La Corte costituzionale in tema di vincoli ambientali
(Commento a Corte costituzionale, n. 100/2026 e n. 142/2026)

di Massimo GRISANTI

A distanza ravvicinata, la Corte costituzionale ha pronunciato due sentenze in tema di vincolo idrogeologico, dichiarando l’incostituzionalità di alcune norme di leggi regionali della Sardegna, con la sentenza n. 100/2026 depositata il 9.6.2026, e della Toscana, con la sentenza n. 142/2026 depositata il 23.7.2026. Entrambe redatte dal giudice Prof. Avv. Marco D’Alberti.

Ambedue le pronunce hanno trattato dell’istituto dell’autorizzazione di <svincolo> idrogeologico, contemplata dall’articolo 7 del r.d.lgs. 3267/1923, con statuizioni che, a ben vedere, vanno oltre l’ambito materiale della difesa del suolo, finendo per influenzare anche altri istituti autorizzativi che il legislatore ha espressamente qualificato di natura <preventiva>.

Inoltre, stimolano alcune riflessioni riguardo: sia gli effetti delle pronunce di incostituzionalità di norme di legge regionale che sono state emanate in violazione del riparto legislativo-regolamentare fissato dall’articolo 117 della Costituzione; sia l’allocazione a livello regionale delle funzioni amministrative quale sede appropriata per garantire l’uniforme applicazione di valori costituzionali su tutto il territorio nazionale e l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.

1. Il vincolo idrogeologico attiene alla tutela dell’ambiente ex art. 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione – Quale ne è l’estensione ai fini dell’applicazione dell’art. 7 r.d.lgs. 3267/1923?

La Corte costituzionale ha nuovamente ricordato “… che le attività relative alla difesa del suolo, in particolare quelle relative alla salvaguardia per i rischi derivanti da dissesto idrogeologico, debbono essere ricondotte alla materia della tutela dell’ambiente, di esclusiva competenza legislativa statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le tante, sentenze n. 138 del 2021, n. 109 del 2011, n. 341 del 2010, n. 254, n. 246 e n. 232 del 2009) …”, così nella sentenza n. 100/2026.

Ai sensi dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, allo Stato spetta anche la potestà ¹ regolamentare, salvo delega alle Regioni. È per questo motivo che i Piani di Assetto Idrogeologico (PAI) – mediante i quali, per antonomasia, sono studiate le aree a rischio idraulico e geomorfologico – sono affidati alle Autorità di bacino distrettuale in cui operano congiuntamente lo Stato e le Regioni ai sensi del Codice dell’Ambiente.

Vi è una punta di rammarico nel leggere la sentenza n. 100/2026, perché è stata volutamente «breve» l’analisi della disciplina statale in materia di vincolo idrogeologico. In ciò ancora non comprendendo, i giudici della Consulta, che dovrebbero sentirsi, come Diogene, investiti del compito, invero arduo in quest’epoca di semplicismo imperante dominato dal genietto dell’AI, di elevare il grado, sempre più basso, degli operatori professionali.

Cosicché non è stata affrontata la questione se le disposizioni dell’articolo 7 del r.d.lgs. 3267/1923, che impongono la preventiva autorizzazione di <svincolo> idrogeologico, debbano trovare applicazione anche a quei territori, non ricompresi nelle aree vincolate ai sensi delle proposte dell’Ispettorato Ripartimentale del Corpo delle Foreste (et similia) approvate dalle Camere di commercio, che sono inclusi nei PAI approvati dalle Autorità di bacino. Speriamo che lo sia in futuro, qualora se ne presenti l’occasione.

Infatti, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1 e 2 del r.d.lgs. 3267/1923, c.d. Legge Serpieri, «la determinazione dei i terreni di qualsiasi natura e destinazione che … possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque …sarà fatta per zone nel perimetro dei singoli bacini fluviali».

Alla sottoposizione dei terreni a vincolo idrogeologico ex r.d.lgs. 3267/1923 mediante il PAI non appaiono essere di ostacolo le disposizioni stabilite nel regolamento d’esecuzione della “Legge Serpieri” approvato con il r.d. 1126/1926. Infatti, la disciplina di formazione, di partecipazione e di pubblicità del PAI appare averle sostituite integralmente nel rispetto dei principi informatori della tutela della proprietà privata contenuti nel r.d.lgs. 3267/1923.

Del resto, il vincolo de quo altro non è che un limite all’esercizio dello ius aedificandi. Poco cambia se sia stato imposto con le procedure del r.d.lgs. 3267/1923 e del r.d. 1126/1926 oppure mediante la pianificazione dell’Autorità di bacino distrettuale che dà concreta attuazione alle disposizioni degli articoli 53 e 56, co. 1, lett. n) del Codice dell’Ambiente (d.lgs. 152/2006).

Tutto ciò per dire, a sommesso avviso di chi scrive, che per agire nei territori ricompresi nel PAI – nessuno escluso, siano essi classificati a rischio basso o elevato – necessita la preventiva autorizzazione ex articolo 7 r.d.lgs. 3267/1923, al fine di verificare ex ante, senza possibilità di abilitazioni postume, se sia rispettata la disciplina di uso del territorio ivi contenuta.

Potendo al più rilevare, il grado del rischio, per un’eventuale differenziazione di procedura abilitativa che è auspicabile che il legislatore statale voglia introdurre nell’ordinamento settoriale – come è avvenuto, ad esempio, per l’edificazione nelle zone sismiche, in cui il criterio direttivo per la sussunzione in uno anziché l’altro procedimento amministrativo abilitativo è la rilevanza per la pubblica incolumità – facendo ponderato bilanciamento tra le esigenze di semplificazione amministrativa e di tutela dei valori costituzionali alla cui insufficiente considerazione, in ispecie in epoca di cambiamenti climatici, conseguono disastri e lutti.

2. L’ordinamento settoriale non contempla alcuna valutazione postuma di <svincolo> idrogeologico – Le statuizioni della Consulta vanno oltre le norme esaminate? – Quali ne potrebbero essere gli effetti?

La norma della Regione Sardegna che consentiva un’autorizzazione postuma di <svincolo> idrogeologico è stata dichiarata incostituzionale:

“… È immediatamente chiaroche tale disposizioneriduce il livello di tutela ambientale, aprendo alla possibilità di un’autorizzazione “postuma” degli interventi sui beni vincolati,mentre la legge statale ammette la sola autorizzazione preventiva , come elemento imprescindibile della conformazione della proprietà vincolata.

La mancata previsione, ai sensi del citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, del rilascio di un’autorizzazione postuma di opere non preventivamente autorizzateè l’espressione di un inderogabile divieto di concessione del nulla-osta in sanatoria, anche nel caso di violazionesolo formale dell’obbligo di ottenere l’autorizzazione. Ciò in ragione della preminenza dell’essenziale interesse pubblico a valutare ex ante, senza eccezioni, la compatibilità delle opere con la difesa del suolo dal dissesto idrogeologico.

In altri termini, il vincolo idrogeologico, perseguendo il fine di prevenire rilevanti danni ambientali di cui il nostro Paese ha spesso sofferto, quali denudazioni dei terreni, perdita della loro stabilità, turbamento del regime delle acque, non può tollerare un accertamento postumo di compatibilità degli interventi e delle trasformazioni realizzati nei terreni vincolati in assenza della prescritta autorizzazione o in difformità da essa.

Di conseguenza, l’introduzione di una modalità di regolarizzazione delle suddette opere, sulla falsariga della procedura di accertamento della cosiddetta “doppia conformità” delle opere abusive sotto il profilo edilizio, disciplinata dall’art. 36 t.u. edilizia, è preclusa al legislatore regionale, ponendosi in contrasto con il citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, che, per la sua indubbia natura di norma fondamentale di riforma economico-sociale, vincola la potestà legislativa della Regione autonoma Sardegna.

Non è decisivo, in senso contrario, il richiamo fatto dalla difesa regionale all’art. 61, comma 5, cod. ambiente, alla stregua del quale «[l]e funzioni relative al vincolo idrogeologico di cui al regio decreto-legge 30 dicembre 1923, n. 3267, sono interamente esercitate dalle regioni», in quanto non spetterebbe comunque alla Regione, nell’esercizio di tali funzioni, il potere di alterare le caratteristiche del procedimento autorizzativo delineate al citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923 in funzione di tutela dell’ambiente, tra le quali rientra la natura necessariamente preventiva dell’autorizzazione …”.

La Corte ha ricordato che non occorre che un divieto sia dichiarato in modo espresso ed esplicito, dovendone desumere la sua imposizione dalla norma ricavabile dalle disposizioni di legge.

Laddove il legislatore qualifica espressamente <preventiva> l’autorizzazione amministrativa oppure stabilisce che in sua assenza i lavori non possono avere inizio, essa non è ottenibile a posteriori perché ne è vietato il rilascio all’esito di un bilanciamento tra interessi/valori che egli ha compiuto ex ante. Perciò non effettuabile in sede giurisdizionale, pena l’aperta violazione dell’art. 101 della Costituzione; vieppiù in sede amministrativa. Anche qualora la violazione sia meramente formale, perché in tal caso la forma è consustanziale per la protezione degli interessi/valori.

Nel novero di tali autorizzazioni non surrogabili da valutazioni postume rientrano quelle: di tutela dei beni culturali e dei beni paesaggistici; di sicurezza in tema di costruzioni in calcestruzzo e acciaio o metalliche; di tutela della pubblica incolumità nelle zone sismiche. Anche se modulate nella forma della denuncia-preavviso, perché il controllo formale della sua accettazione, che comprende la verifica della completezza della pratica con i documenti prescritti dal legislatore, perfeziona il sistema abilitativo preventivo chiamando il libero professionista a surrogare i compiti di vigilanza delle pubbliche amministrazioni. Diversamente versando, l’iter amministrativo, nell’inconfigurabilità giuridica improduttiva di validi effetti.

Tutto ciò per dire, ad esempio, che solo nel momento in cui il legislatore ha introdotto l’eccezionale valutazione di compatibilità paesaggistica, le opere eseguite in assenza della preventiva autorizzazione prescritta dall’articolo 7 della legge 1497/1939 sono divenute sanabili. Con la conseguenza che appaiono prive di validi effetti giuridici le autorizzazioni paesaggistiche a sanatoria rilasciate prima del d.lgs. 157/2006 (primo correttivo alla parte terza del d.lgs. 42/2004), adottate sulla base (non in forza di) di pronunce di taluni giudici amministrativi esprimenti un sentimento pretorio che manifestava un mal sopito desiderio di erigersi a correttori del legislatore e così tenendo in non cale l’articolo 101 della Costituzione (che, in caso di dubbi normativi, imponeva e impone loro di sollevare questione di legittimità costituzionale).

La questione di cui discorro non appare esser banale perché impinge la condizione di stato legittimo dell’immobile ex articolo 9- bis d.P.R. 380/2001, visto che tutti tali adempimenti indefettibilmente preventivi sono elementi integrativi dell’efficacia del titolo abilitativo edilizio; non rilasciabili a sanatoria, quindi impeditivi l’instaurazione di un valido procedimento di sanatoria edilizia ex articoli 36 e 37 d.P.R. 380/2001. Con conseguenze che refluiscono direttamente sulla loro commerciabilità e rinunciabilità abdicativa a favore dello Stato, quindi sulla validità degli atti negoziali o unilaterali.

Ma vi è di più.

Occorre interrogarsi se gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità stabiliti dall’articolo 136 della Costituzione – che comprendono la salvezza dei cosiddetti diritti quesiti – riguardino anche il caso in cui la norma regionale sia stata emanata in violazione della competenza esclusiva legislativa statale ovverosia disponendo, la regione, di una competenza che non le appartiene mediante la coniazione di norme di tanta immediata chiarezza dell’invasione di campo che appare pure superfluo un giudizio di illegittimità costituzionale: “…È immediatamente chiaroche tale disposizioneriduce il livello di tutela ambientale, aprendo alla possibilità di un’autorizzazione “postuma” degli interventi sui beni vincolati,mentre la legge statale ammette la sola autorizzazione preventiva, come elemento imprescindibile della conformazione della proprietà vincolata …”, dice la Consulta nella sentenza n. 100/2026 riguardo alla legge sarda.

In tal caso, ad avviso di chi scrive, la norma dichiarata incostituzionale cessa sì la propria efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, ma sempreché l’abbia avuta.

Del resto, così come è nullo il provvedimento amministrativo viziato da incompetenza assoluta – la Regione Toscana è stata sanzionata per aver trasferito l’esercizio delle funzioni amministrative di <svincolo idrogeologico> a enti infra regionali, vedi la sentenza n. 142/2026 della Consulta, cosicché la Corte ha acclarato che sono nulle le autorizzazioni di <svincolo> rilasciate dai comuni e agevolando la contestazione d’incompetenza in sede giurisdizionale amministrativa – non si vede perché non lo debba essere la norma di legge che viola la competenza legislativa assoluta.

Come ad esempio, sempre per la Regione Toscana gli articoli 42, co. 5, e 85, co. 6-bis, della legge n. 39/2000 in tema di esercizio delle funzioni amministrative di <svincolo> idrogeologico affidate ai comuni e di istituzione della sanatoria idrogeologica, che seppur non oggetto d’esame della Corte costituzionale nella sentenza n. 142/2026, partecipano dei medesimi vizi di incostituzionalità rilevati dalla Consulta nelle sentenze n. 100/2026 e n. 142/2026.

La dichiarazione di incostituzionalità potrebbe modularne gli effetti in dipendenza della circostanza se la norma regionale ha coperto un ambito materiale lasciato sguarnito dal legislatore oppure si è posta in contrasto con disposizioni esistenti.

Una lettura dell’articolo 136 della Costituzione più aperta alla visione del futuro, alla tutela delle generazioni future che tanto dovranno combattere gli effetti nefasti dell’aggressione al territorio che saranno moltiplicati dal mutamento climatico, significherebbe tutelare anche le risorse pubbliche notoriamente scarse e responsabilizzare i professionisti pubblici e privati che intervengono nei processi normativi e amministrativi. Nonché ridare serietà all’attività legislativa, atteso che, ad oggi, i legislatori si considerano del tutto deresponsabilizzati e onnipotenti al punto che non si peritano di coniare norme per risolvere questioni contingenti astratte da un interesse generale, talvolta aggiungendo confusione e incertezza laddove proprio non se ne sentiva il bisogno ( docet le recenti modifiche al testo unico dell’edilizia e l’articolo 1, co. 731, della legge 199/2025 in tema di rinuncia abdicativa).