Consiglio di Stato Sez. VI n. 4836 del 17 giugno 2026
Urbanistica. Sanzione per inottemperanza alla demolizione: legittimazione dell'utilizzatore e tutela dei vincoli.
La sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, ha natura afflittiva e dissuasiva e colpisce non solo il proprietario o il responsabile dell’abuso, ma chiunque vanti un rapporto qualificato con il manufatto, inclusi gli utilizzatori stabili (quali le emittenti radiotelevisive) che ne traggano utilità economica, contribuendo alla permanenza dell’illecito. La qualificazione dell'attività di radiodiffusione come servizio di interesse generale non esonera dal rispetto dei titoli abilitativi edilizi e paesaggistici, né prevale sugli interessi del governo del territorio, poiché il legislatore ha già operato a monte il bilanciamento imponendo la rimozione forzata delle opere abusive. In caso di interventi eseguiti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, l’irrogazione della sanzione nella misura massima di € 20.000 costituisce un atto vincolato e non discrezionale. L’obbligazione ha natura solidale tra tutti i destinatari dell'ordine di demolizione, configurandosi l'inottemperanza come un illecito omissivo unitario e indivisibile che non ammette frammentazioni o graduazioni in base al titolo di possesso o al grado di responsabilità nella costruzione.
Pubblicato il 17/06/2026
N. 04836/2026REG.PROV.COLL.
N. 06836/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6836 del 2025, proposto da
Elpitel s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Barneschi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Panama n. 77;
contro
Comune di Rocca di Papa, non costituito in giudizio;
nei confronti
Regione Lazio, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 213/2025, resa tra le parti, per l’annullamento dell’ordinanza 7/2023 del Comune di Rocca di Papa, comminante sanzione pecuniaria di € 20.000 per asserita inottemperanza a ordinanza di demolizione;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2026 il Cons. Thomas Mathà e udito per la parte appellante l’avvocato Gianluca Barneschi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Elpitel s.r.l., odierna appellante, impugna la sentenza del TAR del Lazio, in epigrafe indicata, che ha rigettato il ricorso dalla medesima proposto avverso l’ordinanza del Comune di Rocca di Papa dell’8 maggio 2023, n. 7, prot. 12548, con la quale è stata irrogata la sanzione pecuniaria di € 20.000, per inottemperanza all’ordinanza di demolizione Comune di Rocca di Papa n. 80 del 16 agosto 2019, prot. n. 22049.
2. Oggetto dell’originaria ordinanza di demolizione del 2019 era: «BOX 2-2/A”, BOX 3- 3/A e BOX 4- 4/A” delle seguenti dimensioni: (BOX 2) 6,50 x 2,00 mt x h media 2,00 mt; (BOX 2/A) 0,60x0,60 mt x h 2,00 mt; (BOX 3) 4,00x4,00 mt x h media 5,00 mt; (BOX 3/A) 2,50x2,00 mt x h media 2,00 mt; (BOX 4) 4,00x2,00 mt x h media 2.20 mt; (BOX 4/A) 1,60x1,60 mt x h 2,00 mt e n. 5 tralicci metallici su base in cemento sul quale sono presenti parabole e varie antenne “tralicci E e F, tralicci G e H e traliccio I”, delle seguenti dimensioni: (traliccio E e F) struttura metallica di altezza mt 15,00; (traliccio G) struttura metallica mt 2,50x2,00 x altezza mt 40,00; (traliccio H) struttura metallica di altezza mt 12,00; (traliccio I) struttura metallica di altezza mt 25,00, il tutto su area privata distinta in catasto al foglio n. 10 particella n. 386 - giusta». Tali manufatti, siti in località Madonna del Tufo e via Ariccia n. 1 del Comune di Rocca di Papa, area plurivincolata ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 15 della L.R. n. 15/2008, erano stati considerati abusivi in quanto realizzati senza titolo.
3. L’odierna appellante - fornitrice di servizi media audiovisivi, in ambito locale, svolta avvalendosi degli impianti di cui è stata ingiunta la demolizione - ha impugnato l’ordinanza sanzionatoria sostenendo, in sintesi:
a) illegittimità dei provvedimenti sostenendo che il Comune aveva in precedenza consentito la realizzazione degli impianti (con atti espressi e silenzio-assenso), gli impianti sarebbero anteriori al D.P.R. n. 380/2001 e quindi non soggetti all’obbligo di permesso di costruire. Si deduce anche la carenza di legittimazione passiva rispetto alla sanzione pecuniaria, ritenuta sproporzionata e indistintamente applicata anche a soggetti non proprietari né realizzatori delle opere (come la ricorrente);
b) contraddittorietà dell’azione amministrativa, in quanto l’amministrazione avrebbe in passato riconosciuto, seppur in modo incoerente, la validità dei titoli edilizi degli impianti. Si denuncia inoltre un travisamento dei fatti, soprattutto per l’asserito inquinamento elettromagnetico, non dimostrato;
c) inapplicabilità dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, data la vetustà degli impianti (oltre 40 anni). Si sottolinea la natura peculiare degli impianti radiodiffusivi, rilevanti per la libertà di manifestazione del pensiero, e quindi non assimilabili alle ordinarie opere edilizie;
d) irragionevolezza del provvedimento per mancata considerazione degli interessi pubblici coinvolti (diffusione del pensiero, servizio pubblico radiotelevisivo, libertà d’impresa). L’attività della ricorrente sarebbe qualificata come servizio pubblico essenziale, con obblighi di copertura e qualità del segnale su tutto il territorio;
e) sviamento di potere, travisamento dei fatti e carenza istruttoria, poiché l’amministrazione non avrebbe considerato quanto realizzato legittimamente in passato con il proprio consenso, violando anche i principi di buona fede e leale collaborazione;
f) violazione della legge n. 241/1990, difetto di motivazione, istruttoria insufficiente e mancato rispetto delle garanzie procedimentali. L’ordinanza sarebbe priva di adeguate giustificazioni, specie considerata la lunga durata (oltre 40 anni) dell’attività;
g) violazione del principio di buon andamento e dell’affidamento (art. 97 Cost.), poiché i provvedimenti e le sanzioni inciderebbero su una situazione consolidata nel tempo, determinata anche dal comportamento della stessa amministrazione.
4. Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. In particolare, il primo Giudice ha osservato quanto segue.
4.1. La quasi totalità delle censure ripropone vizi riferibili all’ordinanza di demolizione del 2019, che la società aveva impugnato dinanzi allo stesso TAR del Lazio, che con la sentenza n. 10298 del 2022 (non appellata e passata in giudicato) è stato dichiarato irricevibile (oltre a dichiarare inammissibile la contestuale impugnativa del verbale di accertamento di inottemperanza). Di talché l’infondatezza delle rispettive doglianze.
4.2. Quanto ai vizi propri della sanzione, la censura sulla carenza di legittimazione passiva è inammissibile, poiché avrebbe dovuto essere fatta valere contro l’ordine di demolizione. Secondo il TAR il destinatario di un ordine divenuto definitivo resta comunque esposto alla sanzione per l’inottemperanza.
4.3. La sanzione ex art. 31, comma 4-bis, ha natura afflittiva e deterrente e colpisce l’inerzia nel non adempiere all’ordine, anche a prescindere dalla responsabilità nella realizzazione dell’abuso. La determinazione della sanzione nel massimo edittale è legittima, poiché gli abusi insistono in area sottoposta a vincolo paesaggistico, caso in cui la legge impone l’irrogazione della sanzione massima.
4.4. Non sussiste alcun obbligo di differenziare l’importo tra i vari destinatari dell’ordine demolitorio, trattandosi di un unico illecito omissivo, con responsabilità solidale.
5. Con l’odierno appello, strutturato in un unitario motivo di gravame ove pure si fanno valere plurimi profili di doglianza, l’associazione censura la sentenza per i seguenti motivi:
i) carenza di legittimazione passiva: la sanzione ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 colpirebbe l’inottemperanza all’ordine demolitorio, che sarebbe imputabile solo a chi può e deve ottemperare (proprietari/responsabili dell’abuso). L’appellante, estranea ai manufatti e mera controinteressata, non poteva né demolire beni di terzi né accedervi;
ii) applicazione indebita dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001: per impianti di comunicazione elettronica opererebbe la disciplina speciale degli artt. 87‑88 d.lgs. 259/2003, con assorbimento dei profili edilizi; inoltre le opere sarebbero anteriori al d.P.R. 380/2001;
iii) difetto di istruttoria e motivazione: mancata distinzione degli status dei soggetti coinvolti, identificazione indifferenziata e solidale dei presunti obbligati, richiamo a vincoli e a presunti profili ambientali senza adeguati accertamenti;
iv) sproporzione del quantum: irrogazione indiscriminata della sanzione massima a tutti i destinatari, senza ponderazione delle singole posizioni;
v) violazione dei principi di affidamento, buona fede e giusto procedimento (legge n. 241/1990): comportamento ultradecennale dell’Amministrazione idoneo a ingenerare affidamento; omissione di partecipazione procedimentale;
vi) erronea interpretazione della natura del servizio: l’attività radiodiffusiva sarebbe servizio di interesse generale, con obblighi concessori di copertura del territorio, e la sanzione rischierebbe di comprimere diritti costituzionali (artt. 21 e 41 Cost.) senza adeguata alternativa allocativa;
vii) il TAR avrebbe adottato una motivazione seriale e decontestualizzata, assimilando posizioni eterogenee (proprietari, gestori, editori) e giustificando la sanzione come misura afflittiva per un illecito omissivo senza spiegare quale condotta omissiva fosse concretamente imputabile all’emittente.
6. Il Comune di Rocca di Papa, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito nel giudizio.
7. Con la memoria depositata il 9.5.2026 l’appellante ha ribadito la fondatezza delle sue censure.
8. Alla udienza pubblica del 11 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. L’appello è infondato.
10.1. Risulta opportuno premettere che con la sentenza n. 714/2024, la Sezione in merito all’abuso in oggetto ha accertato che le “opere oggetto dell’ordine di demolizione risultano abusive considerato che sono prive del titolo abilitativo edilizio e dei titoli abilitativi richiesti dalle plurime discipline vincolistiche applicabili all’area.”
10.2. La Sezione ha poi chiarito nella medesima decisione che “anche anteriormente alla previsione legislativa di cui all’art. 3, co.1, lett. e) del D.P.R. n. 380/2001 (che include tra gli interventi di nuova costruzione che necessitano di permesso di costruire “l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione”), la giurisprudenza amministrativa ha affermato che, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 10/1977, è soggetta la rilascio della concessione edilizia “ogni attività che comporti la trasformazione del territorio attraverso l’esecuzione di opere comunque attinenti agli aspetti urbanistici ed edilizi, ove il mutamento e l’alterazione abbiano un qualche rilievo ambientale ed estetico, od anche solo funzionale” (Cons. St., sez. V, 4 aprile 1998, n. 415, ove si è ritenuto necessario il titolo abilitativo con riferimento ad antenna alta circa 8 mt, saldamente ancorata al suolo e visibile dai luoghi circostanti; cfr., per la ricostruzione del quadro giurisprudenziale, Cons. St., sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5756 e Cons. St., sez. VI, 18 maggio 2004, n. 3193). 5. Soprattutto, nel caso di specie non è oggetto di specifica contestazione da parte dell’appellante la circostanza, evidenziata dal Tar, circa la preesistenza sulla zona anche dei vincoli paesaggistico e sismico e tanto appare decisivo al fine del rigetto dell’appello, posto che il provvedimento di demolizione fa riferimento nella propria motivazione anche alla presenza di tali vincoli e all’assenza, per i manufatti in questione, dei relativi atti di assenso.”
10.3. Anche in ordine ad asserite contraddittorietà dell’azione amministrativa è stato accertato che “Ferma l’assenza di detti vari atti di assenso previsti dalle discipline vincolistiche, nemmeno risulta che i manufatti oggetto dell’ordine di demolizione siano mai stati assistiti da un titolo edilizio. L’ordinanza del Comune n. 274 del 18 ottobre 1994, prot. 17158, si è limitata, difatti, ad ordinare ad una serie di emittenti radio lo spostamento delle proprie antenne dal centro storico alla località “Costarelle (Villa Romita)”, in attesa della definizione di un pendente giudizio amministrativo. Il successivo provvedimento del Comune del 27 aprile 1995, prot. 7624, più volte richiamato dall’appellante, facendo seguito alla pregressa ordinanza, si limitava ad autorizzare il “potenziamento della struttura di supporto già esistente” “in via provvisoria per assicurare lo spostamento delle Antenne dal Centro Storico” e con prescrizione di “rimuoverla su semplice richiesta dell’Amministrazione”. Pertanto, tale provvedimento del 1995, che in base all’istruttoria condotta dal Comune avrebbe ad oggetto solamente l’attuale traliccio “E”, non rappresenta un titolo abilitativo edilizio ma un mero atto con cui, in via del tutto precaria, si assentiva il potenziamento di un manufatto già esistente prescrivendo alla parte privata di rimuovere le opere “su semplice richiesta” del Comune. Quanto fin qui esposto ha natura assorbente e non appare, quindi, necessario esaminare l’ulteriore circostanza, prospettata dalla difesa del Comune, per cui la località “Costarelle” in cui è stato autorizzato il trasferimento delle installazioni nel 1995 non coinciderebbe con la località “Madonna del Tufo” ove attualmente si trovano i manufatti.”
10.4. La Sezione ha poi rilevato che non è fondata la tesi che “per l’installazione di impianti radioelettrici, le discipline vincolistiche sarebbero ora superate dalla nuova previsione di un procedimento unico di autorizzazione previsto dal D.lgs. n. 259/2003. Tale disciplina - ora contenuta, a seguito di una novella normativa, all’art. 44 del citato D.lgs n. 259/2003 (e in precedenza contenuta all’art. 87 del medesimo D.lgs. n. 259/2003) - ha una finalità di semplificazione procedurale e mira a far confluire in un procedimento unico tutti i plurimi atti di assenso e di autorizzazione richiesti. Tanto è confermato dal comma 7 del citato art. 44 cit, ove si fa espresso riferimento alla autorizzazione paesaggistica che, pertanto, continua ad essere necessaria ove ne ricorrano i presupposti. Inoltre, l’assimilazione delle infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria, prevista dall’art. 43, comma 4, del D.lgs. n. 259/2003 non comporta, come sostiene l’appellante, una pretermissione della disciplina autorizzatoria: lo stesso comma 4 cit. fa salvo “quanto previsto dagli articoli 44 e 49 con riferimento alle autorizzazioni per la realizzazione della rete di comunicazioni elettroniche e degli elementi ad essa collegati per le quali si attua il regime di semplificazione ivi previsto”, ed il successivo comma 5 del medesimo art. 43 cit. mantiene ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali. Altresì, essendo i manufatti per cui è causa privi di alcun titolo abilitativo, nemmeno giova all’appellante richiamare la disciplina di semplificazione prevista per le modifiche da apportare agli impianti “già provvisti di titolo abilitativo” (art. 46, già art. 87-ter, D.lgs. n. 259/2003).”
10.5. Infine, la Sezione ha specificato che non “rilevano gli interessi pubblici, anche di rango costituzionale, sottesi all’attività di radiodiffusione richiamati dall’appellante. Come correttamente affermato dal Tar, tali interessi devono essere senz’altro oggetto di un bilanciamento con i contrapposti interessi, anch’essi di rango costituzionale, sottesi al corretto governo del territorio. Nel caso di opere abusive è lo stesso legislatore ad aver effettuato tale bilanciamento imponendo all’amministrazione di ingiungere la demolizione che, come detto, rappresenta un provvedimento vincolato e doveroso per il Comune.”
11. Questi accertamenti confermano la correttezza del rigetto da parte del TAR di tutte le censure rivolte contro l’originaria ordinanza di demolizione e introdotte indirettamente nel presente giudizio contro l’ordinanza per inottemperanza.
12. Per quanto riguarda i vizi propri della sanzione pecuniaria, ad avviso del Collegio il TAR li aveva correttamente respinti, alla luce dei seguenti ragionamenti.
12.1. Sulla legittimazione passiva.
12.1.1. Fermo il dato per cui la circostanza fattuale di essere estraneo all’abuso, in quanto non proprietario, né responsabile di esso, doveva essere fatta valere avverso l’ordine di demolizione, che invece si è consolidato ed è, pertanto, efficace nei confronti del suo destinatario, deve ritenersi infondata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dall’appellante, ancorché lo stesso si qualifichi come mero utilizzatore dell’impianto trasmissivo. Ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, il sistema sanzionatorio in materia edilizia è volto a reprimere e disincentivare l’utilizzazione e la permanenza di opere abusive, individuando quali destinatari delle misure non soltanto gli autori materiali dell’abuso o i proprietari dell’area, ma tutti i soggetti che abbiano un rapporto qualificato con il manufatto e ne traggano utilità. In tale prospettiva, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la legittimazione passiva rispetto alle sanzioni edilizie può estendersi anche a soggetti diversi dal proprietario o dal costruttore, purché detengano o utilizzino l’opera abusiva traendone un vantaggio diretto e attuale, contribuendo così alla sua permanenza sul territorio in violazione della disciplina urbanistica (Cons. Stato, sez. VI, n. 10358/2022). Nel caso di specie, il destinatario della sanzione, pur non essendo titolare del diritto di proprietà né autore della realizzazione dell’impianto, risulta comunque utilizzatore stabile dell’antenna, nell’ambito della propria attività economica di radiodiffusione. Tale posizione integra un collegamento sostanziale con l’abuso edilizio, in quanto l’utilizzo dell’impianto ne presuppone e ne consolida la presenza, rendendo attuale e perdurante la lesione dell’interesse pubblico al corretto governo del territorio. Diversamente opinando, si determinerebbe un’irragionevole elusione della disciplina sanzionatoria, consentendo a soggetti formalmente estranei alla proprietà o alla costruzione di beneficiare dell’opera abusiva senza sopportarne le conseguenze, in contrasto con i principi di effettività e di responsabilità che informano l’azione amministrativa. La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, infatti, ha natura non solo ripristinatoria, ma anche afflittiva e dissuasiva, e può essere irrogata a tutti i soggetti che, a vario titolo, concorrono nella permanenza dell’illecito edilizio (Cons. Stato, sez. VI, n. 10785/2023). Il destinatario dell’ordine di demolizione, come nel caso di specie, è infatti investito di situazioni giuridiche passive di tipo sussidiario consistenti in un pati (non potendosi opporre alla demolizione di quanto abusivamente realizzato) e in obblighi di collaborazione attiva da adempiersi mediante iniziative dirette, come la rimozione dell'abuso a spese dei responsabili, o indirette, come diffide di carattere ultimativo rivolte verso eventuali soggetti terzi che detengano l'immobile (in tal senso, Cons. Stato, sez. VII, n. 109 del 2023; Cass. pen., sez. III, n. 17809 del 2024).
12.2. Sull’ammontare della sanzione applicata.
12.2.1 Deve altresì essere respinta la censura relativa all’asserita erronea determinazione del quantum della sanzione pecuniaria, nella parte in cui la stessa è stata irrogata in solido a tutti i destinatari dell’originaria ordinanza di demolizione.
Al riguardo, occorre premettere che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 si inserisce in un procedimento rigidamente vincolato, che consegue automaticamente all’inottemperanza all’ordine di demolizione, costituendo una misura accessoria e consequenziale rispetto a quest’ultimo. Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione presupposta risulta essere passata in giudicato, con conseguente definitiva cristallizzazione sia dell’accertamento dell’abuso edilizio, sia dell’individuazione dei relativi destinatari. Ne deriva che l’amministrazione, nella successiva fase applicativa delle conseguenze sanzionatorie per l’inottemperanza, è priva di margini di discrezionalità, essendo tenuta a dare mera esecuzione al precedente provvedimento, ormai incontestabile. Sotto tale profilo, la determinazione del quantum della sanzione non costituisce espressione di una nuova e autonoma valutazione dell’amministrazione, ma si configura come atto dovuto, parametrato ai criteri normativi predeterminati e riferito ai medesimi soggetti già individuati nell’ordine di demolizione (Cons. Stato, sez. II, n. 3323/2026). Parimenti, la previsione della responsabilità solidale tra i destinatari trova fondamento nella loro comune posizione rispetto all’abuso edilizio, già definitivamente accertata con l’atto presupposto, e risponde all’esigenza di garantire l’effettività della tutela dell’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica, evitando che la frammentazione delle posizioni soggettive possa tradursi in un ostacolo all’applicazione delle sanzioni. Ne consegue che risultano inammissibili, oltre che infondate, le censure dirette a rimettere in discussione il riparto soggettivo e l’entità della sanzione, nella misura in cui esse presuppongono una rivalutazione di profili – quali la legittimazione passiva e la imputabilità dell’abuso – ormai coperti dal giudicato. Come già accertato da questo Consiglio di Stato, condiviso pienamente anche da questo Collegio, “la giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 8 agosto 2025 n. 6985), afferma che la sanzione pecuniaria deve essere irrogata nella misura massima quando l'abuso sia stato commesso nelle aree o sugli edifici indicati dalla legge, quali quelle sottoposte a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico, senza alcuna discrezionalità da parte dell'ente comunale nella modulazione dell'importo, dovendosi negli altri casi invece motivare, secondo principi di congruità e proporzionalità, in ordine alla quantificazione della sanzione irrogata” (Cons. Stato, sez. II, n. 2390/2026). In definitiva, l’operato dell’amministrazione si è correttamente conformato al precedente atto divenuto definitivo, non residuando alcuno spazio per una diversa modulazione della sanzione pecuniaria né sotto il profilo soggettivo né sotto quello quantitativo, con conseguente infondatezza della doglianza proposta. L’ammontare della sanzione pecuniaria correttamente è stato ritenuto dal TAR conforme al quadro normativo e regolamentare di riferimento, né emergono profili di manifesta illogicità o erroneità tali da giustificare un sindacato demolitorio. Dagli atti risulta, infatti, che il provvedimento impugnato richiama espressamente la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Rocca di Papa n. 5 del 20 febbraio 2012, recante il Regolamento relativo ai criteri e alle modalità di calcolo delle sanzioni amministrative pecuniarie in materia di abusi edilizi, adottato in attuazione del d.P.R. n. 380/2001 e della legge regionale n. 15/2008. In particolare, il richiamo agli artt. 2 e 8 del citato Regolamento evidenzia come, per gli interventi edilizi di nuova costruzione realizzati in assenza di titolo abilitativo, sia prevista l’applicazione di una sanzione compresa tra un minimo di € 2.000 e un massimo di € 20.000, con la conseguenza che la determinazione della misura concreta della sanzione si colloca all’interno di un range predeterminato, rispetto al quale l’amministrazione è chiamata a esercitare una valutazione tecnico-discrezionale. Nel caso di specie, la scelta di applicare la sanzione nella misura massima risulta sorretta da una motivazione puntuale e coerente, avendo l’amministrazione evidenziato che l’opera abusiva costituisce una gravissima violazione delle norme urbanistiche ed edilizie, in quanto realizzata in un contesto boschivo e naturalistico sottoposto a plurimi vincoli e privo delle necessarie caratteristiche paesaggistiche per l’installazione di antenne per la radiotrasmissione. Tale apparato motivazionale appare idoneo a giustificare, secondo un criterio di proporzionalità e ragionevolezza, l’applicazione della misura sanzionatoria più elevata, valorizzando elementi oggettivi quali la particolare gravità dell’abuso, il contesto ambientale vincolato e l’impatto dell’opera sul territorio. Ne consegue che, in assenza di evidenti profili di irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti, il sindacato giurisdizionale non può spingersi fino a sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione in ordine alla concreta quantificazione della sanzione, trattandosi di ambito riservato alla discrezionalità amministrativa, se debitamente esercitata e motivata (Cons. Stato, sez. II, n. 500/2026). Pertanto, la determinazione del quantum deve ritenersi legittima e immuni da vizi, essendosi l’amministrazione attenuta ai criteri stabiliti dalla normativa regolamentare vigente, con adeguata esplicitazione delle ragioni poste a fondamento della scelta sanzionatoria, con conseguente correttezza della conclusione cui è pervenuto il giudice di primo grado.
12.3. Sulla considerazione dello status della società e di altri destinatari del provvedimento.
12.3.1. È immune da censure la conclusione cui è pervenuto il giudice di primo grado nel ritenere legittima la determinazione unitaria della sanzione pecuniaria nei confronti di tutti i destinatari dell’ordine di demolizione, senza differenziazione in ragione delle singole posizioni soggettive. Invero, la misura prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 si configura come sanzione conseguente a un illecito omissivo unitario, rappresentato dalla mancata ottemperanza all’ingiunzione demolitoria nel termine assegnato. L’illecito, pertanto, non si sdoppia né si fraziona in relazione alle diverse qualificazioni soggettive dei destinatari, ma si perfeziona come violazione unica e indivisibile, imputabile a tutti coloro che erano tenuti all’adempimento e non vi hanno provveduto. In tale prospettiva, la posizione dei soggetti destinatari dell’ordine di demolizione si atteggia in termini di coobbligazione solidale rispetto all’obbligo ripristinatorio, con la conseguenza che l’inottemperanza è parimenti riferibile a ciascuno di essi nella sua interezza, senza che rilevino distinzioni interne quanto a ruolo, titolo o grado di coinvolgimento nella realizzazione dell’abuso. Ne discende che l’amministrazione, una volta accertato l’unico presupposto legittimante l’esercizio del potere sanzionatorio – ossia la mancata esecuzione dell’ordine demolitorio – non è tenuta né abilitata a operare una graduazione soggettiva della sanzione, la quale perderebbe altrimenti la propria funzione tipica di reazione unitaria all’inadempimento. Del resto, la natura della sanzione in esame, connotata da finalità afflittive e dissuasive, è funzionale a garantire l’effettività dell’ordine ripristinatorio, scoraggiando condotte omissive mediante l’imposizione di una conseguenza economica che colpisce indistintamente tutti i soggetti obbligati. Una eventuale frammentazione della misura sanzionatoria indebolirebbe tale finalità, introducendo elementi di incertezza e riducendo l’efficacia deterrente del sistema. Sotto altro profilo, la previsione di una sanzione unica, gravante in via solidale, risponde anche a esigenze di semplificazione e certezza dell’azione amministrativa, evitando che l’amministrazione debba procedere a complesse e spesso opinabili ricostruzioni comparative delle singole responsabilità, estranee alla struttura dell’illecito omissivo in esame. Pertanto, correttamente il TAR ha ritenuto che la sanzione dovesse essere determinata in misura unitaria e imputata a tutti i destinatari dell’ordine demolitorio quali coobbligati in solido, non emergendo alcun obbligo giuridico di differenziazione né alcun vizio di legittimità sotto tale profilo.
13. In conclusione l’appello deve essere respinto.
14. Nulla si deve decidere sulle spese processuali, stante l’assenza del Comune nel giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Giordano Lamberti, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Lorenzo Cordi', Consigliere
Thomas Mathà, Consigliere, Estensore
Dalila Satullo, Consigliere
