Consiglio di Stato Sez. V n. 5144 del 26 giugno 2026
Urbanistica. Inammissibilità della sanatoria edilizia parziale e prevalenza delle distanze previste dai piani urbanistici

In materia di accertamento di conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, l'istanza di sanatoria deve riguardare l'intervento abusivo nella sua interezza, non essendo ammissibili sanatorie parziali o condizionate all'esecuzione di modifiche postume. La mancanza del requisito della "doppia conformità" anche per una sola delle opere oggetto della domanda rende legittimo il diniego integrale dell'istanza e il conseguente ordine di demolizione. Sotto il profilo delle distanze, le previsioni dello strumento urbanistico comunale in ordine alle fasce di rispetto stradale, quale espressione del potere pianificatorio, prevalgono sulle norme generali del Codice della Strada e non possono ritenersi da queste derogate. Inoltre, la delimitazione del centro abitato effettuata per finalità viabilistiche rimane distinta dalla perimetrazione del "centro edificato" rilevante ai fini dell'applicazione delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore.

Pubblicato il 26/06/2026

N. 05144/2026REG.PROV.COLL.

N. 08114/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8114 del 2022, proposto da
Autobrill S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Soncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 745/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Roberta Ravasio, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams, e uditi per le parti gli avvocati e viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio la Autobrill s.n.c. ha impugnato il provvedimento del Comune di Milano in data 30 aprile 2014, a mezzo del quale, con riferimento alla pratica edilizia n. 4297/2011, ha espresso diniego su una ‘istanza di sanatoria ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 ed ha contestualmente ordinato la rimozione del manufatti abusivi: trattasi, in particolare, di abusi edilizi commessi nel capannone di proprietà della società appellante, nel quale la stessa esercita attività di autolavaggio.

2. Il diniego su fonda sulla circostanza che alcune opere sono collocate nella fascia di rispetto di un vicino corso d’acqua, denominato Cavo Ticinello, che altre opere si trovano in fascia di rispetto stradale, che manca la rete fognaria di collegamento e che l’istanza necessita di ulteriore documentazione integrativa.

3. La società ha impugnato il predetto provvedimento innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, che, con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto il ricorso.

3.1. Premettendo che gli interventi edilizi devono essere valutati globalmente e che l’atto impugnato era sostenuto da plurime ragioni autonome tra loro, il TAR ha respinto il ricorso sul rilievo dirimente che uno dei manufatti oggetto di sanatoria, cioè una tettoia, facente parte del complesso edilizio, tutto finalizzato all’esercizio di attività di autolavaggio, è situato all’interno della fascia di rispetto stradale, come individuata sia dal PGT vigente all’epoca della presentazione della sanatoria, che dal PGT vigente all’epoca di realizzazione delle opere.

4. La Società Autobrill s.n.c. ha quindi proposto appello, fondato sulle seguenti censure:

(i) violazione dell’art. 73 c.p.a. per avere il TAR rilevato d’ufficio, solo in sentenza, la natura plurimotivata dell’atto impugnato; conseguente necessità di annullare la sentenza con rinvio al primo giudice;

(ii) erroneità della sentenza perché quello impugnato in realtà non sarebbe un atto plurimotivato: ciò sarebbe evincibile dalla struttura del diniego, che non avrebbe respinto la sanatoria e ordinato la demolizione di un unico manufatto, ma si sarebbe pronunciato su singoli manufatti. Risulta quindi insussistente il presupposto logico che ha condotto il TAR ad esaminare solo uno dei motivi di ricorso e a respingere il quinto motivo, con cui si era dedotta la non coerenza tra quanto dedotto nell’avviso ex 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e il diniego definitivo;

(iii) erroneità della sentenza per aver ritenuto l’opera unitaria e quindi non possibile una sanatoria parziale;

(iv) erroneità della sentenza nella parte in cui afferma che la tettoia non era sanabile: in particolare non sarebbe vero che l’area di sedime è collocata all’esterno del centro abitato, e che, quindi, alla stessa non si applicavano gli arretramenti indicati dal TAR, rispetto alla strada vicina, di tipo C. In particolare, l’appellante deduce che con delibera di giunta comunale dell’11.11.2003 l’area interessata sarebbe stata inserita all’interno del centro abitato, e come tale era soggetta a un arretramento di soli 10 metri, in base al PRG del 1980. Tale arretramento sarebbe stato annullato per effetto della entrata in vigore del Codice della Strada, che per le strade di tipo C non prevede alcun arretramento, con previsione che avrebbe eterointegrato il PRG. L’appellante sostiene, inoltre, che il PGT entrato in vigore nel 2012 non troverebbe applicazione in quanto successivo alla domanda di sanatoria.

(v) erroneità della sentenza per non aver esaminato tutti i motivi dedotti con l’originario ricorso.

5. Il Comune di Milano si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

6. La causa è stata chiamata alle udienze straordinarie del 1° ottobre 2025 e del 3 dicembre 2025, in occasione delle quali su richiesta dell’appellante è stato disposto rinvio giustificato dall’avere questa presentato nel frattempo una seconda domanda di sanatoria, ai sensi del nuovo art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001.

7. La causa è stata, infine, chiamata alla udienza straordinaria del 15 aprile 2026, in occasione della quale, previo scambio di memorie, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Preliminarmente il Collegio dà atto che parte appellante in data 9 marzo 2026 ha depositato un’altra istanza di rinvio, motivata sempre dalla pendenza della istanza di sanatoria ex art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001, presentata il 19 luglio 2026.

8.1. Il Collegio, tuttavia, non ritiene di dover accogliere l’istanza di rinvio, che si trascina ormai da quasi un anno, per la ragione che l’esito del presente giudizio non influisce sull’esito della istanza proposta ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001: tale istanza, infatti, si fonda su presupposti differenti ed è soggetta ad autonoma valutazione. Essa, inoltre è ugualmente idonea a paralizzare temporaneamente l’ordine di rimozione dei manufatti abusivi sino a definizione della istanza. Non si ravvisano dunque i presupposti di carattere eccezionale del rinvio, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, del codice del processo amministrativo.

9. Procedendo con la disamina dell’atto d’appello, in difetto di una esplicita graduazione dei motivi, può essere esaminato in via prioritaria, il terzo motivo, a mezzo del quale si deduce che l’intervento non sarebbe unitario, come affermato da TAR: si tratterebbe invece di plurimi abusi edilizi, ciascuno sanabile autonomamente, rendendo quindi possibile una sanatoria anche solo parziale, che fa insorgere l’interesse della parte a vedersi esaminare tutti i motivi di ricorso.

9.1. Si tratta di censura infondata.

9.2. Nella appellata sentenza si richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “al fine di valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale delle opere medesime, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere in modo adeguato l’impatto effettivo degli interventi compiuti; i molteplici interventi eseguiti non vanno considerati cioè in maniera “frazionata” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 902 del 6 febbraio 2019), per affermare che le varie opere abusivamente realizzate dall’appellante devono essere valutate in un quadro di insieme, e quindi unitariamente, in quanto tutte realizzate per l’attività di autolavaggio, e che per tale ragione la prospettiva della Società, volta al frazionamento degli abusi compiuti e all’eventuale modifica di una sola parte di essi è scorretta e non condivisibile.

9.3. Tale principio, che impone una valutazione unitaria delle opere compiute in un determinato contesto al fine di determinare l’impatto effettivo sul territorio e sul regime urbanistico-edilizio ivi vigente, viene tuttavia in considerazione quando si tratti di valutare il titolo edilizio necessario. Quando invece, come nella fattispecie, si tratti di valutare una istanza di sanatoria di conformità deve invece essere applicato il principio per cui la sanatoria deve essere globale, non potendosi ammettere sanatorie parziali o condizionate, “giacché l'art. 36 cit. ha riguardo, appunto, all'intervento abusivo nella sua interezza e non alla singola opera abusiva. In tale evenienza, pertanto, l'interessato è tenuto a scegliere tra l'integrale ripristino dello stato dei luoghi, mediante la demolizione e rimozione di tutte le opere accertate come abusive dall'amministrazione competente, ovvero la presentazione dell'istanza di accertamento di conformità riferita alla totalità dell'intervento abuso” (per tutte, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2021, n. 6235). Si è infatti osservato che l’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 non prevede sanatorie parziali o condizionate di edificazioni strutturalmente unitarie. Si è quindi consolidato in giurisprudenza l'orientamento secondo cui "il rilascio di un permesso in sanatoria con prescrizioni, con le quali si subordina l'efficacia dell'accertamento alla realizzazione di lavori che consentano di rendere il manufatto conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda o al momento della decisione, contraddice, innanzitutto sul piano logico, la rigida direttiva normativa poiché la previsione di condizioni o prescrizioni smentisce qualsiasi asserzione circa la doppia conformità dell'opera, dimostrando che tale conformità non sussiste se non attraverso l'esecuzione di modifiche ulteriori e postume (rispetto alla stessa presentazione della domanda di accertamento in sanatoria)” (ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, n. 423 del 13 gennaio 2021). Ne consegue che la sanatoria di conformità risulta ammissibile solo se si estenda a tutte le opere abusive esistenti nell’ambito di una unità immobiliare, e che pertanto la non sanabilità di anche una sola delle opere oggetto di sanatoria rende la relativa istanza non accoglibile. Si tratta di un principio che, peraltro, è stato richiamato anche nell’appellata sentenza, laddove essa afferma che “il ricorso – che parcellizza l’analisi dei vari abusi realizzati sul fondo per la realizzazione dell’unica opera di autolavaggio – muove dal presupposto che sia possibile procedere a una sanatoria anche solo parziale degli abusi (tant’è che la parte si dichiara disponibile a rimuovere e ricostruire solo una tettoia). La prospettiva in cui si è posta la ricorrente, volta al frazionamento degli abusi compiuti e all’eventuale modifica di una sola parte di esse è scorretta e non condivisibile.”.

9.4. Da quanto sopra discende che effettivamente il primo giudice, una volta riscontrata la legittimità del diniego con riferimento ad anche una sola delle opere oggetto della sanatoria presentata dalla società appellante, non aveva l’obbligo di esaminare le censure afferenti alle altre opere oggetto di sanatoria, a prescindere dalla considerazione che l’atto impugnato sia da qualificare o meno quale atto plurimotivato.

10. A questo punto, per una questione di priorità logica, può essere esaminato il quarto motivo d’appello, con cui si contesta l’appellata sentenza per aver affermato la legittimità dell’impugnato diniego di sanatoria di una tettoia.

10.1. Deve al riguardo premettersi che la tettoia di che trattasi è stata ritenuta dal Comune di Milano non sanabile in quanto l’immobile è stato ritenuto esterno al centro abitato, sicché trova applicazione la previsione all’art. 60.6.1. delle N.T.A. del Piano Regolatore Comunale approvato nel 1980, secondo cui all’esterno dei centri abitati la fascia di rispetto dalle strade di tipo C era di 30 metri: la tettoia in questione è stata realizzata alla distanza di 16 metri dalla via Ferrari, che il PRG qualificava appunto come strada di tipo C.

10.2. L’appellante sostiene non essere vera la circostanza secondo cui l’immobile era esterno al centro abitato, e prova di ciò sarebbe costituita dalla deliberazione di giunta comunale dell’11 novembre 2003, che avrebbe incluso l’area interessata nel centro abitato. Conseguentemente, in base al PRG del 1980, vigente all’epoca di realizzazione delle opere abusive, l’arretramento da osservare era inferiore, precisamente era di 10 metri. L’appellante sostiene, inoltre, che le previsioni del PRG sarebbero state eterointegrate dalle previsioni del Codice della Strada, entrate in vigore nel 1992, il quale per le strade di tipo C non prevede alcun tipo di arretramento.

10.3. Così sintetizzata la censura, si osserva in contrario che il documento n. 17 prodotto dall’appellante, che è una copia della delibera di giunta municipale dell’11 novembre 2003, è illeggibile nella planimetria allegata e non consente di stabilire se la via Ferrari rientrasse, o meno, all’interno del nuovo perimetro del centro abitato. Peraltro, anche se fosse come sostiene l’appellante, tale deliberazione sarebbe irrilevante, in quanto con essa è stata effettuata la nuova “delimitazione del centro abitato ai fini dell’attuazione della disciplina stradale, art. 4 del Decreto legislativo 30.4.1992 n. 485”, e non invece ai fini dell’applicazione delle N.T.A. al P.R.G. vigente.

10.4. Dal certificato di destinazione urbanistica prodotto dall’appellante, rilasciato nel 2010, risulta invece che: a) l’area era tipizzata, nella variante di PRG del 1980, in zona B3 e B2, con destinazione urbanistica industriale/artigianale e zone per spazi pubblici/gioco/sport, con fronte sulla via Ferrari, da qualificarsi quale strada urbana di scorrimento; inoltre risulta che l’area ricadeva all’esterno dei centri storici e di antica formazione, e che non rientra in zona prevalentemente residenziale; b) l’immobile ha fronte sulla via Ferrari classificata dal PRG vigente quale viabilità comprensoriale classe C, “con fascia di arretramento di m. 60 (art. 60.6.1. delle NTA)…….Ai fini dell’applicazione delle NTA l’immobile, ……….risulta esterno al Centro Edificato di Milano così come delimitato ai sensi dell’art. 18 della L. 865/71”.

10.5. L’art. 60.6.1. del PRG del 1980 per individuare le dimensioni delle fasce di rispetto stradali distingue a seconda che l’area interessata sia interna o esterna al perimetro del “centro edificato”, stabilendo, quanto alle strade di tipo C, una fascia di rispetto di 10 metri all’interno del “centro edificato”, e una fascia di rispetto di 30 metri all’esterno del “centro edificato”.

10.6. A fronte di quanto chiaramente affermato nel certificato di destinazione urbanistica sopra citato e della inidoneità del doc. 17 a dimostrare che l’area di interesse rientrava all’interno del “centro edificato” ai fini della applicazione dell’art. 60.6.1. delle N.T.A., deve giungersi alla conclusione che all’epoca di realizzazione delle opere abusive l’area di interesse si trovava all’esterno del “centro edificato” ai fini dell’applicazione delle N.T.A. al P.R.G., e che, pertanto, dalla via Ferrari avrebbe dovuto essere rispettata una fascia di 30 metri.

10.7. La tesi dell’appellante secondo cui con l’entrata in vigore del Codice della Strada le previsioni di P.R.G. sarebbero state sostituite, non può trovare favorevole valutazione: infatti le previsioni dello strumento urbanistico sono espressione del potere pianificatorio riservato ai comuni, che possono anche derogare a norme generali, in particolare in materia di distanze, per assicurare una ordinata e omogenea edificazione.

10.8. La censura in esame va quindi respinta, dovendosi condividere le conclusioni cui è giunto il TAR in ordine al fatto che la tettoia non poteva essere sanata in quanto realizzata a soli 16 metri di distanza dalla via Ferrari, appunto in violazione dell’art. 60.6.1. delle N.T.A. al P.R.G. del 1980, ciò comportando l’assenza della c.d. “doppia conformità”.

11. Precisato quanto sopra, consegue che l’istanza di sanatoria non era accoglibile anche solo per la non sanabilità della tettoia.

11.1. Correttamente, dunque, il primo giudice ha ritenuto di poter soprassedere dall’esame delle censure afferenti alle altre opere abusive oggetto della sanatoria, dal cui eventuale accoglimento non avrebbe potuto conseguire l’annullamento del diniego di sanatoria, giustificato appunto dal rilievo della non sanabilità della tettoia. Le medesime considerazioni valgono anche in relazione all’omesso esame del quinto motivo, afferente alla presunta incoerenza tra i motivi indicati nell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e quelli posti a base del diniego: anche questa censura, infatti, non avrebbe potuto condurre all’annullamento del diniego di sanatoria, posto che la non sanabilità del diniego comunque imponeva al Comune di respingere in toto l’istanza di sanatoria.

11.2. Le considerazioni che precedono, infine, rendono del tutto irrilevante la qualificazione del diniego impugnato quale atto plurimotivato: in ragione delle considerazioni che precedono, infatti, il TAR poteva comunque operare l’assorbimento dei motivi ulteriori.

11.3. Di qui l’infondatezza dei motivi d’appello (i), (ii) e (v).

12. In conclusione, l’appello va respinto.

13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Milano, delle spese relative al giudizio d 'appello, che si liquidano in €. 4.000,00 (quattromila), oltre accessori, se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, 1.con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore