Consiglio di Stato Sez. IV n. 5646 del 14 luglio 2026
Rifiuti.  Responsabilità del proprietario e inesigibilità della bonifica in aree occupate

Ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, l’ordine di rimozione di rifiuti non può essere indirizzato al proprietario del fondo sulla base della mera titolarità dominicale, essendo necessario un rigoroso accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa. Spetta all’Amministrazione l’onere di provare la condotta rimproverabile, intesa come consapevole inattività o agevolazione colposa rispetto all’illecito altrui. La responsabilità colposa è esclusa laddove l’area risulti stabilmente occupata abusivamente da terzi, rendendo la prestazione di bonifica oggettivamente inesigibile per l’impossibilità del proprietario di accedervi in sicurezza e di esercitare un controllo effettivo sul sito. In tale contesto, l’omessa recinzione del fondo non configura colpa, trattandosi di mera facoltà ex art. 841 c.c.. L'Amministrazione deve pertanto procedere allo sgombero dell'area con la forza pubblica prima di imporre obblighi di ripristino, garantendo il rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Pubblicato il 14/07/2026

N. 05646/2026REG.PROV.COLL.

N. 01902/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1902 del 2025, proposto da Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Manso, con domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, piazza Italia, 1;

contro

Giampaolo Barone, Giulia Pierangeli, Pierluigi Pierangeli, Luigi Pierangeli, Mario Barone, Filippo Pierangeli, rappresentati e difesi dall'avvocato Giancarlo Tittaferrante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Sanitaria Locale Pescara, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 00056/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Giampaolo Barone, di Giulia Pierangeli, di Pierluigi Pierangeli, di Luigi Pierangeli, di Mario Barone e di Filippo Pierangeli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo i sigg. Giampaolo Barone, Giulia Pierangeli, Pierluigi Pierangeli, Luigi Pierangeli, Mario Barone e Filippo Pierangeli hanno impugnato l’ordinanza n. 94, del 27 settembre 2024, del Comune di Pescara, nonché la successiva ordinanza n. 95, del 7 ottobre 2024, deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili e sostenendone altresì la nullità per violazione ed elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 361 del 2023.

1.1. Con l’ordinanza n. 94 del 2024, il Comune di Pescara aveva ordinato ai destinatari:

I)la rimozione immediata di tutti i rifiuti presenti nell’area entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento;

II)l’esecuzione di un’ispezione visiva dell’intera area interessata, previa pulizia e sfalcio della vegetazione spontanea;

III)l’adozione di misure di vigilanza e di custodia idonee a prevenire ulteriori episodi di abbandono incontrollato di rifiuti, anche mediante l’installazione di recinzioni o di altri sistemi di protezione consentiti dall’ordinamento.

1.2. Con la successiva ordinanza n. 95, del 7 ottobre 2024, il Comune ha integrato il precedente provvedimento, individuando espressamente tra i destinatari anche la sig.ra Giulia Pierangeli.

1.3. I ricorrenti hanno dedotto che tali ordinanze riguardavano la medesima area già oggetto di precedenti provvedimenti comunali e, in particolare, la particella catastale n. 538 del foglio di mappa n. 35 del Comune di Pescara, in relazione alla quale si era già formato un giudicato favorevole nei loro confronti.

In particolare, essi hanno richiamato la sentenza del T.a.r. Abruzzo n. 361 del 2023, passata in giudicato per mancata impugnazione, con la quale era stata annullata l’ordinanza sindacale n. 8, del 17 gennaio 2023. Con tale provvedimento il Comune aveva ordinato agli odierni ricorrenti, quali proprietari delle aree individuate catastalmente al foglio n. 35, particelle nn. 1483 e 538, di provvedere entro sessanta giorni alla bonifica dei terreni mediante rimozione e smaltimento dei rifiuti presenti, nonché al ripristino della recinzione esistente.

1.4. Nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 361 del 2023 era emerso che i terreni in questione risultavano da tempo occupati abusivamente da soggetti terzi appartenenti al nucleo familiare Spinelli, i quali avevano realizzato opere abusive, strutture per il ricovero di animali e recinzioni, esercitando un controllo di fatto sull’area. Era stato inoltre accertato che i proprietari avevano denunciato sin dal 2021 l’occupazione abusiva dei fondi e l’impossibilità di accedervi in condizioni di sicurezza.

Nella medesima sentenza il T.a.r. aveva richiamato gli esiti del procedimento penale instaurato nei confronti degli occupanti abusivi, conclusosi con la sentenza del Tribunale di Pescara n. 1455 del 2023, che aveva dichiarato estinti per prescrizione i reati concernenti l’invasione di terreni e il deposito incontrollato di rifiuti, condannando tuttavia uno degli imputati per reati paesaggistici connessi alla realizzazione delle opere abusive.

Sulla base di tali elementi il T.a.r aveva ritenuto illegittima l’ordinanza comunale del 2023 per difetto di istruttoria e di motivazione, rilevando l’assenza di elementi idonei a dimostrare la responsabilità dei proprietari nell’abbandono dei rifiuti e affermando che l’occupazione abusiva dell’area rendeva inesigibile la prestazione imposta ai medesimi. La sentenza aveva inoltre evidenziato la necessità di un intervento diretto dell’Amministrazione per la rimozione dei rifiuti e la bonifica del sito, previo sgombero degli occupanti abusivi con l’ausilio della forza pubblica.

1.4. Nel nuovo giudizio i ricorrenti hanno sostenuto che le ordinanze del 2024 riproducessero sostanzialmente il contenuto dell’atto già annullato, imponendo ancora una volta ai proprietari l’esecuzione delle attività di bonifica e rimozione dei rifiuti relativamente alla medesima area, senza che l’Amministrazione avesse dato esecuzione alle prescrizioni conformative derivanti dalla sentenza n. 361 del 2023. Hanno pertanto dedotto sia l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sia la loro nullità per violazione ed elusione del giudicato.

1.5. Si è costituito in giudizio il Comune di Pescara, contestando integralmente le censure formulate dai ricorrenti.

In particolare, l’Amministrazione ha sostenuto che la fattispecie oggetto delle nuove ordinanze fosse diversa da quella esaminata nel precedente giudizio. Secondo il Comune, infatti, la particella n. 538 non sarebbe stata interessata dall’occupazione abusiva accertata nel giudizio definito con la sentenza n. 361 del 2023 e sarebbe rimasta nella piena disponibilità dei proprietari. L’Ente ha inoltre evidenziato che le nuove ordinanze traevano origine da ulteriori sopralluoghi e da nuovi abbandoni di rifiuti verificatisi nel corso del 2024, documentati da accertamenti della ASL e degli organi di vigilanza ambientale.

Il Comune ha altresì sostenuto che i proprietari, pur essendo a conoscenza della situazione di degrado e destinatari di precedenti prescrizioni amministrative, non avessero adottato adeguate misure di custodia e protezione dell’area, omettendo di installare recinzioni efficaci e di impedire il reiterarsi degli episodi di abbandono dei rifiuti. Ha pertanto escluso che il giudicato formatosi sulla sentenza n. 361 del 2023 potesse precludere l’esercizio di nuovi poteri amministrativi in presenza di situazioni sopravvenute e di ulteriori fenomeni di degrado ambientale.

2. Con sentenza 28 gennaio 2025, n. 56, pronunciata in forma semplificata ai sensi dell’art. 60, c.p.a., il T.a.r. Abruzzo ha accolto il ricorso.

2.1. Il giudice di primo grado ha, in particolare, ritenuto ammissibile la trattazione congiunta delle censure di legittimità e di quelle concernenti la violazione del giudicato e, nel merito, ha affermato che le ordinanze impugnate si ponevano in diretto contrasto con quanto accertato e statuito dalla sentenza n. 361 del 2023.

Ha quindi dichiarato la nullità dei provvedimenti impugnati per violazione del giudicato, ribadendo l’effetto conformativo derivante dalla precedente decisione passata in giudicato e condannando il Comune al pagamento delle spese di lite.

3. Avverso tale sentenza il Comune di Pescara ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si sono costituiti nel giudizio di appello i ricorrenti in primo grado, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. Alla pubblica udienza del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame, l’Amministrazione appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha qualificato le ordinanze sindacali nn. 94 e 95 del 2024 come adottate in violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 361/2023.

1.1. Secondo il Comune:

i)la precedente sentenza si sarebbe limitata ad annullare l’ordinanza n. 8/2023 senza imporre alcun obbligo puntuale e conformativo all’Amministrazione;

ii)il passaggio motivazionale richiamato dal T.a.r., relativo alla necessità di un intervento pubblico previa liberazione dell’area, sarebbe privo di efficacia precettiva e non idoneo a costituire un vincolo conformativo;

iii)la sentenza n. 361/2023 non conterrebbe prescrizioni dettagliate circa tempi, modalità e contenuti dell’azione amministrativa successiva;

iv)il T.a.r avrebbe attribuito alla pronuncia precedente una portata conformativa eccedente il suo reale contenuto.

1.2. L’appellante sostiene inoltre che le nuove ordinanze si fonderebbero su accertamenti successivi e autonomi, effettuati nel 2024, concernenti una situazione di fatto aggravata e differente da quella oggetto del precedente giudizio, sicché non ricorrerebbero i presupposti per configurare né la violazione né l’elusione del giudicato.

1.3. Con ulteriore profilo del primo motivo di appello, il Comune evidenzia che:

i)l’ordinanza n. 8/2023 riguardava le particelle catastali nn. 1483 e 538;

ii)le ordinanze nn. 94 e 95 del 2024 riguardano esclusivamente la particella n. 538;

iii)nel frattempo sarebbero intervenuti ulteriori sopralluoghi della Polizia Locale, della ASL e dei Carabinieri Forestali che hanno accertato nuovi episodi di abbandono di rifiuti.

L’appellante sostiene pertanto che il potere amministrativo non poteva considerarsi consumato dal precedente annullamento, soprattutto in presenza di una situazione ambientale dinamica e suscettibile di continuo aggravamento.

Secondo tale impostazione, il T.a.r. avrebbe omesso di considerare il principio di inesauribilità del potere amministrativo e la necessità di garantire la tutela dell’interesse pubblico alla salubrità ambientale.

1.4. L’Amministrazione censura inoltre la sentenza per avere il T.a.r. sostanzialmente esercitato poteri propri del giudice dell’ottemperanza.

In particolare, il Comune osserva che:

i)i ricorrenti avevano proposto esclusivamente un ricorso di annullamento;

ii)non era stata introdotta alcuna azione di ottemperanza;

iii)non era stata formulata domanda di declaratoria di nullità degli atti impugnati;

iv)il T.a.r avrebbe proceduto d’ufficio a riqualificare la domanda, attribuendole una diversa natura processuale.

Secondo l’appellante, tale operazione avrebbe determinato un indebito ampliamento del thema decidendum e l’esercizio di poteri non richiesti dalle parti.

2. In stretta connessione con il motivo precedente, il Comune, con un secondo mezzo di gravame, deduce la violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione.

2.1. In particolare, la parte appellante sostiene che il T.a.r.:

i)avrebbe pronunciato la nullità delle ordinanze;

ii)avrebbe attribuito ai ricorrenti un bene della vita diverso da quello richiesto;

iii) avrebbe introdotto una causa petendi differente rispetto a quella dedotta in ricorso.

L’appellante afferma che il potere di qualificazione giuridica della domanda non consente al giudice di sostituire un’azione con un’altra né di introdurre una nuova domanda processuale.

La sentenza sarebbe dunque affetta da ultrapetizione per avere trasformato una domanda di annullamento in una domanda di nullità fondata sulla presunta violazione del giudicato.

3. I primi due motivi sono oggettivamente connessi e possono dunque essere esaminati congiuntamente.

Essi sono infondati.

3.1. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso anche dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, la proposizione congiunta dell’azione di ottemperanza e dell’azione impugnatoria ordinaria non comporta l’inammissibilità della prima quando entrambe riguardino le stesse parti, i medesimi atti e il medesimo interesse sostanziale, pur sotto profili differenti. Si è al riguardo evidenziato che In via generale può ammettersi che, al fine di consentire l’unitarietà di trattazione di tutte le censure svolte dall’interessato a fronte della riedizione del potere, conseguente ad un giudicato, le doglianze relative vengano dedotte davanti al giudice dell’ottemperanza, sia in quanto questi è il giudice naturale dell’esecuzione della sentenza, sia in quanto egli è il giudice competente per l’esame della forma di più grave patologia dell’atto, quale è la nullità. (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato15 gennaio 2013, n. 2).

Tale soluzione risponde anche a esigenze di economia processuale ed effettività della tutela.

3.2. Con riferimento al caso in esame, occorre osservare che, sebbene i ricorrenti in primo grado abbiano formalmente chiesto l’annullamento del provvedimento per violazione o elusione del giudicato, anziché la declaratoria di nullità, ciò non comporta l’inammissibilità dell’azione.

Il giudice di primo grado ha ritenuto correttamente di poter riqualificare la domanda come azione di nullità sulla base della causa petendi effettivamente dedotta, senza alterare il petitum sostanziale. Tale operazione rientra nei poteri del giudice in conformità al principio iura novit curia e non costituisce una pronuncia d’ufficio in ordine alla nullità né una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ma soltanto la corretta qualificazione giuridica della domanda proposta.

3.3. Nel merito, dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che i terreni oggetto delle ordinanze sindacali impugnate – individuati al foglio di mappa n. 35, particelle nn. 538 e 1483 – risultavano interessati da fenomeni di occupazione abusiva e di deposito incontrollato di rifiuti ad opera di soggetti terzi, circostanza già accertata in sede cautelare con ordinanza del 3 maggio 2023 n. 47 e confermata dagli atti del procedimento penale richiamati dalle parti.

In particolare, la particella n. 538 risulta espressamente menzionata nella denuncia-querela presentata dagli odierni ricorrenti in data 12 aprile 2021 per invasione arbitraria dei terreni di proprietà, mentre la particella n. 1483 è stata oggetto di procedimento penale culminato nel decreto di citazione a giudizio del 26 aprile 2022 per abbandono incontrollato di rifiuti. Tali elementi documentali smentiscono l’assunto difensivo del Comune secondo cui le aree oggetto delle ordinanze sarebbero estranee ai fenomeni di abusiva occupazione riferibili ai soggetti di etnia rom.

La successiva sentenza penale n. 1455 del 14 giugno 2023, pur dichiarando il non doversi procedere per intervenuta prescrizione dei reati contestati, ha comunque ricostruito in fatto la situazione di occupazione abusiva e di degrado ambientale insistente proprio sulle aree oggetto del presente giudizio, confermando l’impossibilità per i proprietari di esercitare un pieno ed effettivo controllo dei fondi.

Ne consegue che il Comune avrebbe dovuto svolgere una più approfondita istruttoria in ordine alla concreta esigibilità degli obblighi imposti ai proprietari, verificando l’effettiva possibilità per gli stessi di accedere ai terreni e di procedere autonomamente alle operazioni di bonifica e rimozione dei rifiuti. Al contrario, l’amministrazione si è limitata ad imputare ai ricorrenti una responsabilità meramente formale derivante dalla titolarità dominicale dei beni, senza accertare adeguatamente l’assenza di colpa o di negligenza nella causazione o nel mantenimento della situazione di degrado.

3.4. Non può condividersi, inoltre, la prospettazione dell’amministrazione appellante secondo cui le successive ordinanze sindacali nn. 94, del 27 settembre 2024, e 95, del 7 ottobre 2024, avrebbero ad oggetto una situazione del tutto nuova e differente rispetto a quella già scrutinata dal giudice di primo grado.

Sebbene dette ordinanze abbiano riguardato la sola particella n. 538 (peraltro, già ricompresa negli effetti promananti dal precedente giudicato) l’istruttoria richiamata dal Comune non appare idonea a superare le criticità già evidenziate nella precedente controversia, atteso che permaneva il medesimo contesto di degrado ambientale originato da condotte abusive di terzi, rispetto alle quali non risulta dimostrato un comportamento colposo o omissivo imputabile ai proprietari.

3.5. Né assume rilievo decisivo la circostanza che il ricorso introduttivo avverso le ordinanze nn. 94 e 95 del 2024 non sia stato notificato ai soggetti indicati quali occupanti abusivi, trattandosi di profilo processuale che non incide sull’accertamento sostanziale circa la riconducibilità della situazione di degrado ai proprietari destinatari dell’ordine di bonifica.

3.6. Parimenti inconferente è il richiamo dell’amministrazione agli ulteriori sopralluoghi svolti dalla Polizia Municipale, dall’autorità sanitaria e dal Corpo Forestale dello Stato, poiché tali accertamenti, pur attestando il permanere e l’aggravamento della situazione di abbandono dei rifiuti, non hanno consentito di individuare specifiche condotte imputabili ai ricorrenti né di dimostrare che questi ultimi disponessero di concreti poteri di intervento sull’area in condizioni di sicurezza.

Ne deriva l’illegittimità delle ordinanze impugnate per difetto di istruttoria e la conseguente infondatezza dei primi due motivi esaminati.

4. Con il terzo mezzo di gravame il Comune contesta nel merito la ricostruzione operata dal T.a.r. in ordine alla responsabilità dei proprietari.

4.1. L’appellante sostiene, in particolare, che:

i)la particella n. 538 non risulta occupata da soggetti rom;

l’area è costituita da una scarpata boscata e incolta, accessibile dalla pubblica via;

ii)l’abbandono dei rifiuti è favorito dalla mancanza di recinzioni e di adeguate misure di vigilanza;

iii)i proprietari non hanno mai provveduto alla pulizia dell’area né all’installazione di sistemi di protezione idonei a impedirne l’utilizzo come discarica abusiva.

Secondo il Comune, il T.a.r avrebbe erroneamente sovrapposto la situazione della particella 538 a quella delle particelle 225 e 1483, effettivamente interessate da fenomeni di occupazione abusiva.

Ne deriverebbe un travisamento dei fatti e delle risultanze istruttorie.

4.2. A sostegno di tale motivo, l’appellante richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il proprietario può essere destinatario dell’ordine di rimozione dei rifiuti non soltanto quando sia autore materiale dell’abbandono, ma anche quando l’evento sia imputabile a titolo di colpa per omessa vigilanza e custodia.

In tale prospettiva:

i)la reiterazione degli abbandoni costituirebbe fenomeno prevedibile e prevenibile;

ii)i proprietari non avrebbero adottato alcuna misura di controllo;

iii)non avrebbero realizzato recinzioni;

iv)non avrebbero effettuato bonifiche spontanee;

non avrebbero collaborato efficacemente con le autorità per prevenire il degrado dell’area.

La persistente inerzia dei proprietari integrerebbe pertanto l’elemento soggettivo della colpa richiesto dall’art. 192 del Codice dell’ambiente.

4.3. Il Comune censura inoltre la sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe valorizzato la sentenza penale n. 1455/2023 quale elemento dimostrativo dell’assenza di responsabilità dei proprietari.

Secondo l’appellante:

i)il procedimento penale riguardava esclusivamente le particelle nn. 225 e 1483;

ii)nessuna responsabilità dei soggetti occupanti è stata accertata con riferimento alla particella 538;

iii)la stessa Procura avrebbe escluso che quest’ultima fosse interessata da occupazioni abusive o da manufatti riconducibili ai soggetti denunciati.

Il T.a.r avrebbe pertanto tratto conclusioni non coerenti con il contenuto effettivo della pronuncia penale, utilizzandola per giustificare l’inesigibilità di prestazioni riferite a un’area diversa da quella oggetto del giudizio.

4.4. L’appellante lamenta infine che il giudizio sia stato definito con sentenza semplificata ex art. 60, c.p.a., nonostante la complessità della controversia.

In particolare, il T.a.r non avrebbe esaminato adeguatamente la documentazione depositata dal Comune. Inoltre, non avrebbe dato seguito alle richieste istruttorie formulate dall’Amministrazione. Infine, avrebbe omesso di approfondire la concreta situazione della particella n. 538 e l’assenza di occupazioni abusive sulla stessa.

Tali carenze istruttorie avrebbero, ad avviso del comune appellante, inciso sulla correttezza dell’accertamento dei fatti e condotto ad una decisione fondata su presupposti erronei.

5. Il motivo è infondato.

5.1. Ricorda il Collegio che la fattispecie dell'abbandono di rifiuti è disciplinata dall'art. 192, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che, sul punto, riproduce in modo pressoché identico il disposto del previgente art. 14, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. Decreto Ronchi), salva l'aggiunta di un inciso particolarmente rilevante ai fini della soluzione della questione interpretativa in esame in quanto, come si avrà modo di meglio chiarire oltre, attributivo di un preciso onere probatorio in capo alla Pubblica Amministrazione.

Ai primi due commi dell'art. 192 citato è, invero, sancito il generale divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, nonché di immissione di rifiuti nelle acque superficiali e sotterranee. A siffatto divieto corrisponde un peculiare sistema sanzionatorio: il comma 3, del menzionato art. 192, prevede in primis l'irrogazione delle sanzioni amministrative e penali previste dagli artt. 255 e 256, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Più precisamente, ai responsabili delle condotte di abbandono o deposito di rifiuti è comminata una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art. 255 citato, che varia in base alla quantità ed alla qualità di rifiuti abbandonati.

Tale disposizione si preoccupa, inoltre, di delimitare il confine con l'illecito penale.

Infatti, tramite apposita clausola di rinvio all'art. 256, comma 2, l'art. 255 stabilisce che tali condotte assumono rilevanza penale se commesse "dai titolari di imprese e dai responsabili di enti".

Ne discende che, se l'attività illecita è posta in essere da un privato cittadino, è prevista un'attenuazione della pena, in quanto la sanzione irrogata è di tipo amministrativo; viceversa, se il responsabile dell'abuso è un'impresa o un ente, la sanzione prevista è penale.

Sempre al comma 3 del citato art. 192 è prevista, a completamento del sistema sanzionatorio sin qui delineato, l'attribuzione al Sindaco del Comune, ove si è verificato l'illecito, del potere di emettere un'ordinanza con la quale imporre l'obbligo di provvedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti abbandonati e al ripristino dello stato dei luoghi.

L'art. 192, co. 3, estende espressamente la responsabilità da abbandono di rifiuti anche al proprietario (o al titolare di diritti reali o personali di godimento) dell'area, al quale la violazione del divieto di cui al comma 1 sia imputabile a titolo di dolo o colpa.

5.2. Più precisamente, la norma prevede che l'ordinanza di sgombero adottata dal Sindaco debba essere indirizzata all'effettivo responsabile dell'illecito e solo eventualmente anche al proprietario del fondo e/o ai titolari di diritti reali o personali di godimento sullo stesso, i quali possono essere ritenuti responsabili soltanto quando abbiano posto in essere una condotta omissiva o commissiva, a titolo doloso o colposo. L'ordinanza sindacale deve, inoltre, indicare le operazioni necessarie per adempiere a tale obbligo ed il termine entro il quale occorre provvedere, decorso il quale l'Amministrazione procederà in danno del responsabile e con recupero delle somme anticipate.

5.3. Come di recente la Sezione ha avuto modo di chiarire (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 9 marzo 2026, n.1879), l’Amministrazione non può indiscriminatamente indirizzare l'ordinanza di rimozione dei rifiuti al proprietario dell'area in cui sono stati abbandonati i rifiuti, senza prima dimostrare che questi abbia concretamente posto in essere un comportamento omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, che possa giustificarne un concorso di responsabilità con gli autori materiali dell'illecito.

L’Amministrazione procedente, infatti, non può sottrarsi all'onere probatorio, impostole chiaramente dalla legge, di dimostrare l'imputabilità soggettiva del proprietario del fondo, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, non potendo in caso contrario individuare il destinatario dell'ordinanza di sgombero sulla base delle mere risultanze catastali.

Ne discende che, ferme le ipotesi di partecipazione dolosa, anche omissiva, non sarà sufficiente, al fine di estendere la responsabilità in esame anche al proprietario, provare la mera inerzia di quest’ultimo rispetto alle altrui condotte di abbandono incontrollato di rifiuti, ma sarà necessario provare che costui abbia realizzato quanto meno una condotta di agevolazione colposa degli autori materiali dell’illecito (Consiglio di Stato, V, 8 luglio 2019, n. 4871; Consiglio di Stato, IV, 7 giugno 2018 n. 3430; Consiglio di Stato, IV, 12 aprile 2018, n. 2195; Consiglio di Stato, IV, 1° aprile 2016 n. 1301).

In tale ordine di idee, occorre considerare che la configurazione della responsabilità colposa presuppone la sussistenza di elementi che dimostrino non già un generico comportamento omissivo astrattamente considerato, ma una consapevole inattività nei confronti dell’altrui azione illecita.

La colpa, infatti, si configura, secondo un costante orientamento interpretativo, nella prevedibilità dell’evento dannoso e nella violazione rimproverabile di una regola cautelare.

Il presupposto logico perché il comportamento del soggetto possa qualificarsi come colposo è, in particolare, la prevedibilità dell’evento, cioè la possibilità di riconoscere il pericolo che una determinata condotta possa comportare il verificarsi di un danno.

Sotto tale profilo, assume rilievo l’accertamento di una condotta consapevolmente omissiva.

È, pertanto, indispensabile che il proprietario disponga di una conoscenza adeguata della situazione di fatto relativa al fondo di riferimento, tale da consentirgli di percepire l’esistenza di un rischio o di un’attività potenzialmente illecita e, conseguentemente, di attivarsi per prevenirne gli effetti pregiudizievoli.

La consapevole inerzia del proprietario può essere desunta dall’Amministrazione attraverso una pluralità di elementi indiziari, quali, a titolo esemplificativo:

- l’abituale frequentazione o transito sull’area interessata;

- la prossimità della propria abitazione al fondo sul quale risultano abbandonati i rifiuti;

- la ricorrenza di eventi analoghi pregressi;

- la ricezione di avvisi o diffide da parte dell’Amministrazione;

- la permanenza dei rifiuti per un lungo periodo di tempo, il loro accumulo progressivo o la stratificazione degli stessi.

Tali elementi costituiscono segnali oggettivi dai quali si può ragionevolmente desumere che il proprietario sia in grado di rendersi conto della situazione di pericolo e di intervenire per eliminarla o attenuarne gli effetti.

Accanto all’indispensabile requisito della consapevolezza, è necessario accertare la presenza di ulteriori circostanze idonee a fondare la rimproverabilità della condotta omissiva.

In altri termini, affinché la condotta possa considerarsi colposa, occorre che l’inerzia del soggetto non solo sia consapevole, ma anche oggettivamente censurabile alla luce delle specifiche condizioni di fatto e delle regole di diligenza, prudenza e perizia esigibili in concreto.

Tale verifica implica, pertanto, una valutazione complessiva del comportamento tenuto, volta ad accertare se il soggetto, pur essendo in condizione di percepire il rischio e di intervenire, abbia omesso di adottare le misure necessarie per impedire il verificarsi dell’evento dannoso, in violazione dell’obbligo giuridico e cautelare impostogli.

Sotto tale ulteriore profilo, è necessario accertare che il proprietario, pur essendo a conoscenza della situazione di fatto, ometta di adottare le misure doverose, ragionevoli e concretamente praticabili per mera negligenza, imprudenza o imperizia, manifestando così una consapevole inosservanza dei doveri di tutela ambientale connessi all’esercizio dei poteri di signoria sul bene.

Gli elementi di rimproverabilità, nel senso appena precisato, possono emergere da una pluralità di indizi significativi, quali, a titolo esemplificativo:

- la mancanza di denunce o segnalazioni pur in presenza di un fenomeno noto (circostanza che, sebbene non sufficiente di per sé, assume rilievo unitamente agli altri elementi);

- l’assenza di misure dissuasive minime, quali cartelli di divieto, idonea illuminazione;

- la mancata adozione di misure preventive ragionevoli quali blocchi fisici all’accesso carrabile nei casi in cui ciò sia ragionevolmente esigibile, avuto riguardo anche alle dimensioni del fondo;

- l’omessa attività di vigilanza o controllo (sopralluoghi o ispezioni), anche in relazione all’estensione e alle caratteristiche del fondo.

Al riguardo, la giurisprudenza ha tuttavia escluso in via generale che l’omessa recinzione del fondo possa integrare, di per sé sola, un elemento di colpa in capo al proprietario.

In particolare, è stato precisato che non può essere addebitata al proprietario la mancata predisposizione di opere o mezzi idonei a precludere l’accesso al fondo, poiché — in conformità ai principi generali — la recinzione costituisce una mera facoltà del titolare del diritto dominicale ai sensi dell’art. 841 c.c., il cui mancato esercizio non è idoneo, di per sé, a configurare una condotta colposa (Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612; Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657; Cons. Stato, Sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630; Cass. civ., Sez. Un., ord. 16 settembre 2021, n. 25039).

5.4. È, dunque, sulla base di tali coordinate giuridiche che occorre esaminare la questione interpretativa sollevata con il sub-motivo in esame.

Reputa il Collegio che, in conformità al delineato quadro normativo e giurisprudenziale, il T.a.r. abbia correttamente valorizzato gli elementi emergenti dalla sentenza del Tribunale ordinario di Pescara n. 1455/2023, dalla cui motivazione si evince che i soggetti che avevano occupato l’area di proprietà degli appellati erano stati tratti a giudizio per avere realizzato abusivamente manufatti destinati al ricovero di animali, recinzioni e per avere abbandonato rifiuti sul medesimo sito.

La stessa pronuncia penale, lungi dall’escludere il collegamento tra tali soggetti e l’abbandono dei rifiuti, evidenzia come questi ultimi fossero compatibili con le attività illecitamente svolte nell’area, affermando che è verosimile ritenere che i rifiuti fossero presenti sin dalla realizzazione delle strutture abusive. Analoga compatibilità è stata riscontrata anche con riferimento ai rifiuti rinvenuti in occasione dei successivi sopralluoghi amministrativi.

Ne consegue che il giudice di primo grado ha correttamente rilevato come l’Amministrazione non abbia svolto un’adeguata istruttoria ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, omettendo di accertare in modo compiuto i soggetti effettivamente responsabili dell’abbandono dei rifiuti e dell’inquinamento dell’area. Invero, la disposizione richiamata consente l’imposizione degli obblighi di rimozione al proprietario soltanto all’esito di un accertamento rigoroso in ordine alla sua responsabilità, anche a titolo di dolo o colpa, ovvero previa individuazione degli effettivi autori della condotta illecita.

Nel caso di specie tale accertamento risulta carente, essendosi l’Amministrazione limitata ad affermare la mancata individuazione dei responsabili senza dar conto delle attività concretamente svolte a tal fine.

5.5. Parimenti condivisibile è la valutazione del T.a.r circa l’inesigibilità della prestazione richiesta agli appellati nelle concrete circostanze del caso. Dagli atti emerge infatti che l’area interessata risultava stabilmente occupata da terzi e che gli appellati avevano più volte rappresentato alle autorità competenti l’impossibilità di accedervi in condizioni di sicurezza, richiedendo l’adozione di iniziative coordinate da parte delle amministrazioni coinvolte e, in particolare, lo sgombero dell’area. Tali circostanze trovano riscontro nelle denunce presentate dagli interessati e nelle reiterate istanze formulate nel corso dei procedimenti amministrativi e giudiziari.

In tale contesto, la pretesa dell’Amministrazione di imporre agli appellati l’esecuzione diretta degli interventi di bonifica, senza la preventiva rimozione delle condizioni ostative all’accesso e senza l’adozione delle necessarie misure di sicurezza, si pone in contrasto con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e leale collaborazione che devono informare l’azione amministrativa.

Non può infatti pretendersi l’adempimento di un obbligo che, nelle circostanze accertate, si presenta oggettivamente inesigibile o comunque tale da esporre i destinatari e i professionisti incaricati a concreti rischi per la propria incolumità.

5.6. Né giova all’appellante sostenere che gli appellati abbiano tenuto una condotta negligente o di mala fede per non avere provveduto alla delimitazione dell’area o alla rimozione dei rifiuti, atteso che tale assunto presuppone proprio la possibilità di accedere liberamente al sito e di esercitare su di esso un effettivo potere di controllo, circostanza che il giudice di primo grado ha escluso sulla base delle risultanze istruttorie acquisite.

5.7. Priva di pregio è, infine, la censura riguardante l’asserita violazione dell’art. 60, c.p.a , atteso che, come è stato chiarito, “ non può costituire motivo di appello la scelta del giudice di primo grado di pronunciare con uno od un altro dei tipi di sentenza previsti dall’ordinamento processuale e, quindi, anche con sentenza in forma semplificata, potendo solo essere censurata la motivazione che sorregge la pronuncia, quanto a congruità e correttezza”( Consiglio di Stato, Sezione Terza, 7 febbraio 2018, n.782).

Se una sentenza è resa in forma semplificata (con ciò supponendosi una più stringata motivazione in relazione all’esame e decisioni assunte sui motivi di ricorso), ciò rileva non sul piano formale, poiché è irrilevante la qualificazione testuale dell’atto del giudice, bensì sul piano sostanziale, e cioè in ordine alla concreta sussistenza dei presupposti, quali la completezza di istruttoria e di contradditorio, nonché l’adeguatezza della motivazione; il che comporta la proposizione, in sede d’impugnazione, di un motivo che impinge il merito della decisione assunta dal primo giudice, e non già di una censura meramente formale (Cons. St., sez. IV, 20 novembre 2012, n. 5879)

In altri termini, nel processo d’appello la censura con la quale si denuncia la carenza dei presupposti per la definizione del giudizio di primo grado con sentenza in forma semplificata all’esito della camera di consiglio fissata dal T.a.r. per la trattazione dell’incidente cautelare, oltre ad essere inammissibile se le parti - espressamente informate dell’intenzione del collegio giudicante di definire immediatamente nel merito la causa - nulla hanno obiettato, è anche infondata nel merito, atteso che la doglianza si sostanzia in una censura di difetto di motivazione della sentenza impugnata, che non rileva nel giudizio di secondo grado, giacché l’effetto devolutivo di quest’ultimo consente al giudice di appello di provvedere, eventualmente integrando la motivazione mancante.

6. Il respingimento, alla luce delle ragioni che precedono, dei motivi di appello esime il Collegio dall’esame delle censure riproposte, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., dalle parti appellate, le quali restano pertanto assorbite

7. Alla luce delle considerazioni esposte l’appello deve essere respinto.

8. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, in favore, pro quota, di Giampaolo Barone, di Giulia Pierangeli, di Pierluigi Pierangeli, di Luigi Pierangeli, di Mario Barone e Filippo Pierangeli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere