Consiglio di Stato Sez. II n. 6505 del 11 agosto 2026
Urbanistica. Illegittimità dei titoli edilizi per difetto di pianificazione attuativa e superamento dei limiti volumetrici del Piano Casa
In materia di governo del territorio, sussiste in capo al proprietario confinante un preciso e rilevante interesse ad agire volto a garantire che l’attività edilizia intrapresa nell'area limitrofa sia coerente con la disciplina urbanistica della zona. Sono di conseguenza illegittimi i provvedimenti edilizi e paesaggistici di sanatoria, ristrutturazione e ampliamento rilasciati in assenza dei necessari strumenti pianificatori generali (quali il PUC adeguato al PPR) e relativi a opere realizzate al di fuori del perimetro del piano attuativo convenzionato. Parimenti, è illegittimo il titolo abilitativo che consenta incrementi di volume (nella specie, in applicazione del "Piano Casa") eccedenti i limiti massimi consentiti dalla legge rispetto alla volumetria originariamente concessionata, determinando il superamento della volumetria assentibile.
Pubblicato il 11/08/2026
N. 06505/2026REG.PROV.COLL.
N. 02393/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2393 del 2022, proposto dalla -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e dalla signora -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Silvana Congiu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Palau (Ot), lo Sportello Unico Attività Produttive Suap-Comune di Palau, la Conferenza Servizi Comune di Palau, il Servizio Tutela Paesaggistica per le Province di Sassari e Olbia-Tempio, non costituiti in giudizio;
la Regione Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mattia Pani e Alessandra Putzu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Filippo Lubrano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Vignolo e Massimo Cesare Ottavio Massa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Trinca in Roma, via Portuense n. 104;
nei confronti
della Soprintendenza Bapsae delle Province Sassari e Nuoro e della signora -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Sardegna, sezione II, n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, resa inter partes, concernente un titolo unico per la realizzazione di intervento edilizio consistente nell’ampliamento, ristrutturazione e modifica destinazione d’uso di immobile già oggetto di concessione edilizia in sanatoria.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Sardegna, del Ministero della Cultura e della -OMISSIS-S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;
Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 8 luglio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Filippo Lubrano e Marcello Vignolo per la -OMISSIS-S.r.l.;
Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto degli avvocati Silvana Congiu, Mattia Pani, Alessandra Putzu;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Oggetto del presente giudizio è rappresentato dall’attività edilizia riguardante un immobile già interessato da concessioni in sanatoria.
2. Nella specie con il ricorso n. -OMISSIS-, integrato da motivi aggiunti, la -OMISSIS- S.r.l. aveva chiesto l’annullamento:
a) del provvedimento DUAAP n. -OMISSIS-, accordato dal Comune di Palau alla Società “-OMISSIS-s.r.l.” con sede in -OMISSIS-, integrante “il titolo unico per la realizzazione dell'intervento edilizio” per l’ampliamento, ristrutturazione e modifica destinazione d’uso dell’edificio distinto in Catasto sul -OMISSIS-, mappale -OMISSIS-, contraddistinto al n. -OMISSIS-, già realizzato a servizio del campeggio “-OMISSIS-”, località “-OMISSIS-”, con concessioni edilizie n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, nonché oggetto di autorizzazione edilizia in sanatoria n. -OMISSIS-;
b) dell’autorizzazione edilizia in accertamento di conformità n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, rilasciata dal Responsabile del Servizio Tecnico Edilizia Privata del Comune di Palau a favore della -OMISSIS-s.r.l., di mantenimento del ribassamento corpo lato sud del gruppo servizi 1, realizzati nel -OMISSIS- particella -OMISSIS-, del quale la stessa Società ha dichiarato la proprietà, costituito dal fabbricato originariamente autorizzato per la realizzazione di n. 3 gruppi di servizi del campeggio esistente, in virtù di concessione edilizia n. -OMISSIS-, con successiva concessione edilizia in variante n. -OMISSIS-;
c) del Nulla Osta Paesaggistico espresso favorevolmente dall’UTP della Regione Autonoma della Sardegna - Assessorato degli EE.LL., Finanze ed Urbanistica - Direzione Generale Servizio UTP per le province di Sassari, Olbia Tempio, in ordine all’intervento di cui al titolo edilizio suindicato, espresso verbalmente in senso Conferenza di Servizi e confermato con nota prot. n. -OMISSIS-;
d) del parere favorevole della Conferenza di Servizi di cui al verbale della seduta del -OMISSIS- presso il SUAP;
e) di ogni ulteriore atto inerente, connesso, presupposto e conseguente, ivi compresi i pareri favorevoli espressi da terze autorità di competenza in seno alla Conferenza di Servizi;
3. La Sig.ra -OMISSIS-, originaria ricorrente defunta nelle more del giudizio di prime cure (in data 21.12.2017), era titolare pro quota del 50% per devoluzione ereditaria dal padre -OMISSIS- dell’area posta nel Comune di Palau, segnatamente nel perimetro di -OMISSIS-, denominata comunemente “-OMISSIS-”, distinta in Catasto al -OMISSIS-, -OMISSIS-, di ha. 13.88.24, destinata nel Programma di fabbricazione a zona F di particolare pregio, in cui era possibile realizzare opere esclusivamente per campeggio stagionale e per un solo campeggio, con la conservazione dei fabbricati ivi già edificati da tempo immemorabile, confinante ad est con il terreno venduto anni dopo alla Società “-OMISSIS-srl”.
4. Il proprio padre aveva concesso in locazione tale compendio immobiliare alla Sig.ra -OMISSIS-, con contratto del 23.2.1974, affinché potesse esercitarvi l’attività imprenditoriale di “campeggio”, con la realizzazione del medesimo previa acquisizione dei titoli urbanistici ed edilizi di legge, con preventiva approvazione del necessario piano attuativo, in ordine al quale dava (con il contratto di locazione) il suo consenso alla presentazione della relativa richiesta al Comune, senza che ciò comportasse oneri e costi a suo carico.
5. Il PdL per la realizzazione del campeggio veniva approvato con deliberazione del C.C. n. -OMISSIS-, seguito dalla stipula della relativa Convenzione tra il Sindaco del Comune di Palau e la Sig.ra -OMISSIS- con atto rogato dal Segretario Comunale, in data -OMISSIS-, Rep. n.-OMISSIS-: piano attuativo esteso esclusivamente all’area di proprietà degli eredi -OMISSIS- (tranne una parte marginale a sud-ovest ove insisteva l’antica villa destinata alla residenza familiare -OMISSIS-) come da perimetrazione definita negli elaborati dello stesso PdL e dai mappali indicati nella Convenzione.
6. Nelle more del procedimento per l’approvazione del piano attuativo il -OMISSIS- decedeva (in data 5.4.1974) con conseguente devoluzione pro quota del titolo di proprietà in capo alle due figlie -OMISSIS-.
7. La Sig.ra -OMISSIS-, sottoscritta la Convenzione previa approvazione del PdL, avviava le opere di urbanizzazione primaria (rete fognaria, rete idrica, illuminazione, sterrati di viabilità in terra battuta per non provocare alcun danno ambientale, conservando integralmente l’habitat naturale di flora e fauna) in conformità ai titoli abilitativi; oltre alle annesse infrastrutture secondarie di servizio (biglietteria, servizi igienici, pronto soccorso, supporto ai campeggiatori), di minima portata, in parte alloggiate in uno dei vecchi corpi di fabbrica preesistenti.
8. Nel 1990 la Sig.ra -OMISSIS- cedeva l’attività imprenditoriale con trasferimento della licenza di esercizio alla Società “-OMISSIS-srl”.
9. Per quanto consta ai ricorrenti i nuovi interventi effettuati dalla -OMISSIS-S.r.l., nel corso della sua locazione, riguardano dieci serbatoi per l’acqua potabile, alcuni gazebo, un nuovo tratto di condotta interrata, lo spostamento della cabina elettrica e la realizzazione di tre gruppi di servizi igienici (realizzati tra il 1993 e 1994).
10. L’opera per cui è causa – per la quale sono stati rilasciati i due distinti titoli edilizi impugnati, per la sanatoria delle modifiche già apportate senza titolo (in parte) e per la modifica di destinazione d’uso, ampliamento volumetrico, modifica prospetti, in stabilità permanente (per altra parte) – è costituita da uno dei suindicati servizi igienici (contrassegnato con il n.1), la cui autorizzazione, si adduce, era stata in origine accordata in quanto rappresentata come ricadente nell’ambito del Pdl a servizio del campeggio esistente, approfittando dell’assenza di segni materiali del confine della proprietà -OMISSIS-, non percepibile neppure dai proprietari in un ambito ricco di vegetazione mediterranea e scosceso, ma che invece ora è risultata ricadere all’esterno, nell’area limitrofa a ridosso del confine, perciò realizzata abusivamente in diversa area preclusa all’edificazione, nella prospettiva (che si sostiene emersa e dimostrata da quanto vi ha fatto seguito) di utilizzarla a servizio del nuovo intervento di natura turistico-alberghiera che la -OMISSIS-S.r.l. si proponeva di realizzare, avendo acquistato la stessa area stante la imminenza della scadenza del contratto di locazione del campeggio -OMISSIS-: area venduta alla -OMISSIS-S.r.l. dal precedente proprietario Sig. -OMISSIS-, con rogito del -OMISSIS-.
11. Nella richiesta di sanatoria (impugnata con il ricorso di prime cure) si rappresenta che il suindicato gruppo servizi (igienici) ricade nell’area (non lottizzata) di proprietà della -OMISSIS-S.r.l., con destinazione H, interamente compresa nella fascia di salvaguardia integrale dei 150 mt dal mare, ma si sarebbe affermato falsamente che la stessa è a servizio del “campeggio esistente” (ossia quello della lottizzazione -OMISSIS-), lasciando surrettiziamente intendere (si sostiene con l’avallo del Comune -diversamente dalle precedenti- in questa nuova procedura edilizia) che il PdL si estendesse anche alla sua proprietà.
12. La -OMISSIS- S.r.l. ricorreva, pertanto, in giudizio per ottenere l’annullamento dei provvedimenti impugnati, articolando otto motivi di ricorso (pagine 21-48).;
13. Nella resistenza del Comune di Palau e della Regione Sardegna, costituitasi ad infringendum, il T.a.r. per la Sardegna, sez. II, n. -OMISSIS- del -OMISSIS- così ha deciso il gravame al suo esame:
- ha rigettato il ricorso avendolo reputato infondato;
- ha condannato le ricorrenti alle spese di lite (€ 1.500,00 in favore di ciascuna delle parti resistenti).
14. In particolare, il T.a.r., ritenuto di esaminare il merito della controversia pur avendo riscontrato il difetto di interesse sotteso al proposto gravame, ne ha rilevato l’infondatezza in relazione a tutti i motivi sollevati.
15. Tra l’altro, ha evidenziato che “L'intervento assentito alla società -OMISSIS-non consiste nella realizzazione di un nuovo campeggio ma si tratta dell’attività già in essere esercitata dalla società -OMISSIS-” e che “il manufatto è stato realizzato in piena conformità alla concessione in variante del 1994”.
16. Hanno interposto appello, notificato il 28/02/2022 e depositato il 21/03/2022, la -OMISSIS- s.r.l. e la sig.ra -OMISSIS- articolando un unico motivo (pagine 45-70), con il quale si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato tutti i motivi di ricorso in primo grado, che vengono contestualmente riproposti; viene anche formulata istanza istruttoria.
17. In data 30 marzo 2022 la società -OMISSIS-srl si è costituita in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.
18. In data 13 maggio 2022 la Regione Sardegna si è costituita in giudizio con memoria di controdeduzioni al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.
19. in data 30 gennaio 2025 la Regione Sardegna ha depositato ulteriore memoria al fine di insistere per il rigetto. Ha opposto che le censure di controparte sarebbero inammissibili in quanto non suffragate dal necessario profilo di interesse, fondando le proprie pretese sulla ipotizzata ed indimostrata abusività di un edificio preesistente. Diverse censure sarebbero inammissibili per tardività e non vi sarebbe alcuna necessità di fare ricorso ad una CTU, la cui istanza sarebbe peraltro inammissibile.
20. In data 31 gennaio 2025 parte appellante ha depositato memoria al fine di insistere per l’accoglimento dell’atto d’appello.
21. In particolare, la perizia giurata di parte evidenzia la natura e la portata dell’intervento edilizio autorizzato con i titoli edilizi e paesaggistici impugnati, in difetto di preventiva approvazione e convenzione di un piano attuativo -PdL- sull’area di intervento. Sarebbe incorso in errore il giudice di prime cure nell’affermare la titolarità in capo alla Società -OMISSIS-srl di un compendio immobiliare destinato a campeggio sebbene sia stato soltanto titolare di una licenza commerciale per l’attività esercitata su bene di proprietà altrui.
22. In pari data la società -OMISSIS-S.r.l. ha depositato a sua volta memoria per il rigetto dell’avverso gravame.
23. Ha evidenziato che la titolarità di un loro campeggio, vero scopo dell’originaria impugnazione, nulla avrebbe a che vedere con l’interesse legittimo direttamente riconducibile all’esercizio del potere spettante al Comune in materia di governo del territorio, costituente una condizione essenziale per l’ammissibilità dell’azione volta all’annullamento degli atti che dall’esercizio di quel potere promanino.
24. Ha evidenziato, altresì, che mai è stata né richiesta, né ovviamente concessa alle appellanti, alcuna autorizzazione per l’esercizio di un campeggio.
25. In data 7 febbraio 2025 la Regione Sardegna ha depositato memoria di replica concludendo per la reiezione del gravame, evidenziando, tra l’altro, l’insussistenza del necessario profilo di interesse sotteso al gravame.
26. In data 11 febbraio 2025 le Società -OMISSIS-S.r.l. e -OMISSIS-S.r.l. hanno depositato rispettive memorie di replica insistendo per le rispettive anzidette conclusioni.
27. La prima sottolinea, tra l’altro, che la delibera consiliare n. -OMISSIS-, con la quale si espresse il parere favorevole all’installazione del campeggio, non assumerebbe il carattere di quello che controparte definisce piano di lottizzazione; evidenzia le due sfavorevoli pronunce di questo Consiglio n. 9650/2022 e n. 3974/2024 emesse nei confronti di controparte.
28. La seconda invece sottolinea che l’unico terreno urbanisticamente destinato a campeggio esistente nella -OMISSIS- è di proprietà delle ricorrenti appellanti.
29. In data 14 febbraio 2025 la Regione Sardegna ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione.
30. Con ordinanza n. -OMISSIS-/2025 del 21 marzo 2025, il Collegio ha disposto quanto segue:
<< Evidenziato che:
- il tenore delle rispettive difese impone di stabilire, preliminarmente, se il presente gravame sia o meno ammissibile, eccependo le parti resistenti che, come rilevato dal T.a.r. sia pure in via incidentale, il ricorso di primo grado non sarebbe assistito dal necessario profilo di interesse;
- ritiene il Collegio che tale eccezione sia da reputare infondata, in quanto l’interesse sotteso al gravame (e pur con riferimento ai provvedimenti concretamente impugnati), contrariamente a quanto opinato dal giudice di prime cure, risulta sufficientemente apprezzabile, dovendosi rilevare che esso è espressamente connesso all’esigenza di esercitare attività di campeggio nell’area di proprietà dei medesimi appellanti, facendo leva sulla asserita circostanza che la predetta attività, secondo la disciplina urbanistica di riferimento, poteva e può essere insediata soltanto in tale ambito territoriale dell’-OMISSIS-;
- non rileva pertanto la circostanza, valorizzata dal T.a.r. e non oggetto di contestazione, relativa al fatto che “l’unica autorizzazione rilasciata dal Comune di Palau per l'esercizio di un campeggio in località -OMISSIS- è sempre stata quella, e solo quella, in possesso della controinteressata”, sia in quanto tale autorizzazione si riferirebbe, almeno per un non irrilevante lasso temporale, ad una attività che parte appellante sostiene essersi svolta sul terreno di sua proprietà, sia in quanto non può escludersi l’interesse oggettivamente rilevante di insediare in futuro analoga attività nell’area di proprietà, che si assume essere l’unica urbanisticamente idonea allo scopo;
- si configura quindi un preciso interesse di parte appellante a che lo svolgimento di attività sia coerente con la disciplina urbanistica dell’area;
- quanto osservato, a sostegno della divisata ammissibilità del gravame trova adeguato supporto nella documentazione di causa e riflette un interesse economicamente rilevante in grado di suffragare, contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., il necessario profilo dell’ammissibilità del ricorso di primo grado e quindi dell’appello all’odierno esame;
Ritenuto, pertanto, di dover procedere alla disamina del gravame sul piano del merito, osserva il Collegio che il tenore delle deduzioni sollevate, impingendo su un versante innanzitutto tecnico prima che giuridico, impone di ricorrere ad apposito approfondimento istruttorio;
Ritenuto pertanto necessario, al fine del decidere, disporre c.t.u., e per l’effetto, ai sensi dell'art. 67 c.p.a., disporre quanto segue:
a) è nominato c.t.u. il Direttore del Dipartimento Ingegneria del Territorio dell’Università degli studi di Cagliari, con facoltà di delega – da esercitarsi nel termine di sette giorni decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza - ad un professore ordinario o associato del medesimo Dipartimento, munito delle necessarie specifiche competenze tecniche;
b) i quesiti a cui il c.t.u. dovrà rispondere sono i seguenti:
- quale fosse la destinazione urbanistica al momento dell’affitto dell’area di proprietà appellante, ai fini dell’insediamento del campeggio e quale essa è stata negli anni successivi, fino all’instaurazione del presente giudizio e, infine, all’attualità, nonché dell’area ad essa limitrofa, oggi di proprietà della società -OMISSIS-;
- se i vincoli paesaggistici presenti sulle aree di rispettiva proprietà appellante e appellata, poste in località -OMISSIS-, consentivano e consentono tuttora lo svolgimento dell’attività di campeggio, e ciò anche alla luce della destinazione urbanistica ivi contemplata;
- se il gruppo “servizi igienici” risalenti all’anno 2014 ed assentiti per ampliamento con gli atti impugnati in prime cure erano da qualificarsi come infrastrutture del campeggio da collocarsi in “proprietà -OMISSIS-”;
- se l’attività di campeggio si svolgesse sulla proprietà -OMISSIS- e fino a quale epoca e se essa è stata regolarmente autorizzata;
- se i manufatti descritti negli atti impugnati in prime cure sono stati interessati da aumenti volumetrici non autorizzati anche rispetto ai manufatti esistenti nell’anno 1994;
- se le opere de quibus siano state interessate da aumenti volumetrici eccedenti la percentuale del 20 % rispetto al preesistente;
- se comunque abbia avuto luogo il superamento della volumetria assentibile;
c) fissa la data del 16 aprile 2025 per la comparizione del c.t.u. per la prestazione del giuramento, presso il Consiglio di Stato, Palazzo Spada, h. 10, innanzi al Pres. Oberdan Forlenza, all’uopo delegato;
d) le parti potranno già in sede di comparizione del c.t.u. nominare propri consulenti di parte, ovvero provvedervi entro i sette giorni successivi;
e) il c.t.u. provvederà a redigere una bozza di relazione entro il 20 luglio 2025, da inviare entro tale data alle parti ovvero ai consulenti da queste eventualmente nominati, i quali faranno pervenire le proprie osservazioni e controdeduzioni entro i venti giorni successivi;
f) il c.t.u. provvederà, quindi, a depositare la relazione definitiva, dove darà conto della propria valutazione sulle osservazioni ricevute, entro il 15 settembre 2025;
g) per l’espletamento dell’incarico, è riconosciuta al c.t.u., a titolo di acconto, la somma di Euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri di legge, che si pone provvisoriamente a carico delle parti appellanti. >>.
31. Con ordinanze n. -OMISSIS-/2025 del 10 giugno 2025 e n. -OMISSIS- del 18 novembre 2025, il Collegio ha fornito chiarimenti al verificatore e disposto ulteriore termine per l’espletamento dei compiti istruttori.
32. Con successiva ordinanza n. 1106 dell’11 febbraio 2026 il Collegio ha disposto i seguenti ulteriori incombenti istruttori:
<< Considerato che:
- con ordinanza n.-OMISSIS- del 21 marzo 2025 il Collegio ha disposto incombenti istruttori nominando c.t.u. il Direttore del Dipartimento Ingegneria del Territorio dell’Università degli studi di Cagliari;
- in data 17 ottobre 2025, tale relazione è stata depositata agli atti di causa;
- con ordinanza n. -OMISSIS- del 1° dicembre 2025 il Collegio, ritenuti insussistenti i presupposti per disporre la sospensione del processo, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., ha disposto “un breve rinvio della trattazione al fine di consentire alle parti, ove ne sia effettivamente avvertita la segnalata necessità, di illustrare compiutamente le rispettive posizioni”;
Rilevato peraltro che è stato depositato nel fascicolo d’ufficio il provvedimento del Primo Presidente della Suprema Corte di Cassazione in ordine alla impugnazione della precedente ordinanza collegiale emessa da questa Sezione;
Viste le ulteriori produzioni difensive delle parti a sostegno delle rispettive posizioni nelle more della trattazione della causa all’udienza del 20 gennaio 2026;
Ritenuto che, anche alla luce delle rispettive prospettazioni, emergono esigenze istruttorie che impongono di acquisire, a cura delle parti in base alla rispettiva disponibilità, gli atti depositati e i provvedimenti emessi in relazione ai seguenti (precedenti) procedimenti intercorsi tra le stesse, peraltro citati nei propri scritti difensivi dalle stesse parti nel corso del giudizio siccome vertenti sulla medesima vicenda sul piano fattuale, ed in particolare:
- il ricorso R.G. n.29/2013, esitato con sentenza, non appellata, del T.a.r. Sardegna n.878/2013;
- il ricorso R.G. n. 364/2012 indirizzato al T.a.r. Sardegna e la relativa pronuncia;
- il ricorso R.G. n.382/2012 e la relativa pronuncia di cui alla sentenza del T.a.r. Sardegna n. 283/2013, con conseguente appello al Consiglio di Stato (ric.n.3470/2013) esitato con decreto di perenzione n.1381/2018;
- le sentenze del Consiglio di Stato n. 9650/2022 e n. 3974/2024 nonché i fascicoli d’ufficio di primo grado e di appello relativi a tali pronunce;
Ritenuto che sia pertanto necessario – anche per consentire alle parti di articolare, nelle more, eventuali difese – disporre un congruo rinvio della trattazione della causa a prossima udienza da fissarsi a cura del Presidente di Sezione riservando all’esito ogni determinazione anche sulle spese di giudizio. >>.
34. In data 4-5 giugno 2026 e in data 12-17 giugno 2026 le parti hanno depositato memorie per ribadire le rispettive conclusioni.
35. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’8 luglio 2026, è stata trattenuta in decisione.
36. Occorre premettere, in ordine a quanto eccepito in punto di rito da parte appellata circa la pretesa inammissibilità del gravame, che su tale questione questo Collegio si è già espresso con apposita ordinanza opinando in senso contrario e pertanto ritenendo di doversi pronunciare sulle questioni di merito sollevate.
La stessa ordinanza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili del 24 giugno 2026, nel dichiarare inammissibile il ricorso proposto dalla -OMISSIS-S.r.l., ha rilevato che il tenore lessicale della decisione di questo Collegio “è indice dell’avvenuta decisione, almeno parziale della controversia e, quindi, il provvedimento, sebbene definito quale ordinanza ha in concreto un contenuto, almeno parzialmente, decisorio ... L’ordinanza del Consiglio di Stato decide, infatti, sulla questione preliminare di rito sull’interesse ad impugnare l’atto amministrativo affermando esservi una posizione tutelabile come interesse legittimo e quindi, risolta tale questione, dispone la consulenza tecnica di ufficio”.
Va, quindi, ribadito che non è suscettibile di riesame quanto deciso, con la menzionata ordinanza n. -OMISSIS- del 21 marzo 2025, nel senso che “si configura quindi un preciso interesse di parte appellante a che lo svolgimento di attività sia coerente con la disciplina urbanistica dell’area;
- quanto osservato, a sostegno della divisata ammissibilità del gravame trova adeguato supporto nella documentazione di causa e riflette un interesse economicamente rilevante in grado di suffragare, contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., il necessario profilo dell’ammissibilità del ricorso di primo grado e quindi dell’appello all’odierno esame”.
37. Non resta che esaminare il merito delle deduzioni sollevate dalla -OMISSIS- S.r.l. e riproposte in questa sede di giudizio.
38. Ebbene, l’appello è da accogliere alla luce delle risultanze dell’approfondimento istruttorio, disposto con l’ordinanza n. -OMISSIS-/2025, mediante apposita c.t.u.
Occorre premettere, al riguardo, che all’esito di tale istruttoria è emerso che:
- “In tutto il territorio comunale e quindi anche per i mappali -OMISSIS- del -OMISSIS-, non è mai entrato in vigore alcun PUC in adeguamento al PPR”;
- per quanto riguarda l’area di proprietà dell’Appellata (Soc. -OMISSIS-S.r.l.) identificata dal F° -OMISSIS- (talvolta denominato -OMISSIS-) alla luce degli studi e ricerche svolte sul materiale fornito dalle parti e dal Comune di Palau non è stato possibile reperire, neanche a livello di studio di massima, alcun Piano Attuativo Convenzionato ad essa collegato;
- il progetto presentato nel 2014 non è da qualificarsi come infrastrutture del campeggio da collocarsi in “proprietà -OMISSIS-”, bensì unicamente nella proprietà della Soc. -OMISSIS-S.r.l.;
- I due manufatti (Gruppo Servizi N° 1 e N° 2) sono stati realizzati, sin dal 1993, all’esterno del Piano Convenzionato in data 21.01.1975, Rep. N° -OMISSIS- tra il Comune di Palau e la sig.ra -OMISSIS-, e ricadono nel Foglio -OMISSIS-;
- Il volume Concessionato (1993) e alla base del Progetto (Piano Casa) (2014) risulta di 472.00 m3 mentre quello Rilevato (2025) è di 657.20 m3: l’incremento è di poco superiore al 39%;
- la Volumetria Realizzata di 657.20 m3 supera la Volumetria Assentibile che risulterebbe, come da Progetto (Piano Casa) approvato, di 519.20 m3 (472.00+10%);
- tale superamento si avrebbe anche se venisse considerato un aumento del 20% della Volumetria Concessionata (472.00+20%=566.40 m3)”.
Tali risultanze istruttorie denotano la fondatezza di quanto dedotto da parte appellante al fine di contestare la legittimità dei titoli edilizi rilasciati in favore della -OMISSIS-S.r.l., con particolare riferimento alla mancanza dei necessari strumenti pianificatori, all’estraneità degli stessi al Piano Convenzionato, al superamento degli indici volumetrici.
39. Tanto premesso, assorbita ogni altra deduzione, l’appello è da reputare meritevole di accoglimento cosicché degli atti impugnati, in riforma dell’impugnata sentenza, occorre disporre l’annullamento.
40. Sono da compensare, stante l’assoluta particolarità della vicenda di causa, le spese del doppio grado di giudizio. Si dispone che, fermo restando ogni versamento a tale titolo già effettuato, si provveda alla corresponsione, in favore del consulente, di ulteriori euro 1000,00 da dividere in parti uguali tra le -OMISSIS- S.r.l. e -OMISSIS-S.r.l.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2393/2022), lo accoglie e, per l’effetto, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti ivi impugnati.
Spese del doppio grado compensate. Dispone che al consulente sia liquidata la somma di € 5.000,00 di cui € 4.000,00 rimangono a carico della -OMISSIS- S.r.l. mentre il residuo di € 1.000,00 è da ripartire in parti uguali tra la stessa società e -OMISSIS-S.r.l.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’8 luglio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore
Davide Ponte, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere
