T.A.R. Lombardia, Sez. II, n. 4033 del 18 giugno 2026
Urbanistica. Limiti di altezza degli edifici, obbligo di piano attuativo e distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione

Il sesto comma dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, che impone il piano attuativo per interventi edilizi superiori a 25 metri d’altezza, esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio ed è inderogabile da parte della legislazione regionale o dei regolamenti comunali. L'unica deroga a tale obbligo di pianificazione di dettaglio è limitata all’ipotesi eccezionale di una zona completamente e definitivamente urbanizzata, la quale è esclusa laddove l'Amministrazione attesti discrezionalmente la necessità di potenziare o adeguare le urbanizzazioni esistenti per fare fronte al nuovo carico urbanistico. Inoltre, ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, un intervento che determina la modifica del numero degli edifici e che non presenta elementi di continuità con l'immobile preesistente deve essere qualificato come nuova costruzione e non come ristrutturazione edilizia. (segnalazione di M. GRISANTI)

N. 04033/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00651/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 651 del 2025, proposto da
GULLI RE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Benedetta Mussini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale Osborne Clark in Milano, Corso di Porta Vittoria, n. 9;

contro

COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Maria Lodovica Bognetti e Alessandra Montagnani Amendolea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6;

per l'annullamento

del provvedimento in data 23 dicembre 2024, pratica JPE 1408/2022, P.G. 143886/2022, avente protocollo di uscita del 24 dicembre 2024, 0685389.U, trasmesso a mezzo pec in data 24 dicembre 2024, con cui il Comune di Milano ha diffidato la ricorrente dall’iniziare le opere asseverate con S.C.I.A. prot. n. 143886/2022 in data 11 marzo 2022 in quanto inammissibili, pena l’assunzione delle relative misure sanzionatorie a mente del Titolo V, d.P.R. n. 380 del 2001, unitamente a ogni atto presupposto, connesso e conseguente a quelli sopra indicati, tra cui espressamente: (i) il verbale del Gruppo di Lavoro che - nelle sedute del 4 e 11 giugno 2024, del 24 e 26 settembre 2024, del 10 e 24 ottobre 2024, nonché del 21 novembre 2024 - ha esaminato il progetto della S.C.I.A. protocollata dalla Ricorrente; (ii) la delibera di Giunta Comunale n. 199 del 23 febbraio 2024, avente ad oggetto: “Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia”, (iii) le relative disposizioni di servizio attuative nn. 3 e 4, adottate in data 20 marzo 2024 dalla Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano in attuazione del punto 2 del dispositivo della predetta Delibera di Giunta Comunale n. 199 del 23 febbraio 2024, aventi specificamente ad oggetto “l’attività amministrativa sui procedimenti per i quali non è ancora stato rilasciato e/o comunque non si è ancora formato il titolo edilizio”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame, viene principalmente impugnato il provvedimento in data 23 dicembre 2024 con cui il Comune di Milano ha inibito la SCIA condizionata e con atto d’obbligo, alternativa a permesso di costruire, presentata, ai sensi dell’art. 23 del d.P.R. n. 380 del 2001, in data 11 marzo 2022, avente ad oggetto un intervento di demolizione e di ricostruzione con cambio di destinazione d’uso (da servizi privati a residenza) di un immobile sito a Milano, in Via Tommaso Gulli n. 14.

L’inibitoria è stata adottata per due ragioni: a) avendo l’edificio in progetto altezza superiore a 25 mt., lo stesso, per poter essere assentito, dovrebbe essere assoggettato a piano attuativo; b) l’intervento, contrariamente da quanto rappresentato nella SCIA dell’11 marzo 2022 dovrebbe essere correttamente qualificato come intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia, e ciò in quanto lo stesso determina una modifica del numero degli edifici e non presenta alcun elemento di continuità con l’edificio preesistente.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Milano.

Le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito all’udienza pubblica del 18 giugno 2026.

Con il primo motivo di ricorso, l’interessata – dopo aver rilevato che l’atto impugnato è stato adottato in esecuzione della delibera di Giunta comunale n. 199 del 2024 e delle disposizioni di servizio n. 3 e n. 4 del 20 marzo 2024 – sostiene che la decisione di assoggettare a piano attuativo l’intervento di cui si discute si porrebbe in contrasto: a) con l’art. 13 delle Norme di Attuazione del piano delle regole del P.G.T., il quale stabilisce che il piano attuativo è necessario solo per gli interventi aventi ad oggetto una superficie territoriale superiore ai 20.000 mq e connessi alla realizzazione di un riassetto urbano o, comunque, a una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche; b) con le analoghe disposizioni contenute negli artt. 33 e seguenti del regolamento edilizio. La parte precisa che le contrarie disposizioni contenute nella delibera di Giunta comunale n. 199 del 2024 e nelle disposizioni di servizio n. 3 e n. 4 del 20 marzo 2024 non potrebbero avere l’effetto di modificare i citati art. 13 delle Norme di Attuazione del piano delle regole del P.G.T. e artt. 33 e seguenti del regolamento edilizio, posto che tale effetto sarebbe conseguibile solo attraverso l’adozione e l’approvazione di una vera e propria variante al P.G.T., secondo le specifiche procedure previste dalla legge.

Con il secondo motivo di ricorso, l’interessata sostiene che la delibera di Giunta comunale n. 199 del 2024 e le disposizioni di servizio n. 3 e n. 4 del 20 marzo 2024 sarebbero illegittime in quanto adottate, non già per recepire la normativa vigente, ma per assecondare un orientamento giurisprudenziale seguito dal giudice penale (peraltro, secondo la ricorrente, non condiviso dall’Amministrazione) in modo da mettere al riparo i funzionari comunali dal rischio di essere sottoposti ad indagine penale. Viene pertanto dedotto il vizio di eccesso di potere per sviamento.

Con il terzo motivo di ricorso, parte ricorrente – dopo aver evidenziato che, con la disposizione di servizio n. 4 del 2022, l’Amministrazione si sarebbe voluta adeguare alla norma contenuta nell’art. 41-quiquies, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, che impone il piano attuativo per gli interventi di altezza superiore a 25 mt e/o volumetria superiore a 3 mc/mq – sostiene che questa norma avrebbe carattere transitorio, essendo la sua finalità quella di integrare le previsioni contenute negli strumenti urbanistici già vigenti al momento della sua entrata in vigore. Per questa ragione, in sede di approvazione dei successivi strumenti urbanistici, i comuni non sarebbero tenuti a dare ad essa applicazione, dovendo i medesimi conformarsi alle disposizioni contenute nel successivo comma 8 del citato art. 41-quinquies, il quale stabilisce che, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, devono essere semplicemente osservati i parametri edilizi individuati con il d.m. n. 1444 del 1968.

Con il quarto motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che la pretesa di assoggettare a piano attuativo l’intervento di cui si discute sarebbe in contrasto con le disposizioni contenute negli artt. 2-bis, comma 1-ter, e 28-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché con quelle contenute nell’art. 14, comma 1-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 la cui applicazione dovrebbe portare ad escludere che per gli interventi da realizzare nel Tessuto Urbano Edificato (non incluso nei centri e nuclei storici e negli ambiti di particolare pregio storico e architettonico) sia necessaria l’approvazione del piano attuativo, essendo per questi stessi interventi sufficiente, in base alla disposizioni sopra richiamate, il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.

Con il quinto motivo di ricorso, l’interessata sostiene che, nel caso specifico, la norma contenuta nell’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1992 non sarebbe applicabile in quanto la stessa non potrebbe considerarsi alla stregua di norma statale di principio. In materia dovrebbe al contrario applicarsi, si sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost. la normativa regionale e, in particolare, l’art. 10 della legge regionale n. 12 del 2005 il quale rimette al Piano delle Regole dei P.G.T. comunali la definizione delle modalità attuative degli interventi edilizi.

Con il sesto motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che, nella fattispecie l’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 non dovrebbe applicarsi in quanto l’intervento di cui si discute interesserebbe un’area inserita in un contesto fortemente urbanizzato. In proposito l’interessata richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui le norme che impongono l’attuazione a mezzo di piano urbanistico attuativo sono oggetto di deroga e di disapplicazione ogni qualvolta gli interventi edilizi si inseriscono in uno stato di sufficiente urbanizzazione della zona.

Con il settimo motivo di ricorso, l’interessata contesta l’affermazione contenuta nel verbale del gruppo di lavoro, costituito ai sensi della delibera di Giunta comunale n. 199 del 2024 e della disposizione di servizio n. 3 del 2024, secondo cui per la realizzazione dell’intervento di cui si discute sarebbe necessaria una ulteriore dotazione di attrezzature per pachi gioco e sport pari a mq. 3.866,91. L’interessata sostiene innanzitutto che questa richiesta sarebbe illegittima in quanto il quanto il calcolo della dotazione aggiuntiva sarebbe stato effettuato presupponendo erroneamente che l’intervento di cui si discute dovrebbe essere ascritto alla categoria della nuova costruzione, quando in realtà lo stesso dovrebbe essere correttamente qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia, per il quale le norme di P.G.T. stabiliscono una minore richiesta di dotazioni. Nello stesso motivo, l’interessata sostiene altresì che, in questa parte, il verbale del gruppo di lavoro sarebbe illegittimo in quanto non avrebbe ammesso la monetizzazione, e ciò in ritenuto contrasto con l’art. 46 della legge regionale n. 12 del 2005 e con l’art. 11 delle norme di attuazione del piano dei servizi. Infine, parte ricorrente deduce che la richiesta di dotazioni aggiuntive di attrezzature per pachi gioco e sport si porrebbe in contrasto con lo studio effettuato dal gruppo di lavoro (e riportato nel verbale impugnato) da cui emergerebbe la non necessità di potenziamento delle dotazioni esistenti stante il decremento della popolazione giovanile e l’esistenza in zona di numerose strutture sportive.

Con l’ottavo motivo di ricorso, parte ricorrente sostiene che, nel caso specifico, la pianificazione attuativa non sarebbe neppure richiesta dalla disposizione di servizio n. 4 del 2024 posto in base a quest’ultima la necessità di procedere in tal senso sorgerebbe solo nel casso in cui la zona dove si dive realizzare l’intervento non sia sufficientemente urbanizzata, evenienza questa esclusa dalle risultanze del verbale del gruppo di lavoro allegato all’atto principalmente impugnato.

Infine, con il nono motivo di ricorso, viene contestata la qualificazione dell’intervento effettuata dall’Amministrazione che, come detto, lo ha ascritto alla categoria della nuova costruzione stante la modifica del numero degli edifici e l’assenza di elementi di continuità con l’edificio preesistente. Parte ricorrente sostiene che queste circostanze non sarebbero decisive poter qualificare un intervento come nuova costruzione, e ciò in ragione dell’ampia formulazione della definizione contenuta nell’art. 3, primo comma, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 che, secondo l’interessata, includerebbe nell’ambito della ristrutturazione edilizia tutti gli interventi di ricostruzione di un edificio già esistente.

Ritiene il Collegio che queste censure siano infondate per le ragioni di seguito esposte.

Come anticipato, con il ricorso in esame viene principalmente impugnato il provvedimento in data 23 dicembre 2024 con cui il Comune di Milano, dopo aver proceduto alla riqualificazione dell’intervento (da ristrutturazione edilizia a nuova costruzione) e dopo aver accertato il superamento dei parametri previsti dall’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, ha inibito la SCIA presentata in data 11 marzo 2022. Tale decisione è stata assunta in applicazione della disposizione di servizio n. 4 del 2024, a sua volta attuativa della deliberazione di Giunta comunale n. 199 del 2024 la quale ha dato avvio ad un procedimento finalizzato all’emanazione di nuove indicazioni operative in materia di qualificazione degli interventi edilizi, in modo da adeguare la prassi sino a quel momento seguita dagli uffici all’interpretazione data all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 e al citato art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150 del 1942 dall’autorità giudiziaria penale.

Come ha chiarito la Sezione in diverse recenti pronunce (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 marzo 2026 n. 1157; id., 20 gennaio 2026, n. 284; id., 7 gennaio 2026, n. 59; id., 6 novembre 2025, n. 3605) l’adozione della deliberazione della Giunta comunale n. 199 del 2024 si inserisce in un contesto di oggettiva incertezza giuridica, originato dall’avvio di indagini penali da parte della Procura della Repubblica di Milano su svariate ipotesi di reato legate a operazioni immobiliari realizzate sul territorio del Comune di Milano. Con tale delibera l’Amministrazione, lungi dal voler introdurre nuove definizioni degli interventi edilizi e, comunque, lungi dal voler introdurre diposizioni innovative dell’ordinamento giuridico, ha soltanto inteso orientare temporaneamente le prassi interpretative fino a quel momento seguite dagli uffici comunali alle indicazioni fornite dall’autorità giudiziaria penale. L’Amministrazione ha quindi agito in un’ottica di cautela prendendo responsabilmente atto del contrasto tra le prassi seguite dai suoi uffici e l’interpretazione delle norme seguita dall’autorità giudiziaria, e pur ribadendo la plausibilità del proprio operato passato, ha ritenuto opportuno adottare un indirizzo più restrittivo, in via cautelativa, per il futuro, in attesa di un consolidamento giurisprudenziale o di un intervento legislativo chiarificatore in modo da evitare, non solo l’esposizione in qualità di indagati di altri operatori privati e funzionari comunali, ma anche notevoli ricadute di rilevanza pubblica sull’attività degli uffici del Comune e delle imprese di costruzione, nonché sul mercato immobiliare di Milano e sulla vita delle persone che fanno affidamento sulla possibilità di utilizzare tali unità immobiliari come abitazioni o luoghi di lavoro. Si è così chiarito, in quelle pronunce, che la decisione assunta dal Comune è giustificata da ragioni di interesse pubblico e costituisce, comunque, una legittima facoltà discrezionale della pubblica amministrazione quando, come nel caso in esame, risulta essere conforme a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali sempre deve ispirarsi l’azione amministrativa.

Sono quindi infondate le censure con cui l’interessata sostiene che la delibera di Giunta comunale n. 199 del 2024 e la disposizione di servizio n. 4 del 2024 avrebbe introdotto disposizioni innovative in contrasto con l’art. 13 delle norme di attuazione del piano delle regole e con le analoghe disposizioni contenute nel regolamento edilizio, posto che esse, come ripetuto, non hanno introdotto nessuna disposizione innovativa ma si sono limitate a fornire una interpretazione (che, come si vedrà, per i profili che qui interessano deve ritenersi corretta) alle disposizioni contenute nell’art. 3, primo comma, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 e nell’art. 41-quinquies, comma 6, della legge n. 1150 del 1942, disposizioni queste di carattere primario che, per le ragioni di seguito illustrate, si impongono sulla normativa secondaria invocata dalla ricorrente.

Altrettanto infondata è la censura con cui viene dedotto il vizio di eccesso di potere per sviamento posto che, come visto, le ragioni che hanno indotto il Comune di Milano ad intervenire in tal senso sono positivamente apprezzabili in quanto rispondenti ad evidenti esigenze di interesse pubblico.

Ciò chiarito si deve ora osservare che, come anticipato, contrariamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l’interpretazione fornita dall’Amministrazione alla normativa primaria sopra richiamata deve ritenersi corretta.

Partendo dalla problematica concernente la qualificazione dell’intervento si rileva quanto segue.

Si deve innanzitutto chiarire che, per procedere alla qualificazione degli interventi edilizi , occorre fare esclusivo riferimento alle definizioni contenute nell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, posto che, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, tale norma è ascrivibile alle norme fondamentali di riforma economico-sociale, poiché attiene a un ambito, quello appunto della qualificazione degli interventi edilizi, di sicuro rilievo economico-sociale, che esige, pertanto, un’attuazione uniforme sull’intero territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, primo comma, lett. m), Cost. (cfr. Corte Costituzionale, 25 maggio 2026, n. 86).

Ciò chiarito, si rileva ora che l’art. 10 del decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020, ha modificato il terzo e il quarto periodo dell’art. 3, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilendo che <<nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche […]. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza>>.

Come si vede questa norma ha specificato che rientrano nell’ambito concettuale della ristrutturazione edilizia (con particolare riferimento alla figura della demo-ricostruzione) anche quegli interventi che comportano la realizzazione di un edificio diverso, rispetto a quello demolito, per sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.

In realtà anche la legislazione previgente dava alla ristrutturazione una definizione molto ampia posto che l’art. 3, primo comma, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione antecedente alla novella del 2020, poneva quale unico limite, per poter considerare un intervento di demolizione e ricostruzione alla stregua di un intervento di ristrutturazione edilizia, quello del rispetto della precedente volumetria: in tal senso disponeva il terzo periodo della citata lett. d), derogato, per i soli interventi su immobili soggetti a vincoli paesaggistici, dall’ultimo periodo che, per questo specifico caso, imponeva anche il rispetto della sagoma.

Ciò precisato va ora osservato che, secondo un orientamento giurisprudenziale formatosi prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76 del 2020, sebbene nelle ipotesi di demolizione e ricostruzione non sia necessario il rispetto del vincolo della sagoma, si fuoriesce dall’ambito della ristrutturazione edilizia e si rientra in quello della nuova costruzione quando fra il precedente edificio e quello da realizzare al suo posto non vi sia alcuna continuità, producendo in tal caso il nuovo intervento un rinnovo del carico urbanistico che non presenta più alcuna correlazione con l’edificazione precedente (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2021, n. 4791; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 18 maggio 2020, n. 841).

Questo orientamento è stato confermato dalla Cassazione penale anche a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 10 del d.l. n. 76 del 2020. Afferma invero la Corte di Cassazione che << la conferma della ontologica necessità che l'intervento di ristrutturazione edilizia, pur con le ampie concessioni legislative in termini di diversità tra la struttura originaria e quella frutto di "ristrutturazione", non possa prescindere dal conservare traccia dell'immobile preesistente, è fornita dallo stesso art. 10 sopra già citato, integrativo dell'art. 3 comma 1 lett. d) del D.P.R. n. 380 del 2001, laddove si premette che le novelle introdotte rispondono "al fine di semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonché di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo>> (Cassazione penale, sez. III, 6 novembre 2022, n. 1670).

Sul punto è di recente intervenuto anche il Consiglio di Stato il quale, pur prendendo atto dell’ampia definizione legislativa, ha escluso che la ristrutturazione edilizia ricorra ogniqualvolta si proceda alla ricostruzione di un immobile demolito, precisando che non vi può essere ristrutturazione quando: a) l’intervento non riguardi un singolo immobile preesistente, ma si riferisca a una pluralità di manufatti che vengono accorpati in un unico volume; b) all’opposto si proceda al frazionamento di un unico volume originario in più edifici di nuova realizzazione (principio dell’unicità dell’edificio); c) l’intervento non sia “neutro” sotto il profilo dell’impatto fisico e comporti “una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito” (neutralità dell’impatto sul territorio); d) non vi sia contestualità fra demolizione e ricostruzione, evenienza questa che di verifica quando la demolizione e la ricostruzione siano assentite con diversi titoli edilizi (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542).

In tale quadro, risulta evidente come la disposizione di servizio n. 4 del 2024 (come, a fortiori la precedente n. 3 del 2024, che ha natura endoprocedimentale) non incida sulla definizione normativa degli interventi edilizi in violazione della competenza statale sancita dall’art 117 Cost., ma si muova sul piano interpretativo dell’art. 3, comma 1, lett. d) ed e) del d.P.R. 380/2001, dettando criteri guida ai quali attenersi per qualificare un intervento quale “nuova costruzione” piuttosto che “ristrutturazione edilizia”. Come visto peraltro, i criteri individuati da tale atto (la modifica del numero degli edifici e la mancanza di qualsiasi “traccia” dell’immobile preesistente) sono stati ritenuti dalla giurisprudenza ragionevoli indicatori della rottura di quel “nesso di continuità” tra la vecchia e la nuova costruzione che giustifica il passaggio di qualifica.

Si deve pertanto ritenere che, come anticipato, per il profilo qui in considerazione, la disposizione di servizio n. 4 del 2024 sia del tutto in linea con la definizione fornita dal legislatore statale.

Diviene a questo punto agevole osservare che, siccome non è contestato che l’intervento di cui si discute determina una modifica del numero degli edifici, esso non può essere ascritto alla categoria della ristrutturazione edilizia ma va correttamente qualificato come intervento di nuova costruzione.

Venendo ora al profilo concernente l’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942 si osserva quanto segue.

Stabilisce questa norma che <<Nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa>>.

Anche con riferimento a questa disposizione, va innanzitutto rilevato che, contrariamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, essa esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio e non può perciò essere derogata né dalla legislazione regionale né, a maggior ragione, da atti amministrativi comunali (cfr. Cassazione penale, sez. III, 21 luglio 2020, n. 26620; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, Sentenza, 20 gennaio 2026, n. 284).

Non ha dunque rilievo il fatto che le norme regionali e le disposizioni contenute nel P.G.T. e nel regolamento edilizio del Comune di Milano non impongano il piano attuativo per gli interventi che superano gli indici indicati dall’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942 (o prevedano, a certe condizioni, la possibilità di assentirli con permesso di costruire convenzionato), posto che, come appena detto, la norma statale deve comunque trovare applicazione. In caso di superamento dei suddetti indici è dunque sempre necessario il piano attuativo, e ciò indipendentemente da quanto dispone la normativa regionale o la normativa emanata dal Comune di Milano.

Si precisa inoltre che, come già chiarito dalla Sezione, la norma di cui discute non ha carattere transitorio. Si è invero osservato, quanto ai rapporti fra commi 6 e 8 dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, che, il comma 8 ha la finalità di garantire un livello minimo di qualità insediativa su tutto il territorio nazionale. Esso si rivolge ai comuni e impone, in sede di formazione e revisione degli strumenti urbanistici, il rispetto di limiti inderogabili a livello nazionale noti come “standard urbanistici” dettagliati nel d.m. n. 1444 del 1968 (limiti che riguardano parametri quali la densità edilizia, le altezze, le distanze tra fabbricati e i rapporti tra aree edificate e spazi pubblici).

Il comma 6 disciplina invece la fase di esecuzione delle previsioni di piano. La previsione introduce una norma di salvaguardia con limiti quantitativi assoluti sul presupposto normativo che ad un’edificazione “intensiva” si accompagni sempre la realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria e secondaria. La diversità di presupposti e di funzione delle due disposizioni induce a ritenere che l’efficacia dell’una non esclude, ma anzi presuppone, l’efficacia dell’altra (T.A.R. Lombardia Milano sent. n. 286/2026 cit.).

Non è dunque condivisibile la tesi di parte ricorrente secondo cui l’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942 non sarebbe nella fattispecie applicabile in quanto norma transitoria.

Ciò chiarito, va ora osservato che, secondo la giurisprudenza, l’unica eccezione alla regola che impone la pianificazione attuativa nel caso di superamento degli indici previsti dalla suindicata norma, si ha quando l’intervento ricade in una zona completamente urbanizzata. Invero, come già ribadito dalla Sezione, “il consolidato indirizzo giurisprudenziale ha più volte affermato che l’esigenza della pianificazione attuativa, quale presupposto per rilascio del Permesso di costruire relativo a fabbricati, si rende necessaria quando si tratta di asservire per la prima volta un’area non ancora urbanizzata, o per raccordarne l’edificazione al tessuto insediativo esistente, valutando la realizzazione o potenziamento di opere, urbanizzazioni e servizi necessari collettivi (Consiglio di Stato Adunanza plenaria n. 18/1980, Adunanza plenaria n. 12/1992). Il consolidato indirizzo giurisprudenziale esclude la necessità della pianificazione attuativa (Cons. di Stato n. 8325/2023, n. 2839/2023, n. 2777/2021, n. 1434/2016, n. 4200/2013) in presenza di una zona già completamente urbanizzata, quando la situazione di fatto evidenzi una completa edificazione dell’area, tale da renderla incompatibile con un piano attuativo (Cons. di Stato, Sez. IV, n.3809/2025; Cons. di Stato, sez. IV, n. 7620/2021)” (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 22.07.2025, n. 2747)” (Si veda in tale senso, T.A.R. Lombardia Milano sent. n. 286/2026 cit.).

Si deve però osservare a questo proposito che, a tale fine, non è sufficiente che il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, ma è necessario che sia stato raggiunto l’assetto definitivo dell’intero ambito territoriale di riferimento, posto che la pianificazione attuativa risponde anche all’esigenza di assicurare un armonico raccordo del nuovo intervento con il preesistente aggregato abitativo mediante il potenziamento delle opere di urbanizzazione già esistenti; ne consegue che le ipotesi in cui è possibile prescindere da tale strumento sono del tutto eccezionali, limitate ai casi in cui la situazione di fatto sia incompatibile con il piano attuativo stesso (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 22 luglio 2025 n. 2747; id. 22 luglio 2020 n. 1413).

Si precisa poi a questo riguardo che le valutazioni compiute dall’amministrazione in merito alla necessità di adeguare e potenziare le opere di urbanizzazione esistenti sono frutto di una valutazione altamente discrezionale che può essere sindacata dal giudice amministrativo solo nel caso di evidente irragionevolezza (si veda in questo senso T.A.R. Lombardia Milano, sent. n. 2747/2025 cit.).

Ciò chiarito, va ora osservato che, nel caso concreto, il Comune di Milano, nel verbale del gruppo di lavoro allegato all’atto principalmente impugnato, ha ritenuto che, per assentire la realizzazione dell’intervento di cui si discute, sia necessario un potenziamento delle strutture destinate a sport/gioco all’aperto e che per questa ragione sussista un fabbisogno di aree per dotazioni territoriali pari a mq. 3.866,91.

La ricorrente come visto contesta questa valutazione sostenendo che: a) il fabbisogno individuato sarebbe eccessivo in quanto l’intervento di cui si discute dovrebbe qualificarsi come intervento di ristrutturazione edilizia; b) la richiesta di dotazioni aggiuntive di attrezzature per pachi gioco e sport si porrebbe in contrasto con lo studio effettuato dal gruppo di lavoro (e riportato nel verbale impugnato) da cui emergerebbe la non necessità di potenziamento delle dotazioni esistenti stante il previsto decremento della popolazione giovanile e l’esistenza in zona di numerose strutture sportive.

Queste argomentazioni non sono condivisibili in quanto: a) per ciò che riguarda la problematica concernente la qualificazione dell’intervento, si è visto che, per le ragioni sopra indicate, l’intervento di cui è causa deve essere correttamente qualificato come intervento di nuova costruzione; b) per quanto concerne la motivazione sottesa alla richiesta di nuove dotazioni, si osserva che la necessità di potenziamento delle dotazioni per sport e parchi gioco è stata giustificata dal gruppo di lavoro con la previsione di un futuro incremento pari al 3 per cento (seppur inserito in un contesto generale di decremento della popolazione giovanile) della popolazione inserita nella fascia di età specificamente interessata all’utilizzo di queste attrezzature (14-18 anni).Tale giustificazione non presenta profili di irragionevolezza è non può perciò essere sindacata in questa sede.

Per completezza si osserva che neppure è condivisibile l’affermazione secondo cui la richiesta di dotazioni aggiuntive sarebbe illegittima in quanto il gruppo di lavoro avrebbe previsto solo la cessione delle aree escludendo la monetizzazione. Questa argomentazione sembra fondata su un presupposto sbagliato in quanto, dalla lettura del verbale del gruppo di lavoro, non emerge una esplicita esclusione della monetizzazione. In ogni caso, anche ammettendo che la monetizzazione sia stata effettivamente esclusa, si osserva che la decisione finale riguardo a questo punto non può essere assunta dal gruppo di lavoro ma potrà essere assunta solo in sede di pianificazione attuativa. Per questo profilo, quindi, il suddetto verbale assume natura di atto endoprocedimentale con conseguentemente inammissibilità della censura.

Una volta accertata la legittimità della richiesta di dotazioni aggiuntive, diviene agevole osservare come la necessità di potenziamento delle opere di urbanizzazione esistenti renda inapplicabile nella fattispecie l’eccezione individuata dalla giurisprudenza alla regola secondo cui, in caso di superamento dei parametri indicati dall’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942, occorre la pianificazione attuativa. E siccome non è contestato che l’intervento di cui è causa implica il superamento di tali parametri, va affermata la correttezza della decisione dell’Amministrazione di imporre il piano attuativo.

Si deve pertanto ritenere in questo quadro che, come anticipato, tutte le censure dedotte dalla ricorrente siano infondate.

Per questa ragione il ricorso va respinto.

La complessità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Antonio De Vita, Consigliere