Consiglio di Stato Sez. IV n. 4619 dell'8 giugno 2026
Urbanistica. Inammissibilità della sanatoria frazionata e prevalenza del titolo edilizio

L’istanza di accertamento di conformità deve riguardare l’immobile nella sua globalità, essendo preclusa una sanatoria "frazionata" o atomistica volta a scomporre l’intervento abusivo per eluderne i limiti di ammissibilità. Lo stato legittimo del fabbricato si desume esclusivamente dall’ultimo titolo edilizio rilasciato, il quale prevale sia sulle schede catastali, aventi mera valenza fiscale, sia sul certificato di agibilità, che attesta profili igienico-sanitari distinti dalla conformità urbanistica. L'onere della prova circa la risalenza dell'opera a un'epoca anteriore all'obbligo del titolo abilitativo (L. n. 761/1967) grava sul privato. L’acquisto del bene tramite procedura esecutiva immobiliare non sana i precedenti abusi, né il decorso del tempo può ingenerare un legittimo affidamento, restando l’ordine di demolizione un atto dovuto e vincolato per il ripristino della legalità

Pubblicato il 08/06/2026

N. 04619/2026REG.PROV.COLL.

N. 01160/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1160 del 2024, proposto da Franco Rossi, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Erina Maria Forte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Baranzate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione II) n. 1999/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Baranzate;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 marzo 2026 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento prot. n. 18260 del 17 ottobre 2017 del Comune di Baranzate, recante diniego dell'accertamento di conformità – permesso di costruire in sanatoria, richiesto con istanza del 20 aprile 2017 relativamente ad un immobile sito sul territorio comunale, in via Grandi n. 19;

- dall’ordinanza di demolizione di interventi abusivi, prot. n. 21560 del 15 dicembre 2017;

- da tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati con ricorso e motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per la Lombardia dal sig. Rossi Franco, proprietario dell’immobile per cui la sanatoria era stata richiesta, sulla base dei seguenti motivi:

a) eccesso di potere sotto il profilo del travisamento in fatto e diritto – illogicità manifesta – contraddittorietà – perplessità – difetto dei presupposti e della motivazione;

b) violazione dell’art. 31 e segg. del d.P.R. n. 380/2001 dell’art. 38 e segg. della l.r. n. 12/2005 e della legge n. 241/1990;

c) violazione e falsa applicazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 1292 c.c. – travisamento in fatto e in diritto – manifesta illogicità – perplessità;

d) eccesso di potere sotto il profilo del travisamento in fatto e diritto – illogicità manifesta – contraddittorietà – perplessità – difetto dei presupposti e della motivazione;

e) violazione dell’art. 31 e segg. del d.P.R. n. 380/2001 sotto altri profili – irrazionalità manifesta – contraddittorietà e carenza di motivazione.

3. Con la sentenza n. 1999 del 4 agosto 2023 il T.a.r. per la Lombardia, Sez. II, ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti, condannando il ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune di Baranzate.

4. L’originario ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a sei motivi così rubricati:

I - violazione art. 112 c.p.c. – omessa pronuncia – carenza di motivazione – travisamento in fatto e diritto;

II - omessa pronuncia – carenza di motivazione;

III - con riferimento al motivo I dei “motivi aggiunti”: omessa pronuncia – carenza di motivazione – violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 1292 c.c.;

IV - omessa pronuncia relativamente al 2° dei motivi aggiunti – difetto assoluto della motivazione;

V - omessa pronuncia – travisamento – carenza di motivazione;

VI - travisamento e difetto di motivazione in ordine al 4° dei motivi aggiunti.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Baranzate, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 2 e del 6 febbraio 2026 e repliche del 16 e 17 febbraio 2026 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 23 febbraio 2026 e del 6 marzo 2026, hanno domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza straordinaria dell’11 marzo 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti, ritenendo che il ricorrente avesse errato nel richiedere l’accertamento di conformità solo per una parte degli abusi edilizi che caratterizzavano il suo immobile, acquistato nell’ambito di una procedura esecutiva, e nel far riferimento, quanto allo stato di fatto del fabbricato, alla scheda catastale invece che all’ultimo titolo edilizio valido, costituito dalla concessione del 1961. In considerazione dell’impossibilità di addivenire ad una sanatoria “frazionata” e dovendo gli abusi edilizi essere valutati nella loro globalità, il T.a.r. ha, quindi, reputato legittimo il diniego adottato dal Comune di Baranzate, così come la successiva ingiunzione di demolizione, non inficiata da alcun difetto di motivazione, né lesiva di alcun affidamento del privato.

9. L’appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato, in primo luogo, la peculiarità della fattispecie nell’ambito della quale egli era divenuto proprietario dell’immobile (acquistato, come anticipato, nel 2016 a seguito di decreto di trasferimento emesso dal giudice delle esecuzioni del Tribunale di Milano) e l’inattendibilità dei documenti esibiti dall’Ufficio tecnico comunale per dimostrare l’esistenza in origine dei terrazzi – che sarebbero stati abusivamente chiusi.

10. Secondo l’odierno appellante il T.a.r. non avrebbe esaminato compiutamente le sue doglianze di carenza di motivazione del provvedimento di diniego di sanatoria e dell’ingiunzione di ripristino, di mancata espressa confutazione delle sue osservazioni procedimentali e di insufficiente considerazione della valenza delle schede catastali, non tenendo conto né del fatto che l’estrema vaghezza dell’indicazione delle pretese difformità dell’immobile gli aveva impedito qualsiasi intervento di ripristino, né dell’affidamento in lui ingenerato “sia per il lungo lasso di tempo trascorso dalla ipotetica commissione dei pretesi abusi”, sia per le specifiche circostanze di acquisto (nell’ambito di un procedimento di esecuzione immobiliare sulla base di una perizia effettuata dal CTU nominato dal giudice).

11. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

12. Quanto alla particolarità della fattispecie e alla pretesa omessa valutazione da parte del giudice di primo grado della possibilità di utilizzare i dati catastali e il certificato di abitabilità dell’immobile a riprova dell’assenza in esso dei terrazzi fin dal momento della sua prima edificazione, occorre precisare che, come affermato dalla costante giurisprudenza amministrativa, le schede catastali, dotate di valenza ai fini fiscali, non possono assumere rilevanza decisiva per escludere la sussistenza degli abusi edilizi sui fabbricati, poiché l’accatastamento - che avviene sulla base delle autodichiarazioni degli interessati - non risulta idoneo ad evidenziare le situazioni di conformità o non conformità edilizia, né a legittimare, sotto tale profilo, gli interventi costruttivi privi di specifico titolo abilitativo (cfr. Cons. Stato, Sez. VI,12 marzo 2025, n. 2047). In particolare, le opere di cui l’Amministrazione ha contestato l’abusività, ma che non sarebbero state dal richiedente inserite nella sua istanza di sanatoria non risultano ricomprese neppure nell’autorizzazione del 19 ottobre 1962 e nell’allegata planimetria che, tutt’altro che confuse e contraddittorie al riguardo, rappresentano l’ultimo titolo abilitativo edilizio rilasciato in relazione all’immobile e quindi la fonte primaria da cui trarre lo stato autorizzato del fabbricato. A ciò può aggiungersi il fatto che “il permesso di costruire e il certificato di agibilità sono…collegati a presupposti diversi, non sovrapponibili fra loro, in quanto il certificato di agibilità ha la funzione di accertare che l'immobile sia stato realizzato secondo le norme tecniche vigenti in materia di sicurezza, salubrità, igiene e (oggi) risparmio energetico degli edifici e degli impianti, mentre il titolo edilizio è finalizzato all'accertamento del rispetto delle norme edilizie ed urbanistiche. Il rilascio del certificato di abitabilità non preclude, quindi agli uffici comunali la possibilità di contestare successivamente la presenza di difformità rispetto al titolo edilizio (ex plurimis, Cass. civ., sez. II, 5 settembre 2023, n. 25830). In sostanza, la verifica di conformità edilizia effettuata ai fini del rilascio di tale certificato è svolta esclusivamente nei limiti necessari a inferire l'assentibilità dell'agibilità; restando diverso e distinto il profilo della piena conformità edilizia in quanto tale, sul piano dei titoli edilizi, che non può ricavarsi da un incidentale accertamento compiuto in sede di rilascio della licenza di agibilità (Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 2023, n. 3650)” (Cons. Stato, Sez. IV, Sent. 25 novembre 2025, n. 9260).

13. Da qui il riconoscimento della correttezza dell’operato dell’Amministrazione comunale nel negare la sanatoria per il mancato riferimento dell’istanza di accertamento di conformità “all’ultimo titolo abilitativo edilizio rilasciato sull’immobile” e per l’omessa completa rappresentazione di tutte le opere in difformità, non potendosi condividere, come detto, l’assunto dell’appellante circa l’insufficienza degli atti di fabbrica e degli elaborati della pratica edilizia n. 360/1961 ad individuare lo stato legittimo dell’immobile sul quale basare la richiesta di regolarizzazione di tutte le ulteriori opere allo stato esistenti.

14. Parimenti infondate si rivelano le argomentazioni dell’originario ricorrente finalizzate a valorizzare l’anteriorità dell’edificio al 1967, con conseguente pretesa irrilevanza delle eventuali variazioni planivolumetriche rispetto al progetto approvato e il fatto che la costruzione fosse apparsa conforme al titolo in occasione di un precedente atto di compravendita nel 2004. Come, infatti, evidenziato dall’Amministrazione, da un lato l’edificio in questione risulta situato all’interno del centro abitato, dall’altro, il Comune di Bollate (da cui quello di Baranzate si è successivamente separato) appariva munito di programma di fabbricazione e di regolamento edilizio comunale fin dal 1960. A ciò deve aggiungersi che, come ribadito dalla costante giurisprudenza amministrativa, “in caso di contestazione dell'abusività di un'opera grava sul proprietario l'onere di dimostrare l'esistenza di un titolo edilizio oppure di fornire la prova della risalenza dell'immobile a un periodo precedente alle previsioni normative che hanno imposto la necessità del titolo abilitativo edilizio, in linea generale coincidente con la c.d. legge "ponte" n. 761 del 1967, che ha imposto l'obbligo generalizzato di previa licenza edilizia per le costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano” (Cons. Stato, Sez. II, 22 giugno 2022, n. 5132).

15. Anche la doglianza di erroneità della sentenza appellata per omesso esame del secondo motivo di ricorso è infondata e deve essere respinta, avendo il giudice di primo grado correttamente applicato, in questo caso, il principio della “ragione più liquida” che consente l’assorbimento dei motivi per ragioni di economia processuale (cfr. A.P. n. 5/2015) e ed essendo, in ogni caso, la questione della “mancanza o incompletezza della documentazione” stata comunque in qualche modo segnalata nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del 22 maggio 2017.

16. Devono essere, altresì, rigettate le censure formulate dal ricorrente in rapporto alla responsabilità solidale dei proprietari degli appartamenti per tutti gli abusi del fabbricato e alla omessa considerazione del valore delle schede catastali in una vicenda peculiare come quella oggetto di causa. Sul punto è utile richiamare le argomentazioni già svolte sulla necessità, per l’individuazione dello stato legittimo dell’immobile, del riferimento all’ultimo titolo rilasciato, nella presente fattispecie costituito dall’autorizzazione del 19 ottobre 1962 e sul principio della valutazione imprescindibilmente unitaria delle opere realizzate, “alla stregua del noto insegnamento pretorio secondo il quale, in materia di abusi edilizi, essi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate. L'opera edilizia abusiva va, infatti, identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto (complessivo)” (così Cons. Stato, Sez. VII, 2 aprile 2024 n. 2990), “…giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l'amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento finalizzata all'elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa” (Cons. Stato, Sez. II, 11 marzo 2024 n. 2321). Quanto, poi, alla solidarietà tra i proprietari per la rimozione degli abusi, tale criterio appare, in verità, accompagnato e “bilanciato”, all’interno dell’ingiunzione di demolizione, dall’individuazione di ciascuno dei proprietari stessi nella sua qualità e nella sua quota di proprietà dell’immobile.

17. L’ordine di demolizione risulta, inoltre, tutt’altro che generico nell’elencazione delle opere abusive e di tutte le difformità riscontrate rispetto a quanto autorizzato e, come atto dovuto e rigorosamente vincolato, appare sufficientemente motivato, contenendo la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività e non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. Come, anche in questo caso, più volte precisato da questo Consiglio di Stato, “il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti”. (Cons. Stato Sez. II, 2 febbraio 2026, n. 829; Sez. IV, 17 marzo 2025 n. 2168). I suddetti principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza amministrativa, dimostrano l’infondatezza anche delle ultime doglianze articolate dall’appellante in relazione alla pretesa illegittimità dell’ingiunzione di demolizione, che deve essere, invece, esclusa alla luce di tutti gli elementi di causa, anche in considerazione delle condizioni di acquisto dell’immobile da parte del ricorrente, non in grado di elidere l’abusività delle opere compiute senza titolo, vista anche la finalità specificamente ripristinatoria dell’ordine di demolizione.

18. In conclusione, l’appello deve essere integralmente respinto.

19. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Comune di Baranzate delle spese del grado di appello, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore