Consiglio di Stato Sez. III n. 7114 del 25 settembre 2026
Urbanistica. Responsabilità del proprietario inerte per abuso edilizio e inidoneità della mera diffida stragiudiziale a impedire l'acquisizione gratuita del bene al Comune
In materia di sanzioni edilizie, l'ordine di demolizione di cui all'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 ha natura meramente ripristinatoria, prescinde dal dolo o dalla colpa e può essere legittimamente adottato anche nei confronti del proprietario del bene estraneo alla realizzazione dell'opera abusiva. Per evitare l'effetto acquisitivo al patrimonio comunale derivante dalla mancata ottemperanza nei termini prescritto, il proprietario non responsabile ha l'onere di dimostrare la non imputabilità dell'inottemperanza, provando di essersi concretamente ed efficacemente adoperato per ripristinare lo stato dei luoghi o recuperare la disponibilità dell'immobile tramite tempestive ed idonee azioni giurisdizionali. Conseguentemente, l'invio di una mera diffida stragiudiziale rivolta all'autore dell'abuso è del tutto insufficiente ad esimere il proprietario dalla responsabilità e non ne evita la perdita del diritto reale
Consiglio di Stato Sez. III n. 7114 del 25/09/2026
Pubblicato il 25/09/2026
N. 07114/2026REG.PROV.COLL.
N. 06268/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6268 del 2024, proposto dai signori -OMISSIS--e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Attilio De Martin, con domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via Altinate, n. 29;
contro
Comune di -OMISSIS-(Pd), non costituito in giudizio;
nei confronti
Signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sezione seconda) n. 1528/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 settembre 2026 il Cons. Carmelina Addesso e udito per gli appellanti l’avvocato Giovanni Attilio De Martin.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del giudizio è il provvedimento prot. n. 6991 del 10 agosto 2017 con cui il Comune di -OMISSIS-ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’immobile di proprietà dei signori -OMISSIS--e -OMISSIS--OMISSIS-per mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione prot. n. 3250/2017 del 14 aprile 2017.
2. Con ricorso di primo grado i signori -OMISSIS-hanno chiesto l’annullamento del sopra indicato provvedimento, deducendo la non imputabilità ai medesimi dell’inottemperanza all’ordine di demolizione dell’immobile, in quanto abusivamente occupato dal proprio padre, signor -OMISSIS-.
3. Il T.a.r. per il Veneto, sez. II, con sentenza 18 giugno 2024 n. 1528 ha respinto il ricorso, evidenziando che <<i ricorrenti – pur avendo da ultimo rivolto al padre un atto di diffida a provvedere alla demolizione delle opere abusive entro il termine assegnato dal Comune (v. nota del 13.6.2017) – non hanno provato di essersi tempestivamente attivati, dopo essere venuti a conoscenza dell’abuso, al fine di recuperare la disponibilità del bene o, comunque, di ripristinare lo status quo ante (ad esempio, mediante giudizio civile di rivendica e restituzione del fondo); e ciò sebbene risulti ex actis una nota recapitata al Comune di -OMISSIS-in data 21.3.2003, con cui i ricorrenti già illo tempore avevano manifestato di essere consapevoli che contro la loro volontà, il sig. -OMISSIS--OMISSIS-ha occupato il suddetto terreno costruendovi una provvisoria abitazione, che ora vorrebbe altresì adibire a propria residenza>>.
4. I ricorrenti hanno interposto appello, corredato da istanza cautelare, articolando i seguenti motivi di gravame:
1) Error in judicando: erroneità della motivazione della sentenza di primo grado come conseguenza della erronea valutazione e delibazione del materiale istruttorio agli atti. Erronea applicazione dell’Articolo 31, comma III, del D.p.r. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) e dei principi giurisprudenziali vigenti in materia ivi compresi quelli evincibili dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 345/1991;
2) Non applicabilità dell’Articolo 31 del D.p.r. n. 380/2011 rispetto a soggetti rimasti estranei rispetto alla commissione dell’abuso anche in collegamento con i disposti di cui all’Art. 7 della C.E.D.U. e all’Art. 1, Protocollo I alla C.E.D.U.
5. Il Comune di -OMISSIS-non si è costituito in giudizio.
6. Con ordinanza 29 agosto 2024 n. 3113 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
7. All’udienza di smaltimento del 16 settembre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
8. L’appello è infondato.
9. Con il primo motivo di appello i ricorrenti censurano la sentenza impugnata in quanto, pur prendendo atto della diffida stragiudiziale che essi hanno rivolto al loro padre affinché provvedesse alla demolizione delle opere abusive, ha, tuttavia, ritenuto che avrebbero dovuto comunque attivarsi per recuperare la disponibilità del bene, anche in via giudiziale mediante azione di rivendicazione.
Evidenziano, in particolare, che: i) la diffida costituisce un comportamento sufficiente ad escludere la responsabilità del proprietario non responsabile dell’abuso; ii) gli interessati hanno avuto conoscenza degli abusi realizzati dal padre sono a seguito della notifica dell’ordinanza di demolizione nell’aprile del 2017, sicché non vi erano i termini per recuperare il bene con un ordinario giudizio di rivendica; iii) il signor -OMISSIS-si trovava agli arresti domiciliari nell’immobile oggetto dell’ordinanza di demolizione.
10. Le censure sono infondate.
11. Osserva preliminarmente il Collegio che l’ordinanza di demolizione è stata loro notificata, in qualità di proprietari dell’immobile abusivo, in data 21 aprile 2017. Ne consegue che tale provvedimento è ormai divenuto inoppugnabile, essendo stato contestato, quale mero atto presupposto, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, notificato soltanto il 18 ottobre 2017 e depositato il successivo 3 novembre.
12. Ciò premesso, la qualità di proprietario non responsabile dell’abuso non esime gli appellanti dall’obbligo di demolizione né, in caso di inottemperanza, dall’effetto acquisitivo in favore del patrimonio comunale che si produce ex lege allo spirare del termine di novanta giorni assegnato dall’ordinanza, nei confronti di tutti i suoi destinatari.
13. Questo Consiglio di Stato (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, n. 3574 del 2024; sez. VII, n. 655 del 2024; sez. II, nn. 1151 del 2025 e 4679 del 2026; Ad. Plen. n. 16 del 2023) ha costantemente statuito che:
i) l’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 individua quali destinatari della sanzione demolitoria, non in via alternativa bensì congiunta, il proprietario e il responsabile dell’abuso, sicché l’ordinanza di demolizione può essere legittimamente adottata anche nei confronti del proprietario estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva, attesa la natura meramente ripristinatoria della misura che prescinde dal dolo o dalla colpa del proprietario;
ii) il proprietario non responsabile dell’abuso, ove intenda sottrarsi agli effetti sanzionatori previsti dall’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, deve dimostrare di avere intrapreso iniziative che, oltre a rendere evidente la propria estraneità all’illecito, siano concretamente idonee a costringere l’autore dell'abuso al ripristino dello stato dei luoghi;
iii) l'ordine di demolizione, quando sia rivolto anche al proprietario oltre che all'autore dell'illecito, radica in capo al primo uno specifico dovere di attivazione, consentendogli di ripristinare l'ordine giuridico violato e di evitare la perdita del proprio diritto reale quale conseguenza dell'altrui comportamento illecito;
iv) il proprietario può dimostrare di essere stato oggettivamente impossibilitato a eseguire la demolizione, ad esempio per una condizione patologica totalmente invalidante che gli impedisca di compiere gli atti giuridici necessari, né personalmente né per il tramite di terzi;
v) la mera diffida rivolta dal proprietario all'autore dell'abuso non costituisce iniziativa sufficiente e idonea ad esimere il primo dall’obbligo di ottemperare.
14.L’applicazione delle coordinate giurisprudenziali sopra richiamate al caso di specie confermano la legittimità del provvedimento impugnato che ha individuato i signori -OMISSIS-quali legittimati passivi dell’ingiunzione a demolire l’abuso realizzato sulla loro proprietà dal padre.
15. Dagli atti di causa emerge, infatti, che:
a) gli appellanti erano a conoscenza delle opere abusive realizzate dal padre sul terreno di loro proprietà sin dal 2003, dunque ben prima della notifica dell’ordinanza di demolizione intervenuta nell’aprile del 2017. Tale circostanza risulta dalla nota trasmessa al Comune il 21 marzo 2003 (all. 1 al ricorso di primo grado), con la quale essi declinavano ogni responsabilità civile e penale connessa all'occupazione del terreno e alla realizzazione del nuovo fabbricato;
b) nonostante tale consapevolezza, i ricorrenti non si sono mai attivati per ottenere il rilascio dell'immobile, pur non avendone mai perso la disponibilità giuridica. Solo dopo la notifica dell'ordinanza di demolizione hanno inviato al signor -OMISSIS--OMISSIS-un atto di diffida, a cui, tuttavia, non ha fatto seguito alcuna iniziativa giudiziale volta al recupero del bene;
c) non risulta che gli interessati, nella loro qualità di proprietari e pur essendo a conoscenza della misura coercitiva disposta nei confronti del congiunto (versata in atti sub doc. 5), abbiano negato il consenso alla concessione degli arresti domiciliari presso l’immobile in questione ovvero abbiano presentato al pubblico ministero istanza volta a sollecitare una richiesta al giudice per le indagini preliminari di modifica del luogo di esecuzione della misura;
16. Le circostanze sopra evidenziate confermano quanto correttamente rilevato dal giudice di primo grado in ordine alla mancata prova, da parte degli appellanti, della non imputabilità dell'inottemperanza all'ordine di demolizione. Difetta, infatti, la dimostrazione che essi si siano concretamente adoperati, mediante gli strumenti offerti dall'ordinamento, per impedire o rimuovere l'abuso edilizio (Ad. Plen. n. 16 del 2023; Corte cost., n. 345 del 1991).
17. Il primo motivo di appello deve pertanto essere respinto.
18. Con il secondo motivo di appello i ricorrenti lamentano l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell'art. 7 della CEDU, che sancisce il principio nulla poena sine lege, nonché dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU in materia di tutela del diritto di proprietà, assumendo l’illegittimità dell’acquisizione disposta nei confronti del proprietario incolpevole.
19. La censura è infondata per un duplice ordine di ragioni.
20. In primo luogo, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’opera abusiva, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, è espressamente prevista dall’art. 31 d.P.R. 380 del 2001, sicché - anche a voler ritenere applicabile a tale tipologia di atto il principio nulla poena sine lege, tipico delle sanzioni di natura sostanzialmente penale - esso risulta comunque rispettato. L’ordina di demolizione, regolarmente notificata ai signori -OMISSIS-e mai impugnata dai medesimi, reca, peraltro, l’espresso avvertimento che, in caso di inottemperanza entro il termine di novanta giorni, l’immobile di loro proprietà sarebbe stato acquisito di diritto al patrimonio comunale.
21. In secondo luogo, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale presuppone l’imputabilità, e dunque la rimproverabilità, dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, ravvisabile nella mancata attivazione del proprietario per la rimozione dell’abuso.
22. Parimenti infondata è la prospettata violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU.
Nella specie, infatti, non viene in rilievo una confisca disposta in sede penale in assenza di condanna, come nella giurisprudenza richiamata in appello (causa Sud Fondi S.r.l. e altre 2 c/ Italia – Ricorso n. 75909/01), bensì una sanzione edilizia, disposta all’esito di un procedimento amministrativo.
23. In tale contesto, l'accertamento dell'inottemperanza e la conseguente acquisizione ipso iure del bene abusivo al patrimonio comunale costituiscono gli ordinari effetti giuridici previsti dall'ordinamento quale conseguenza dell'illecito edilizio, ferma restando la necessaria imputabilità dell'inottemperanza (Ad. Plen. n. 16 del 2023), che nel caso di specie risulta ampiamente dimostrata.
24. Anche il secondo motivo di appello deve, pertanto, essere respinto.
25. In conclusione l’appello deve essere respinto in quanto infondato.
26. La mancata costituzione del Comune appellato esclude ogni statuizione sulle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giordano Lamberti, Presidente FF
Giovanni Sabbato, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Alessandro Enrico Basilico, Consigliere
Francesca Picardi, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso Giordano Lamberti
IL SEGRETARIO
