Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 6736 del 1° settembre 2026.
Rifiuti. Abbandono e insussistenza della colpa del proprietario del fondo per omessa recinzione

In materia di gestione dei rifiuti e tutela ambientale, la responsabilità del proprietario del terreno per l'abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti ad opera di terzi, ai sensi dell'art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, non configura un'ipotesi di responsabilità oggettiva, ma richiede il concreto accertamento dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa. L'Amministrazione non può desumere la responsabilità colposa del proprietario dalla sola mancata recinzione dell'area o dall'assenza di cancelli e cartelli di divieto d'accesso, non sussistendo un obbligo generale in capo al privato di recintare la propria proprietà. Pertanto, la mancanza di recinzioni o barriere non può essere valorizzata quale indizio di negligenza o violazione dei doveri di custodia, determinando l'illegittimità dell'ordinanza sindacale di rimozione e smaltimento emessa in difetto di idonea prova della colpa

Pubblicato il 01/09/2026

N. 06736/2026REG.PROV.COLL.

N. 04440/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4440 del 2025, proposto dal signor Flavio Doria, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Mileto, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Sindaco del Comune di Vernole in qualità di Ufficiale di Governo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Vernole, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione di Lecce sezione prima, n. 201 del 2025, sul ricorso per l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Vernole n. 158/2024 del 4.11.2024, notificata al ricorrente in data 19.11.2024, avente ad oggetto “Ordinanza di rimozione e smaltimento rifiuti abbandonati art. 192 comma 3 del d.lgs. 3.4.2006”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Sindaco del Comune di Vernole in qualità di Ufficiale di Governo e del Comune di Vernole;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 la Cons. Emanuela Loria;

Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. Flavio Doria (“l’appellante”), in qualità di proprietario del terreno identificato al foglio 47, particella 49, ha impugnato dinanzi al Tar per la Puglia, sede di Lecce, l’ordinanza sindacale con la quale il Comune di Vernole ha ingiunto nei suoi confronti la rimozione e lo smaltimento “dei rifiuti abbandonati all'interno delle aree suindicate, consistenti in rifiuti di vetro, gomma e metallo derivanti da lastre di vetrocamera in frantumi, occupanti una superficie irregolare di circa mt. 10x2, altezza mt 0,5 circa, verosimilmente appartenenti ai Cer 191204 (gomma) 170202 (vetro) 170402 (alluminio)”.

1.1. Con il ricorso di primo grado sono stati proposti e seguenti cinque motivi:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 192 COMMA 3 D.LGS. 152/2006.

L’art. 192, comma 3, del d.gs. 152/2006 “stabilisce che l’accertamento delle violazioni debba avvenire sin dall’inizio mediante contraddittorio con i soggetti interessati, previa comunicazione e convocazione per il sopralluogo”, laddove invece “dagli atti trasmessi dal Comando di Polizia Locale di Vernole emerge che lo stesso ha avviato il procedimento amministrativo previsto dal citato comma, effettuando il sopralluogo in assenza del proprietario e senza contraddittorio”.

Mancherebbe un’indicazione chiara delle attività svolte per giungere alla responsabilità solidale dell’appellante, il quale non ha ricevuto alcuna notifica né possibilità di difendersi in contraddittorio nel corso del sopralluogo con il quale è iniziato l’accertamento.

La “responsabilità omissiva, invocata dall’Amministrazione, non può fondarsi su obblighi generici o indeterminati, come la chiusura dell’area con cancelli o cartelli di divieto, non previsti da norme specifiche”.

II. VIOLAZIONE DEL DIRITTO DI PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO.

L’Amministrazione ha sostanzialmente negato al ricorrente il diritto di partecipare attivamente al procedimento, impedendogli di assistere al sopralluogo, di essere presente all’accertamento per il previsto contraddittorio, sin dall’inizio con l’avvenuto sopralluogo; di fornire elementi utili alla valutazione; di contestare le risultanze dell’accertamento.

III. CARENZA DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

L’ordinanza impugnata si baserebbe su un’istruttoria gravemente carente, caratterizzata da: 1) assenza di analisi tecniche sui rifiuti; 2) mancata verifica dell’epoca dell’abbandono; 3) omessa valutazione delle caratteristiche del luogo; 4) insufficiente documentazione dello stato dei luoghi.

IV. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ.

L’imposizione di obblighi di vigilanza e controllo non terrebbe conto: - della natura del fondo; - della presenza di servitù; - dei limiti oggettivi al controllo; - della sproporzione tra mezzi richiesti e risultati ottenibili.

V. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GIURISPRUDENZIALI IN MATERIA DI RESPONSABILITÀ DEL PROPRIETARIO.

L’Amministrazione avrebbe erroneamente configurato una responsabilità oggettiva “da posizione” basata sulla mera titolarità del diritto di proprietà; 2) non avrebbe dimostrato l’elemento soggettivo (dolo o colpa) richiesto dalla norma; 3) non avrebbe provato alcun nesso causale tra la condotta del ricorrente e l’abbandono dei rifiuti; 4) avrebbe omesso di valutare le concrete misure di custodia e vigilanza adottate dal proprietario, limitandosi a censurare genericamente la mancata recinzione del fondo, nonché la mancata presenza di cancello e cartelli, non previsti da alcuna norma di legge.

2. Con la impugnata sentenza l’adito T.a.r. ha così motivato il respingimento dell’appello:

“- quanto all’accertamento della responsabilità a titolo di colpa, il Comune ha appositamente motivato sul punto, osservando che “a seguito di apposito sopralluogo sul terreno fg 47 part. 49 si è constatato che il terreno oggetto del deposito non è chiuso da cancello o simili tutele e non vi sono cartelli che prevengano o vietino l'accesso sull'area dalla pubblica via … (omissis) … si ritiene che il proprietario debba impedire, o comunque, rendere difficoltoso l'accesso sull'area privata a persone non autorizzate, attraverso la chiusura degli accessi, posizionamento di cancelli e cartelli che prevengano e vietino l'accesso stesso, nonché mantenere efficienti nel tempo tali misure di protezione e prevenzione”;

- la riscontrata mancanza di misure volte a impedire l’abbandono dei rifiuti giustifica l’imputazione dell’obbligo ripristinatorio a titolo di colpa: “La giurisprudenza del Consiglio di Stato (per tutte, sentenze n. 136/2005, n. 323/2005, n. 935/2007) ha pertanto ritenuto che, “pur non sussistendo l'obbligo da parte del proprietario del terreno, oggetto di abbandono di rifiuti, di attivare un servizio di vigilanza a protezione del fondo per impedire l'accesso di ignoti sullo stesso, il proprietario medesimo deve impedire, o comunque, rendere difficoltoso l'accesso sull'area, attraverso recinzioni, cancelli e cartelli che prevengano e vietino l'accesso stesso, nonché deve mantenere efficienti, nel tempo, le misure di protezione e prevenzione”” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 28/11/2022, n. 10433);

- non rileva in senso contrario la presenza di un muretto in prossimità del terreno, trattandosi di un manufatto posto in posizione laterale rispetto all’accesso, che non impedisce, né comunque ostacola, il transito veicolare;

- parimenti irrilevanti sono le censure concernenti la presunta servitù di passaggio a carico del fondo in questione, che implicherebbe necessariamente il transito di soggetti terzi, dal momento che non vi è alcuna prova documentale di tale circostanza, né comunque vi è prova del fatto che i fondi limitrofi siano interclusi;

- quanto alla lamentata violazione delle facoltà partecipative di cui all’art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006, è appena il caso di osservare che, nel caso di specie, il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento (nota prot. n. 3764 del 17.09.2024) e parte ricorrente ha potuto presentare una puntuale memoria procedimentale (nota in data 18.10.2024), la qual cosa vale a garantire il pieno rispetto delle predette facoltà, tenuto conto che il sig. Doria è stato messo nelle condizioni di far valere ogni circostanza ipoteticamente rilevante, e che la norma in esame non prevede che il sopralluogo debba essere svolto in contraddittorio, ma soltanto che l’accertamento delle responsabilità debba avvenire all’esito del contraddittorio procedimentale con l’interessato (che peraltro, nella specie, non ha contestato il fatto oggettivo della presenza dei rifiuti sul terreno di sua proprietà): “L'ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati prevista dall'art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 deve essere necessariamente preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell'eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all'ineludibile accertamento delle effettive responsabilità per l'abusivo deposito di rifiuti” (Consiglio di Stato, Sez. I, 18.3.2024, n. 310);

Il Sindaco "in qualità di Ufficiale di Governo" ha chiesto di essere estromesso dal giudizio avendo emesso l’ordinanza non in detta qualità bensì nelle ordinarie competenze di Sindaco.”

3. L’appello consta dei seguenti quattro motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 60 c.p.a.

Il giudice di primo grado avrebbe emesso la sentenza impugnata in forma semplificata in violazione dell’art. 60 c.p.a. poiché la causa non era ancora pienamente istruita. Invero, la costituzione del Comune, con la quale era stato reso disponibile per la prima volta il verbale del sopralluogo della Polizia Municipale del 14 settembre 2024, è avvenuta nel pomeriggio del 3 febbraio 2025, quindi fuori termine, ex art. 55 comma 5 c.p.a., rispetto alla camera di consiglio del successivo 5 febbraio sicché il ricorrente non avrebbe potuto interloquire, neppure oralmente in camera di consiglio, sul contenuto di quella difesa e di quella documentazione di cui comunque aveva espressamente richiesto lo stralcio con nota del 3 febbraio 2025.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192, comma 3. D. Lgs. n. 152/2006.

Il T.a.r. adito ha interpretato la disposizione rubricata ritenendo che la partecipazione in contraddittorio al sopralluogo sia assorbita dal diritto di partecipare al procedimento ex art. 7 ss. della legge n. 241 del 1990.

Al contrario, le due disposizioni normative prevedono due tipologie di partecipazione procedimentale dell’interessato, le quali devono essere entrambe garantite, senza che l’una possa surrogare l’altra.

III. Sull’insussistenza di qualsiasi “colpa” del Sig. Doria.

Nella Relazione di servizio della Polizia Municipale n. 3769/10 del 14 settembre 2024 è stato accertato che:

a) “il sito si trova all’interno di una traversa della strada provinciale n. 229 Vernole Pisignano, accessibile liberamente dal fronte stradale. Il terreno si trova percorrendo circa 250 metri senza incontrare alcuna chiusura atta ad impedirne l’accesso, ostacoli, cancellate o cartelli indicanti un divieto di accesso e/o di scarico, ovvero la proprietà privata”;

b) “il terreno risulta privo di recinzione in due lati confinanti con terreni di altri proprietari (…), dove si prolunga la stradina di accesso ai fondi”;

c) “I rifiuti di cui sopra sembrano essere stati oggetto di un unico abbandono avvenuto di recente da ignoti (…)”.

La sentenza impugnata sarebbe incorsa nel travisamento dei fatti in punto di caratteristiche della recinzione dell’area poiché, da quanto riportato nella Relazione, si desume che il terreno in questione non si trova in fregio alla Strada Provinciale, ma per accedervi occorre imboccare una traversa laterale e percorrerla per il non breve tratto di circa 250 metri; che, non essendo questa traversa laterale di proprietà del Sig. Doria (l’Amministrazione non si è interrogata su tale aspetto della questione), nessun rilievo può avere il fatto che lungo quella traversa non si trovino ostacoli o divieti di sorta; che, giunti al confine della proprietà Doria, si incontra una recinzione, che sicuramente interessa per due lati il confine tra quella proprietà e la stradella interpoderale, perché la P.M. afferma che detta recinzione manca soltanto sui due lati “confinanti con terreni di altri proprietari” e quindi, evidentemente, interni; questa interpretazione sarebbe confermata non solo dalla documentazione fotografica allegata alla Relazione (v. foto nn. 1 e 2), ma anche dal fatto che sia la comunicazione di avvio del procedimento, sia il provvedimento finale parlano solo di assenza di cancelli e cartelli di divieto, non di assenza della recinzione; invero, nella nota della P.M. n. 4554/10 del 3 novembre 2024, anch’essa già citata, si legge al punto 4) che “l’Ente non basa le proprie valutazioni sulla mancata recinzione”, che “risulta presente in modo rudimentale”; che, infine, l’abbandono di rifiuti in esame è unico e recente.

In definitiva, la Relazione della Polizia municipale si limiterebbe a rilevare che il fondo non è recintato ma la recinzione non è ritenuta obbligatoria, secondo la giurisprudenza amministrativa come pure la presenza di cancelli non impedisce lo sversamento dei rifiuti all’insaputa del proprietario incolpevole.

IV. Omessa pronuncia.

Nel proprio ricorso di primo grado, il ricorrente aveva affermato:

= di avere stabile domicilio (anche se non la residenza ufficiale) nel Comune di Vernole;

= di esercitare sul terreno per cui è causa una continua frequentazione e vigilanza, sia di persona, sia per il tramite di suo fratello Sig. Michele Doria, quest’ultimo anche residente in Vernole, sia per il tramite di operai agricoli, e ciò per l’intero corso dell’anno solare;

= di aver effettuato nel mese di maggio 2024 l’aratura e trinciatura del terreno per preservarlo da incendi;

= di avere poi, nei successivi mesi di giugno e luglio, curato la predisposizione del fondo in vista della raccolta di olive programmata per il mese di ottobre 2024; = che il terreno in questione è circondato da muro di cinta e che l’accesso veicolare attraverso tale muro è comunque reso difficoltoso da un gradino di pietre;

= che è mancata, da parte degli accertatori comunali, qualsiasi localizzazione dei rifiuti all’interno del fondo dell’odierno appellante;

= che sul terreno insistono risalenti servitù di passaggio a beneficio di altri fondi confinanti.

Nella sentenza appellata l’elemento della servitù di passaggio è ritenuto sfornito di prova. Tuttavia, il ricorrente non aveva alcun onere di provare in giudizio l’esistenza delle servitù di passaggio, fin dalla fase cautelare poiché la prova avrebbe potuto essere fornita in fase di merito.

Inoltre, il primo giudice non avrebbe considerato tutte le altre circostanze rappresentate con le quali l’interessato ha dato conto di come è avvenuta la vigilanza sul fondo sicché sussisterebbe il vizio rubricato e la violazione del principio di proporzionalità.

4. Il Sindaco pro tempore del Comune di Vernole, in qualità di Ufficiale di Governo, si è costituito in giudizio e ha eccepito il suo difetto di legittimazione – eccezione non esaminata in primo grado – poiché nella fattispecie in esame l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Sindaco nell’espletamento dei poteri ordinari previsti dall'ordinamento (ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006), e non in qualità di Ufficiale di Governo.

4.1. Il Comune di Vernole si è costituito in giudizio e ha depositato memoria difensiva e di replica con le quali ha argomentato in relazione ai motivi d’appello.

4.2. L’appellante ha depositato memoria di replica in data 27 maggio 2026.

5. Con ordinanza n. 2332/2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare ritenendo sussistenti “sia elementi di fumus boni iuris in relazione alla deduzione contenuta nel III motivo - anche alla luce degli elementi di fatto e della tipologia dei rifiuti invenuti - sia di danno grave e irreparabile in relazione al paventato, dall’appellante, procedimento penale a suo carico”.

6. Alla udienza pubblica del 18 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In via preliminare dev’essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Sindaco del Comune di Vernole in qualità di Ufficiale di Governo poiché l’ordinanza è stata emessa dal Sindaco nell’esercizio dei poteri ordinari previsti dall’ordinamento (ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006), e non in qualità di Ufficiale di Governo. Conseguentemente, il Sindaco in qualità di Ufficiale di Governo, deve essere estromesso dal giudizio.

8. Nel merito l’appello è fondato sicché può essere assorbita la trattazione del primo motivo d’appello relativo al vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 60 c.p.a. .

9. Il Collegio, per il principio della ragione più liquida (cfr. sent. Ad Plen. n. 5 del 2015), esamina il terzo motivo d’appello con il quale l’appellante si duole che gli sia stato attribuito, a titolo di colpa, il comportamento negligente di non chiusura della proprietà che avrebbe determinato l’incontrollato abbandono dei rifiuti e quindi la necessità di rimuoverli, dalla sua proprietà.

In linea generale, l’orientamento prevalente di questo Consiglio di Stato è nel senso che il proprietario di un fondo non è responsabile dell’abbandono incontrollato di rifiuti o del loro deposito sulla propria area, salvo che non sia ravvisabile un comportamento doloso o colposo dello stesso (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2746 del 21 marzo 2024).

Invero, nel caso in esame, nella Relazione di Servizio della Polizia Municipale n. 3769/10 del 14 settembre 2024, si pone in rilievo che, nel corso del sopralluogo, è stato accertato che:

- “il sito si trova all’interno di una traversa della strada provinciale n. 229 Vernole Pisignano, accessibile liberamente dal fronte stradale. Il terreno si trova percorrendo

circa 250 metri senza incontrare alcuna chiusura atta ad impedirne l’accesso, ostacoli,

cancellate o cartelli indicanti un divieto di accesso e/o di scarico, ovvero la proprietà

privata”;

- “il terreno risulta privo di recinzione in due lati confinanti con terreni di altri proprietari (…), dove si prolunga la stradina di accesso ai fondi”;

- “I rifiuti di cui sopra sembrano essere stati oggetto di un unico abbandono avvenuto di recente da ignoti (…)”.

Da tali evenienze in punto di fatto, si deduce che l’amministrazione non ha idoneamente dimostrato la “colpa” poiché il proprietario non ha l’obbligo di recintare il suo terreno, cosicché la mancata recinzione non può essere valorizzata quale indizio della negligenza.

Inoltre, assume particolare pregnanza la circostanza che il terreno di proprietà dell’appellante non si trova in fregio alla Strada Provinciale, ma per accedervi occorre imboccare una traversa laterale e percorrerla per un tratto di circa 250 metri; non è poi dimostrato né comunque viene sostenuto nel provvedimento impugnato che tale traversa sia di proprietà dell’appellante e che quindi lo stesso avrebbe dovuto vigilare sulla traversa laterale di accesso al fondo.

Inoltre la circostanza che vi sia un tratto di recinzione in corrispondenza del confine con altre proprietà non implica che vi sia un obbligo di recinzione dell’intero fondo.

10. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni e assorbiti gli ulteriori profili, l’appello è fondato e, in riforma della sentenza impugnata, dev’essere accolto il ricorso di primo grado.

11. Sussistono i presupposti di legge per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, stante la sussistenza di molteplici e non sempre omogenei orientamenti giurisprudenziali nella materia di cui trattasi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Vernole n. 158/2024 del 4.11.2024.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere