dell'art. 35 TUE, volto a garantire l'effettività della tutela dei suoli pubblici dall'abusivismo edilizio, consentendo all'Amministrazione di indirizzare l'ordine demolitorio verso il soggetto che, in ragione della relazione materiale con il bene, è nelle condizioni di eseguire il ripristino.

Nel caso di specie, la ricorrente è usufruttuaria dell’immobile in questione, giusto testamento della de cuius sig.ra -OMISSIS- dell’1 dicembre 2019, pubblicato il 20 dicembre 2024, in atti depositato.

Tale qualità la pone senz’altro in una relazione attuale con il bene che gli consente di rimuovere le opere abusive.

10.Nel merito il ricorso va respinto in quanto è infondato;

10.1. Si evidenzia, innanzitutto, che il gravato provvedimento è sorretto, dal punto di vista motivazionale, da plurime ragioni autonome e distinte, non soltanto con riferimento ai profili di abusività delle opere per assenza di permesso di costruire, ma anche per mancanza di autorizzazione sismica e di nulla osta da parte delle autorità preposte alla tutela del vincolo gravante sull’area interessata dall’intervento.

Pertanto, trattandosi di un provvedimento “plurimotivato”, è sufficiente che una sola delle ragioni poste a base del diniego sia idonea a sorreggerlo affinché l’operato dell’Amministrazione risulti legittimo (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. II, sent. n. 9686 del 9 dicembre 2025; Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3480 del 17 aprile 2024; Cons. Stato, sez. V, sent. n. 200 dell’11 gennaio 2022).

10.2. Il Collegio osserva preliminarmente che le censure di carattere sostanziale articolate in ricorso si appuntano unicamente sull’assunto che sarebbe intervenuto il silenzio assenso sull’istanza di condono presentata dalla dante causa della ricorrente ai sensi della legge 47/1985, con la conseguenza che le opere in questione sarebbero assistite da titolo edilizio.

Il Collegio richiama il pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale la presentazione di un’istanza di sanatoria o di condono non legittima l’interessato a porre in essere ulteriori opere in relazione a quelle oggetto della richiesta, sicché le nuove opere ripetono la stessa qualifica di abusività delle opere per le quali è stata presentata l’istanza di sanatoria (o di condono), nelle more della conclusione del relativo procedimento. La presentazione della domanda di sanatoria (così come, a maggior ragione, quella di condono), quindi, non autorizza l'interessato a trasformare o ampliare i manufatti oggetto della richiesta i quali, fino al momento dell'eventuale concessione del provvedimento favorevole, restano comunque abusivi al pari degli ulteriori interventi realizzati sugli stessi (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI, n. 2645 del 24 aprile 2022). In altri termini, (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2171/2022). “In presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (pur se riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, della ristrutturazione o della costruzione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche d'illiceità dell'opera abusiva cui ineriscono strutturalmente, giacché la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare ad libitum e men che mai a trasformare o ampliare i manufatti oggetto di siffatta richiesta, stante la permanenza dell'illecito fino alla sanatoria”. (Consiglio di Stato, sezione sesta, 13 settembre 2024 n. 7568).

Né la ricorrente, nella pendenza del procedimento di condono, ha inteso completare le opere, atteso che non ha avviato la procedura per il completamento prevista dall’art. 35 della legge n. 47 del 1985. In ogni caso, gli interventi edilizi posti in essere, di cui è stata ordinata la demolizione con il provvedimento impugnato, non costituiscono opere di completamento, ma sono qualificabili come interventi di trasformazione edilizia, in quanto hanno determinato “ampliamenti e cambi di destinazione d’uso con modifiche sostanziali al manufatto oggetto di condono.”

10.3. Deve escludersi che sulla domanda di condono potesse ritenersi formato il silenzio assenso ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985 dovendo a tal fine richiamarsi il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico il termine per la formazione del silenzio assenso previsto dall’art. 35, comma 18, della legge n. 47/1985 decorre soltanto dall’emanazione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. ex multis, con riferimento al vincolo paesistico Consiglio di Stato sez. VII, sentenza n. 5606 del 25 giugno 2024). Parere dal quale non è possibile prescindere neanche allorché i vincoli paesaggistici siano stati apposti in epoca successiva alla realizzazione delle opere abusive ma, comunque, prima del perfezionarsi del silenzio assenso. (cfr. TAR Lazio sez. quarta ter, 13 marzo 2025 n. 5269).

Nella fattispecie nell’ordinanza impugnata si evidenzia che gli interventi ivi descritti sono stati eseguiti, in assenza dei preventivi N.O. ai vincoli gravanti su tale area di seguito indicati:

- Parco Nazionale del Circeo R.D. 285/1934 e DPR 04.04.2005;

- Vincolo paesaggistico tutelato dal Decreto Legislativo 42/04 e dalle disposizioni del vigente PTPR approvato con DCR 05/2021;

- Vincolo idrogeologico ex R.D. 3267/23 e 1126/26;

- Vincolo PAI;

- Zona di protezione speciale ricompresa nellal perimetrazione stabilita con la DGR 19 marzo 1996, in attuazione della Direttiva 92/43/CEE (Habitat), soggetta al parere di cui alle nuove linee guida regionali per la valutazione d’incidenza – DGR n. 938/2022 e Determinazione n. G11906 del 12 settembre 2023;

nonché “in assenza dell'autorizzazione sismica prevista dall'art. 94 del DPR 380/01”.

Alla luce delle considerazioni che precedono, nella fattispecie non può dirsi formato un titolo tacito di condono, atteso che non sono state rilasciate le autorizzazioni da parte delle autorità preposte alla tutela dei vincoli apposti sull’area.

10.4. Esclusa la formazione del silenzio assenso, stante l’assenza del parere delle autorità preposte alla tutela dei vincoli gravanti sull’area oggetto degli interventi in questione, legittimamente l’amministrazione comunale ne ha ingiunto la demolizione, in quanto eseguite in assenza di autorizzazione paesaggistica.

Gli interventi edilizi di cui all’ordinanza di demolizione impugnata hanno determinato, per dimensioni e struttura, una alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi in una zona paesaggisticamente vincolata.

La giurisprudenza consolidata ha ritenuto che le opere realizzate su area sottoposta a vincolo, hanno una indubbia rilevanza paesaggistica, poiché le esigenze di tutela dell’area sottoposta a vincolo paesaggistico come archeologico, da sottoporre alla previa valutazione degli organi competenti, possono anche esigere l’immodificabilità dello stato dei luoghi, ovvero precluderne una ulteriore modifica.

Venendo in considerazione opere eseguite in area paesaggisticamente vincolata, si rivela già di per sé decisiva, nel senso di legittimare l’adozione dell’ordine di demolizione, la carenza di titolo paesaggistico. La giurisprudenza ha invero in più occasioni affermato il principio per cui “la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27, comma 2 d.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni ivi previste, ossia quella demolitoria di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera” (così T.A.R. Lazio, II quater, 13 febbraio 2026 n. 2866; 12 maggio 2025, n. 9066; cfr. anche Cons. St., Sez. VI, 10 maggio 2024, n. 4223).

Orbene, la riscontrata alterazione dello stato dei luoghi determinata dalle opere sopra descritte realizzate sine titulo, sia sotto il profilo edilizio che sotto quello paesaggistico è da considerarsi idonea a sorreggere l’ordinanza di demolizione impugnata. Le opere abusive contestate costituiscono, infatti, una rilevante alterazione del preesistente assetto territoriale realizzate in assenza di preventivo titolo paesaggistico.

10.5. Con riferimento all’assenza di autorizzazione sismica, le opere in questione sono state seguite in violazione dell’art. 94 DPR 380/2001 ai sensi del quale nelle località sismiche non si possono iniziare lavori senza la preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della Regione.

Nel caso di specie, trattasi di interventi che alterano lo stato dei luoghi e non rientranti tra quelli per i quali era esclusa l’autorizzazione sismica. Ciò imponeva ai ricorrenti il preventivo rilascio del nullaosta da parte del Genio Civile. È evidente, pertanto, la natura abusiva delle opere in questione, non essendo dotate della necessaria autorizzazione sismica.

E proprio in virtù di tale evidenza non potrebbe non applicarsi alla fattispecie all’esame la misura demolitoria. Sul punto, non può che richiamarsi il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui: i) “l'istituto della autorizzazione sismica in sanatoria non è riconosciuto nel nostro ordinamento. In particolare va osservato che l'art. 94 del D.P.R. n. 380 del 2001 persegue il fine di eseguire una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico ed è espressione di un principio fondamentale in materia di governo del territorio.” (cfr. ex multis, Cons. Stato, VI, n. 9355/ 2024; T.A. R. Sicilia, Catania, V, n. 3981/2024); ii) “nel sistema introdotto dagli artt. 94 e ss., d.P.R. n. 380/2001, non è stato previsto il rilascio dell'autorizzazione sismica in sanatoria su istanza del privato per opere edili già eseguite e assoggettate a controllo preventivo, a nulla rilevando che il fatto sia accertato dagli uffici amministrativi o dagli organi di polizia giudiziaria, ovvero che sia portato a conoscenza dell'ufficio tecnico regionale per effetto di un'auto - denuncia di chi ne sia stato l'autore” (cfr. ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 1347/2021; T.A.R. Lazio, Latina, I, n. 376/2020). A tale stregua, diversamente da quanto previsto per la costruzione di opere in assenza del permesso di costruire, la specifica disciplina antisismica non contempla alcuna forma di sanatoria o autorizzazione postuma per gli interventi eseguiti senza titolo, prevedendone invece la mera riconduzione a conformità, come si ricava da quanto dispone l’art. 98, comma 3 del d.P.R. n. 380/2001. Ne consegue che per le opere – come nella specie – eseguite non solo in assenza del titolo edilizio ma dell’autorizzazione sismica, non potrà che trovare applicazione la misura demolitoria.

11. Alla luce di tutto quanto sopra argomentato, il ricorso va respinto.

12. Con assorbimento delle censure non espressamente esaminate.

12. Le spese seguono la soccombenza e son liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente

Massimiliano Scalise, Primo Referendario

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario, Estensore