Consiglio di Stato Sez. IV n. 4620 del 8 giugno 2026
Urbanistica. Accertamento dello stato legittimo e vincolo della destinazione d’uso
Lo stato legittimo di un immobile deve essere ricostruito esclusivamente attraverso la documentazione dei titoli edilizi che ne hanno legittimato la realizzazione e le successive trasformazioni, con specifico riguardo alla destinazione d'uso in essi indicata. Ne consegue che ogni modifica della destinazione funzionale operata in assenza di un apposito titolo abilitativo è illegittima, non potendo assumere rilievo dirimente, a fronte della chiarezza dei titoli amministrativi, né le diverse risultanze dell’accatastamento, né interpretazioni di settore della legislazione regionale
Pubblicato il 08/06/2026
N. 04620/2026REG.PROV.COLL.
N. 01147/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1147 del 2024, proposto da Casa della Salute s.p.a. e CDS Medical s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Franco Rusca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Condominio di Corso Garibaldi n. 46 in Chiavari, in persona del legale rappresentante pro tempore, Marino Gianesin, Laura Agostina Barbieri, Paolo Cavagnaro, Antonina Gullo e Amos Oppizio, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Bilanci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di Chiavari, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 676/2023
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Condominio di Corso Garibaldi n. 46 in Chiavari e dei sig.ri Marino Gianesin, Laura Agostina Barbieri, Paolo Cavagnaro, Antonina Gullo e Amos Oppizio;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 marzo 2026 il consigliere Ofelia Fratamico;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Condominio di Corso Garibaldi n. 46 in Chiavari ed alcuni proprietari di immobili nel medesimo fabbricato hanno agito dinanzi al T.a.r. per la Liguria per:
- l’ottemperanza della sentenza dello stesso T.a.r. per la Liguria, Sez. II, 26 aprile 22 n. 312;
- la dichiarazione di nullità e/o comunque l’annullamento dei provvedimenti emessi dal Comune di Chiavari nelle date del 30 maggio 2022 e 31 maggio 2022, aventi ad oggetto rispettivamente “Sanatoria relativa alla mancata rappresentazione grafica degli impianti presenti nel cavedio coperto e scoperto della struttura sanitaria” in Corso Garibaldi n. 50 A e “Positivo riscontro della segnalazione certificata per l’agibilità”, emessi in favore della Casa della Salute s.p.a.;
- l’annullamento di tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi e, in particolare, della nota 31 maggio 2022 di riscontro della diffida 19/20 maggio 2022, del parere favorevole del Responsabile del Servizio edilizia privata 27 maggio 2022, di ritenuta completezza urbanistico-edilizia della SCIA in sanatoria, e del parere favorevole dell’Ufficio Ambiente 26 maggio 2022 ai fini acustici.
2. Il T.a.r. per la Liguria, dopo aver respinto con la sentenza parziale n. 182 del 9 febbraio 2023 la domanda di ottemperanza e la censura concernente la violazione del giudicato, con sentenza n. 676 del 30 giugno 2023, ha accolto il ricorso in relazione all’azione di annullamento e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati, compensando tra le parti le spese di lite.
3. La Casa della Salute s.p.a. e CDS Medical s.r.l. - nelle more del giudizio conferitaria parziale dalla prima del ramo di azienda costituito dal complesso dei beni organizzati per l’esercizio delle attività presso il centro operativo di Chiavari, Corso Garibaldi 50/A - hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare la sentenza n. 676/2023, affidando il loro appello a numerose censure concernenti la natura degli atti impugnati in primo grado, che sarebbe stata prevalentemente confermativa dei provvedimenti precedenti, l’inammissibilità del ricorso originario, le peculiarità della legge regionale della Liguria circa la destinazione a “magazzino” e l’attinenza della pratica edilizia ex art. 48 della l.n. 47/1985 del 29 marzo 1994 all’intera unità immobiliare e non solo ad una sua porzione.
4. Si sono costituiti in giudizio gli originari ricorrenti, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’appello principale, riproponendo, nell’ipotesi che tale mezzo di gravame fosse stato ritenuto fondato, i motivi già svolti in primo grado e dichiarati assorbiti e formulando appello incidentale avverso la sentenza parziale n. 182/2023 che aveva respinto il ricorso per ottemperanza.
5. Con memorie del 5 e 6 febbraio 2026 e repliche del 18 febbraio 2026 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.
6. All’udienza straordinaria dell’11 marzo 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.
7. Nella sentenza impugnata con l’appello principale il T.a.r. per la Liguria ha accolto il ricorso del Condominio e dei proprietari di appartamenti ricompresi nello stabile di corso Garibaldi 46 a Chiavari, ritenendo che l’ultimo titolo edilizio riguardante l’immobile in questione, al momento della presentazione della SCIA, da parte della società Casa della Salute s.p.a. fosse costituito dalla concessione edilizia del 2002, che aveva disposto il mutamento d’uso dei locali di cui ai civili 44/46 e 48 di corso Garibaldi, ma non di quello al civico 50/A, destinato dalla società stessa alla sua nuova struttura diagnostica e terapeutica, con conseguente illegittimità degli atti che avevano reputato ammissibile il relativo progetto, ritenendo integrata la sanatoria e dando positivo riscontro alla SCIA per l’agibilità.
8. Con il loro appello Casa della Salute s.p.a. e CDS Medical s.r.l. hanno preliminarmente riproposto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, formulate in rapporto alla natura, a loro dire, meramente confermativa del provvedimento del 30 maggio 2022, nel quale il Comune, a seguito della sentenza del T.a.r. n. 312/2022, non avrebbe riesaminato tutte le problematiche urbanistico-edilizie poste dai ricorrenti, provvedendo a sanare solo il vizio relativo alla mancata rappresentazione negli elaborati di alcuni macchinari e con riguardo alle specifiche caratteristiche della SCIA, non direttamente impugnabile dai terzi, che avrebbero potuto soltanto sollecitare l’Amministrazione a far uso del suo potere di vigilanza ed agire in caso di silenzio e, una volta poste in essere queste condotte, avrebbero determinato la “consumazione di ogni potere giurisdizionale”, non essendo la sentenza n. 312/2022 stata impugnata dagli originari ricorrenti per insistere per accoglimento degli altri profili contestati.
9. Gli appellanti principali hanno, poi, dedotto l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe tenuto conto delle peculiarità della legislazione regionale della Liguria, in particolare di quanto previsto dalla legge regionale n. 16/2008 che, all’art. 13, inseriva nella categoria funzionale “f” soltanto “i magazzini e depositi ad uso privato, non funzionali ad attività appartenenti alle altre destinazioni d’uso”. Tale ricostruzione del quadro normativo, favorevole ad una classificazione come già commerciale della destinazione di tutti i locali in esame, sarebbe stata confermata anche dall’art. 14 comma 1 lett. b della legge reg. n. 1/2007, che include nel “commercio al dettaglio in sede fissa” anche le superfici destinate a magazzini e dalla documentazione catastale storica del 1987, che ascriveva tutto l’immobile alla categoria D/8.
10. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.
11. Quanto alla pretesa inammissibilità del ricorso di primo grado, occorre osservare che i provvedimenti del Comune del 30 e del 31 maggio 2022 di positivo riscontro della sanatoria del poliambulatorio e della segnalazione di agibilità, emessi a seguito dell’annullamento dei precedenti atti relativi alla struttura, disposto con la sentenza del T.a.r. n. 312/2022, accedono ad una nuova SCIA e risultano del tutto autonomi dalle precedenti determinazioni assunte dall’Amministrazione, nonché sostitutivi di esse, con conseguente piena ammissibilità del ricorso originario del Condominio di corso Garibaldi 46 e dei proprietari di immobili siti all’interno dello stabile, rivolto avverso atti derivanti da una nuova e distinta istruttoria, rispetto ai quali non può dirsi “consumato” il potere giurisdizionale.
12. Parimenti infondate sono le doglianze delle società appellanti circa l’avvenuta estensione della destinazione commerciale a tutto l’immobile interessato dalla realizzazione del loro poliambulatorio, risultando dai documenti in atti che al 2002 solo una limitata porzione del fabbricato avesse acquisito la suddetta destinazione, mentre le altre parti rimanevano classificate come magazzino. Sul punto non può essere condivisa, in particolare, l’interpretazione data dagli appellanti all’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 per cui “qualsiasi tipo di titolo (sarebbe)…stato istituzionalizzato e consolidato nel senso che lo ius superveniens gli… (avrebbe) conferito efficacia legale sotto ogni profilo ai fini dell’individuazione dello stato legittimo dell’immobile”. Quest’ultimo, infatti, come affermato dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato “si ricostruisce attraverso la documentazione dei titoli edilizi legittimanti, avendo cura anche alla destinazione d'uso dello stesso. Conseguentemente, la modifica della destinazione dell'immobile senza apposito titolo è illegittima” (Cons. Stato, Sez. VII, 12 giugno 2025, n. 5142) e dai documenti prodotti in giudizio emerge chiaramente come la porzione di fabbricato mantenuta a magazzino in base alla concessione edilizia del 28 giugno 2002 sia proprio quella successivamente interessata dall’intervento progettato dalla Casa della Salute, ben distinta dalla parte occupata dai negozi, oggetto, tra l’altro, di distinte domande di frazionamento.
13. Sulla suddetta individuazione della destinazione della porzione del piano terra del fabbricato in questione che la Casa della Salute s.p.a. ha inteso adibire a poliambulatorio non possono, inoltre, influire, nella situazione de qua, né i dati derivanti dall’accatastamento, né le argomentazioni delle società appellanti circa le asserite particolarità della legislazione regionale della Liguria riguardo alla classificazione dei magazzini “privati” che, diversi da quelli in esame, costituirebbero l’unica tipologia di magazzini dotati di una funzione autonoma rispetto ai locali commerciali. Le considerazioni svolte dalle appellanti principali sul punto non appaiono, in verità, suscettibili di alterare l’effettiva destinazione funzionale degli immobili in questione, necessariamente risultante, come detto, dai titoli in atti, tanto più in mancanza della prova dell’acquisizione di qualsiasi altra destinazione funzionale nel corso del tempo. Non è stato, in particolare, dimostrato in alcun modo che la parte dell’immobile adibita a poliambulatorio fosse stata utilizzata come superficie accessoria dei negozi limitrofi (posti lungo la strada), di dimensioni assai ridotte rispetto all’area destinata a magazzino. Al riguardo può, poi, osservarsi come la sproporzione tra le superfici (a magazzino, molto più ampia e commerciale, assai più modesta) finisca per escludere a priori l’esistenza stessa dei presupposti della pertinenza urbanistica (che deve essere di dimensioni ridotte sia in assoluto, sia soprattutto rispetto al bene principale).
14. Da qui l’infondatezza di tutte le doglianze articolate nell’appello principale dalle due società Casa della Salute e CDS Medical, che, pur richiamando a sostegno delle loro ragioni la sanatoria del 1994, non sono riuscite sufficientemente a dimostrare che in forza di essa tutto il piano del palazzo avesse acquisito destinazione commerciale.
15. In conclusione, l’appello principale risulta infondato e deve essere respinto, indipendentemente dai differenti profili della vicenda affrontati dal T.a.r. per la Liguria nella sentenza n. 658/2024, citata dalle parti - anch’essa, tra l’altro, oggetto di appello pendente dinanzi a questo Consiglio di Stato.
16. Il rigetto dell’appello della Casa della Salute s.p.a. e di CDS Medical s.r.l. determina l’improcedibilità dell’appello incidentale del Condominio e dei condomini di Corso Garibaldi 46, formulato in via subordinata, per l’ipotesi di accoglimento dell’impugnazione principale.
15. Le spese del grado di appello seguono la prevalente soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello principale.
Dichiara improcedibile l’appello incidentale.
Condanna Casa della Salute s.p.a. e CDS Medical s.r.l. alla rifusione, in favore del Condominio Corso Garibaldi 46 e dei sig.ri Marino Gianesin, Laura, Agostina Barbieri, Paolo Cavagnaro, Antonina Gullo e Amos Oppizio delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giordano Lamberti, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore
