Consiglio di Stato Sez. IV n. 5648 del 14 luglio 2026.
Beni ambientali. Annullamento erga omnes del piano di riserva naturale e ripristino della perimetrazione originaria

L’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo generale a effetti inscindibili, quale il piano di una riserva naturale recante la perimetrazione dell'area protetta, opera con efficacia erga omnes e si impone a tutte le autorità chiamate a vagliare tale provvedimento come presupposto di ulteriori determinazioni. Qualora il piano di riperimetrazione venga integralmente caducato dal giudice amministrativo, l'effetto travolge anche la nuova definizione dei confini, determinando il ripristino della perimetrazione originaria contenuta nella legge istitutiva della riserva. Risulta, pertanto, viziato per erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria il parere dell'ente gestore che escluda l'insistenza di un intervento (nella specie, un impianto di trattamento rifiuti) nell'area protetta basandosi sui confini del piano annullato anziché su quelli ripristinati. Tale illegittimità determina l'annullamento parziale del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR), imponendo all'amministrazione la riedizione del potere al fine di valutare correttamente l'impatto dell'opera sulle istanze conservative della riserva.

Pubblicato il 14/07/2026

N. 05648/2026REG.PROV.COLL.

N. 03420/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3420 del 2025, proposto da Elisa Eufemi, Roberto Casarelli, Giacomo Castro, Alessandra Cianfarani, Al Capolinea s.r.l.s., Sandro De Amicis, Pierluigi Marini, Walter Meuti, Cristina Pazzelli, Luigi Scalella, Scalella s.a.s. di Scalella Luigi & C., Anda s.n.c. di Scalella Luigi & C., Anna Maria Secchi, Comitato di Quartiere Monte Migliore, Associazione Latium Vetus APS, Marina Leonardi e Matilde Breschi, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Gabriele Camozzi n. 9;

contro

la Regione Lazio, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuliana Malara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
la società Laziale Ambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cristina Savorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

di Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
di Roma Natura - ente regionale per la gestione del sistema delle aree naturali protette in Roma Capitale, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Lazio, Roma, Sez. V, n. 19077 del 29 ottobre 2024 (non notificata), resa nel procedimento iscritto al numero di R.G. 3386/2024, al quale è stato unito il procedimento iscritto al numero di R.G. 6935/2024, con la quale sono stati respinti i ricorsi proposti avverso:

-- per quanto riguarda il ricorso R.G. 3386/2024:

- la determinazione della Regione Lazio del 2 gennaio 2024, n. G00003, avente per oggetto: «Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale ai sensi dell'art. 27-bis del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i. progetto di "Realizzazione di un impianto per il trattamento di 65.000 Mg/anno di rifiuti non pericolosi mediante digestione anaerobica, compostaggio e lombricompostaggio", nel Comune di Roma Capitale, Città Metropolitana di Roma Capitale, Municipio IX, in località Solfarata Società proponente: LAZIALE AMBIENTE srl Registro elenco progetti: n. 166/2021»;

- nonché, per quanto di ragione, dei provvedimenti, atti autorizzativi, pareri, assensi e nulla-osta contenuti, citati e presupposti in tale provvedimento, non autonomamente impugnabili;

-- per quanto riguarda il ricorso R.G. 6935/2024:

- la determinazione regionale del 23 novembre 2023, n. G15669, avente per oggetto: «Pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale ai sensi dell'art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. sul progetto "Realizzazione di un impianto per il trattamento di 65.000Mg/anno di rifiuti non pericolosi mediante digestione anaerobica, compostaggio e lombricompostaggio", Comune di Roma, in località Solfarata Società proponente: LAZIALE AMBIENTE srl Registro elenco progetti: n. 166/2021»;

- la determinazione regionale del 15 dicembre 2023, n. G16896, avente per oggetto: «LAZIALE AMBIENTE s.r.l. – Riesame con valenza di rinnovo e modifica sostanziale dell'Autorizzazione Integrata Ambientale ai sensi dell'art. 29-quater e art. 29-octies – Titolo III bis del D.Lgs. 152/2006 di cui alla D.D. n. G14209 del 20/10/2017 e s.m.i. nell'ambito del PAUR ex art. 72bis del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i. per il progetto "impianto per il trattamento di 65.000 Mg/anno di rifiuti non pericolosi mediante digestione anaerobica, compostaggio e lombricompostaggio", sito nel Comune di Roma Capitale in via Laurentina, snc, Km 21,350 località Solfarata – Registro elenco progetti: n. 166/2021»;

- e ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente, consequenziale e/o conseguente agli atti sopra indicati.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, di Roma Capitale e della società Laziale Ambiente s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene in decisione l'appello della sentenza del T.A.R. Lazio n. 19077 del 29 ottobre 2024, con la quale sono stati respinti, previa riunione ex art. 70 cod. proc. amm., due ricorsi proposti per l'annullamento dell'autorizzazione di un impianto di trattamento di rifiuti, oltre che degli atti presupposti.

2. Il provvedimento in contestazione è costituito dalla determinazione della Regione Lazio n. G00003 del 2 gennaio 2024, recante il "provvedimento autorizzatorio unico regionale" (cd. PAUR) – ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006 (cod. amb.) – del progetto della società Laziale Ambiente s.r.l. di "Realizzazione di un impianto per il trattamento di 65.000 Mg/anno di rifiuti non pericolosi mediante digestione anaerobica, compostaggio e lombricompostaggio" in Roma, località Solfatara.

Il provvedimento, in realtà, non è il primo atto autorizzatorio dell'impianto.

Già con determinazione dirigenziale regionale n. G14209 del 20 ottobre 2017, era stata rilasciata l'autorizzazione integrata ambientale (AIA) per la realizzazione di un impianto di trattamento di 30.000 Mg/anno di rifiuti non pericolosi mediante compostaggio e lombricompostaggio, con valenza decennale. L'AIA era stata, a sua volta, adottata dopo un lungo contenzioso, incardinato da Laziale Ambiente s.r.l. contro il dissenso al progetto manifestato il 7 maggio 2009 dall'ente Roma Natura, preposto alla Riserva naturale Decima Malafede (alla sentenza del T.A.R. Lazio n. 27917 del 22 luglio 2010, di rigetto del ricorso, ha fatto seguito la sentenza del Consiglio di Stato n. 3067 del 25 maggio 2012, che, in parziale riforma della decisione di primo grado, ha annullato il diniego di Roma Natura imponendo all'ente di rideterminarsi; sono state, poi, adottate svariate pronunce in ottemperanza: Consiglio di Stato n. 970 del 18 febbraio 2013, n. 6124 del 20 dicembre 2013, n. 4898 del 2 ottobre 2014 e, a chiusura del giudizio di ottemperanza, n. 5079 del 13 ottobre 2015; con nota prot. 0000161 del 16 gennaio 2015, è stato, inoltre, emesso il nulla-osta all'intervento da parte del commissario ad acta nominato in luogo dell'ente Roma Natura).

Successivamente, con determinazione dirigenziale n. G11456 del 2 settembre 2019, sono state autorizzate alcune modifiche al progetto, tra cui, in particolare, l'incremento dei codici CER (catalogo europeo dei rifiuti) trattabili nell'impianto. Inoltre, con determinazione dirigenziale n. G09833 del 26 agosto 2020, è stata aggiornata la già menzionata AIA di cui alla determinazione n. G14209 del 20 ottobre 2017, per l'adeguamento a modifiche normative.

Il PAUR è stato adottato in funzione di riesame, con modifica sostanziale, dell'AIA n. G14209 del 20 ottobre 2017, a seguito di una revisione dell'assetto impiantistico, mediante l'introduzione di una sezione di digestione anaerobica a monte della linea di trattamento aerobico della FORSU (frazione organica dei rifiuti solidi urbani), con contestuale rimodulazione delle aree funzionali già previste.

L'impianto non è stato ancora costruito e messo in funzione.

3. I ricorsi di primo grado – presentati da un insieme di abitanti, residenti, proprietari di beni immobili ed esercenti attività commerciali nelle zone limitrofe all'area di interesse, nonché da enti esponenziali – poggiavano sull'assunto che, con il provvedimento impugnato, la Regione Lazio avesse, in realtà, autorizzato una radicale modifica dell'impianto, tramutando un'attività di compostaggio e lombricompostaggio a servizio dell'attività agricola in una vera e propria attività industriale di trattamento di rifiuti a fini della produzione energetica. I gravami si sviluppavano su sei motivi di impugnazione analoghi:

I) veniva lamentato, anzitutto, che l'autorizzazione fosse stata rilasciata sulla base del falso presupposto che l'impianto si trovasse in un'area esterna ai confini della Riserva naturale regionale di Decima Malafede, perciò in difetto della valutazione dell'impatto del progetto su tale area protetta;

II) veniva, inoltre, prospettata l'incompatibilità del progetto con il Piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) del Lazio, essendovi vari "fattori escludenti", tra quelli indicati nel Piano, all'insediamento dell'impianto, oltre che alcuni "fattori di attenzione progettuale" non considerati nel procedimento a quo;

III) si lamentava, altresì, il difetto di istruttoria, per la mancata considerazione delle caratteristiche dell'area, tra cui l'estraneità per destinazione d'uso, tipologia e dimensioni al contesto, il rischio idrogeologico di inquinamento della falda freatica e del suolo agricolo, la presenza di taluni fenomeni di vulcanismo secondario;

IV) si sosteneva, poi, che il provvedimento fosse stato adottato senza l'acquisizione del parere della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio, richiesto dall'art. 16 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del piano regolatore generale (PRG) di Roma Capitale, a causa dell'insistenza dell'impianto nell'area "Preesistenze archeologico monumentali", non potendosi considerare più efficace il vetusto nulla-osta rilasciato dall'ex Soprintendenza di Roma il 27 febbraio 2003, nell'ambito dell'originario procedimento che ha condotto, all'esito del contenzioso, alla prima autorizzazione dell'impianto;

V) si lamentava che non fosse stato presentato il "piano ambientale di miglioramento agricolo" (PAMA), richiesto dall'art. 69 delle NTA del PRG di Roma Capitale in relazione alle "Aree naturali protette Parchi istituiti", ove l'impianto ricade;

VI) si deduceva, infine, la mancanza del parere della competente azienda sanitaria locale (ASL Roma 2).

4. Costituendosi in primo grado, la Regione Lazio e la società Laziale Ambiente s.r.l. hanno eccepito il difetto di legittimazione attiva e di interesse ad agire dei ricorrenti. Nel merito, hanno dedotto che il PAUR non assentisse una radicale trasformazione dell'impianto, ma autorizzasse solo alcune modifiche, e hanno contestato la fondatezza delle singole doglianze.

5. Con la sentenza appellata, T.A.R. Lazio ha respinto i ricorsi nel merito, assorbendo le eccezioni preliminari.

Nella sentenza viene affermato che il progetto non altera la natura dell'impianto, ma inserisce solo una sezione di digestione anaerobica a monte della linea di trattamento aerobico della FORSU e una rimodulazione delle aree funzionali, con conseguente incremento dei rifiuti trattati, attuando delle modifiche tra l'altro migliorative dei parametri ambientali. Di conseguenza, il giudice ha respinto le singole censure rilevando che:

- l'impianto si trova al di fuori della Riserva di Decima Malafede, come statuito dal parere dell'ente regionale Roma Natura del 17 marzo 2022, confermativo delle conclusioni cui era giunto il commissario ad acta (nominato nel giudizio di ottemperanza relativo all'originario iter autorizzativo) nel nulla-osta del 16 gennaio 2015;

- i fattori del PRGR (approvato con delibera del consiglio regionale n. 4 del 5 agosto 2020) non si applicano in quanto sopravvenuti all'autorizzazione dell'impianto originario;

- non occorreva un nuovo assenso della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio, visto che, nel nulla-osta del 27 febbraio 2003, si era accertata l'assenza di preesistenze archeologico-monumentali;

- era sufficiente il PAMA presentato dalla società nel corso del pregresso procedimento autorizzativo e approvato dall'apposita Commissione PAMA il 21 febbraio 2007;

- il parere dell'ASL Roma 2 doveva considerarsi acquisito per silentium nell'ambito della conferenza di servizi propedeutica al PAUR.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato il 29 aprile 2025, alcuni degli originari ricorrenti hanno appellato la sentenza per sette motivi.

I) Con il primo motivo, viene dedotta l'erroneità della sentenza, laddove esclude che la modifica sostanziale approvata con il PAUR determini la riqualificazione dell'impianto.

Originariamente, la società era stata autorizzata alla realizzazione (nei fatti mai avvenuta) di un impianto di compostaggio e lombricompostaggio, destinato al trattamento di rifiuti vegetali non pericolosi, per una capacità complessiva prevista di circa 30.000 tonnellate all'anno, a servizio della propria azienda agricola. La modifica in esame prevede una radicale riconfigurazione impiantistica e funzionale, tale da permettere la realizzazione di un impianto del tutto nuovo, non più a servizio dell'attività agricola, ma a "vocazione energetico-industriale". Tra gli elementi differenziali vengono citati:

- la radicale modificazione della tecnologia impiantistica, mediante l'inserimento del sistema di digestione anaerobica, in grado di produrre biogas, e l'integrazione con un meccanismo di upgrading per la raffinazione del biogas in biometano;

- l'inserimento ex novo dell'attività di produzione energetica destinata alla vendita, visto che il biometano viene immesso nella rete elettrica nazionale;

- l'inserimento di un sistema di cogenerazione elettrica di 400 kW;

- la diversità dei codici CER dei rifiuti processati, soprattutto in relazione all'originaria mancanza del trattamento della FORSU e di rifiuti organici di origine urbana;

- il raddoppio della capacità di trattamento dei rifiuti;

- significative modifiche logistiche, volumetriche e infrastrutturali.

II) Con il secondo motivo, si critica la sentenza, nella parte in cui accerta che l'impianto non insiste sulla Riserva Decima Malafede.

Il parere dell'ente Roma Natura del 17 marzo 2022 è errato, perché afferma l'estraneità dell'area di interesse al perimetro della Riserva, come approvato con delibera del consiglio regionale n. 3 del 22 luglio 2020; senonché, la delibera è stata annullata con sentenza del T.A.R. Lazio n. 11802 del 16 novembre 2021, con conseguente ripristino della precedente perimetrazione dell'area protetta, contenuta all'allegato B della l.r. 29/1997 (istitutiva della Riserva), la quale comprende anche le particelle interessate dall'impianto. Tra l'altro, poiché il parere di Roma Natura evidenzia, comunque, che l'impianto si trova nelle vicinanze della Riserva e auspica che le amministrazioni valutino alternative progettuali meno impattanti, se Roma Natura avesse correttamente accertato l'insistenza dell'opera all'interno della Riserva, avrebbe dato parere negativo.

Inoltre, l'assunto della estraneità del sito alla Riserva contrasta con quanto asseverato nel corso dell'istruttoria da enti come:

- la Regione Lazio - Area protezione e gestione della biodiversità della Direzione ambiente, cambiamenti climatici, transizione energetica e sostenibilità, parchi della Regione Lazio (pronuncia di screening di valutazione di incidenza del 24 febbraio 2023) secondo la quale «Si verifica che l'intervento ricade all'interno della Riserva Naturale Regionale di Decima Malafede»;

- il Comune di Roma Capitale (determina dirigenziale del 27 settembre 2023), secondo il quale «detta area, come si evince dal Piano Territoriale Paesistico Regionale, Tav. B - Beni Paesaggistici, ricade all'interno della Riserva Naturale Regionale Decima - Malafede (L.R. 29/1997) e […] pertanto sarà necessario richiedere il preventivo N.O. all'Ente preposto».

Le conclusioni a cui è giunto il commissario ad acta nel contenzioso scaturito dall'autorizzazione originaria dell'impianto non sono vincolanti nel presente giudizio, vista la radicale riconfigurazione operata dalla società.

III) Di seguito, si critica la sentenza, nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso, ribadendo che i fattori localizzativi del PRGR debbano applicarsi all'impianto per cui è causa, in quanto totalmente nuovo rispetto a quello originariamente autorizzato.

IV) Si lamenta l'omessa pronuncia sul terzo motivo di ricorso, relativo alla mancata valutazione delle caratteristiche dell'area della Solfatara. Tali approfondimenti erano stati auspicati anche da Roma Capitale nella determina dirigenziale del 27 settembre 2023 (già citata). Inoltre, una proposta di insediamento di un analogo impianto nella zona è stata oggetto di valutazione di impatto ambientale (VIA) negativa, proprio per l'incompatibilità con le caratteristiche della zona.

V) Si deduce, ulteriormente, che la sentenza sia errata laddove ritiene ancora efficace il nulla-osta della Soprintendenza ministeriale risalente al 27 febbraio 2003 e rilasciato per l'autorizzazione dell'impianto originario, ormai radicalmente mutato.

VI) Ad avviso degli appellanti, la sentenza è errata anche laddove ha ritenuto utilizzabile il PAMA approvato nel 2007, perché esso si riferiva a un impianto di compostaggio e lombricompostaggio a servizio dell'agricoltura, dunque compatibile con la destinazione agricola della zona urbanistica di riferimento, mentre il nuovo impianto, radicalmente differente, avendo finalità industriale, avrebbe richiesto un nuovo PAMA.

VII) Infine, si censura la sentenza, nella parte in cui dà per acquisito per silentium il parere dell'ASL Roma 2, poiché tale ente, con nota del 12 settembre 2022, aveva richiesto alla società delle integrazioni documentali mai trasmesse.

7. Si sono costituite la società Laziale Ambiente s.r.l. e la Regione Lazio, riproponendo le eccezioni di inammissibilità dei ricorsi, e deducendo in ordine all'infondatezza delle censure. Nel merito, le parti appellate hanno evidenziato, in particolare, che:

I) la modifica progettuale autorizzata con il PAUR del 2 gennaio 2024 non attua una riqualificazione dell'impianto, ma introduce solo delle innovazioni tecnologiche funzionali alla riduzione dell'impatto ambientale dell'attività (grazie al recupero dell'energia rinnovabile dalle biomasse) e al miglioramento delle prestazioni ambientali complessive dell'impianto, il tutto in linea con le BAT (best available techniques) di riferimento;

II) l'estraneità dell'area di sedime alla Riserva naturale di Decima Malafede era stata accertata già nel corso del precedente contenzioso relativo all'originaria autorizzazione dell'impianto e confermata dal nulla-osta del commissario ad acta del 16 gennaio 2015; in ogni caso, il Piano approvato con delibera regionale n. 3 del 22 luglio 2020 è stato annullato solo per la mancanza di VAS (valutazione ambientale strategica) e senza intaccare né gli atti endoprocedimentali né le valutazioni sulla perimetrazione della Riserva;

III) in base al punto 1.2.1 del PRGR, i fattori localizzativi in esso previsti non si applicano alle mere modifiche impiantistiche, come quelle per cui è causa;

IV) le caratteristiche ambientali dell'area della Solfatara sono state puntualmente valutate e alla determinazione dirigenziale di Roma Capitale del 27 settembre 2023, comunque espressiva di un parere di massima favorevole, hanno fatto seguito ulteriori approfondimenti istruttori; il progetto per cui è causa non è, inoltre, comparabile con quello per il quale è stata rilasciata la VIA negativa citata nell'appello;

V) non è necessaria alcuna ulteriore valutazione della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio in relazione alle preesistenze archeologico-monumentali, visto che la loro assenza era stata già constata nel parere del 27 febbraio 2003; in ogni caso, la Soprintendenza è stata invitata alla conferenza di servizi propedeutica al PAUR e non vi ha partecipato;

VI) non è necessaria la rinnovazione del PAMA, visto che le modifiche non attuano una riqualificazione dell'impianto;

VII) con nota del 27 marzo 2023, la società ha fornito le integrazioni documentali richieste dall'ASL, che, non avendo presenziato alla conferenza di servizi, ha reso il proprio assenso per silentium.

8. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 21 maggio 2026.

DIRITTO

9. In limine, si dà atto che sul provvedimento impugnato si è pronunciato questo Consiglio di Stato con sentenza n. 812 del 30 gennaio 2026, respingendo l'impugnativa promossa, sulla base, però, di censure del tutto eterogenee rispetto a quelle sollevate nel presente giudizio.

10. In via preliminare, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità dei gravami, riproposte dalla Regione Lazio e da Laziale Ambiente s.r.l.

Quanto alla legittimazione al ricorso, le parti appellate non hanno specificamente contestato le allegazioni e i documenti offerti in primo grado a dimostrazione della vicinitas tra i vari ricorrenti e l'area di interesse, nonché a sostegno della rappresentatività degli enti esponenziali. Alle pag. 7 e 8 dei ricorsi, infatti, viene affermato che «il sig. Sandro De Amicis è proprietario di un immobile, in cui abita e lavora, sito a circa 360 metri dall'area; i sigg. Roberto Casarelli, Pierluigi Marini, Walter Meuti, Cristian Pazzelli e Valentin Totolici sono proprietari e abitano con le loro famiglie in immobili siti a circa 400 metri dall'area; le aziende Scalella s.a.s. di Scalella Luigi & C. e la Anda snc., entrambe in persona del rappresentante legale pro tempore sig. Luigi Scalella gestiscono un hotel (Green Park Hotel), un bar e un ristorante (Ristorante bar Scalella) situati a circa 400 metri dall'area; gli altri ricorrenti sono proprietari, abitano o lavorano in immobili posti ad una distanza compresa tra i 500 e i 1500 metri dall'area». A pag. 9, vengono illustrati i requisiti di rappresentatività dell'Associazione Latium Vetus APS e del Comitato di Quartiere Monte Migliore: «Latium Vetus Aps, iscritta all'Agenzia delle Entrate - Roma 6, tramite atto n° 1072 del 16 febbraio 2012 e atto n° 123 del 18.01.2022, nonché al R.U.N.T.S. tramite Determinazione dirigenziale n. G01451 del 07.02.2023 (e precedentemente iscritta all'albo Regione Lazio delle Associazioni di Promozione Sociale tramite Det. Dir. B02770 del 02.07.2013), è portatrice di interessi diffusi nella tutela e valorizzazione dei beni del patrimonio storico, archeologico e ambientale afferente all'area di Roma, della Campagna Romana e del Lazio ai sensi del proprio Statuto. Il Comitato di quartiere Montemigliore, costituito in data 5.4.2016, è uno dei più attivi comitati di quartiere dell'intera area. Si tratta, pertanto, di enti esponenziali in via stabile e continuativa di interessi diffusi radicati nel territorio e in particolare degli interessi diffusi dei cittadini di Roma sud, Pomezia e delle zone limitrofe, aventi finalità di tutela dell'ambiente e della salute, con un rilevante numero di membri, un reale e consolidato collegamento con il territorio, che si sono distinti negli anni per le iniziative e le attività poste in essere per la tutela dei beni ambientali e della salute dei cittadini». Inoltre, in primo grado sono stati depositati i documenti di identità dei ricorrenti persone fisiche (con indicazione della residenza) e gli statuti dell'Associazione Latium Vetus APS e del Comitato di Quartiere Monte Migliore. A fronte di tali specifiche indicazioni, non è sufficiente contestare, in via generica, la mancata dimostrazione della legittimazione ad agire.

Quanto all'interesse ad agire, i ricorrenti hanno allegato che la modifica sostanziale all'impianto comprometterà lo stato di salubrità dell'ambiente in cui vivono e operano. Vero che tale pregiudizio viene prospettato soprattutto in relazione all'addotta conversione dell'impianto in senso industriale e che – come si illustrerà al § 13– l'affermazione non è pienamente convincente, ma essa è sufficiente ai fini della dimostrazione dell'interesse ad agire, dal momento che la portata effettiva delle modifiche impiantistiche autorizzate afferisce al merito della causa.

11. Nel merito, l'appello è fondato limitatamente al secondo motivo, con il quale si lamenta l'erroneità del parere di Roma Natura e l'omessa valutazione dell'impatto della modifica progettuale sulla Riserva naturale Decima Malafede.

12. Principiando dall'analisi di questo motivo, il citato parere di Roma Natura del 17 marzo 2022 così si esprime: «si rappresenta che l'area interessata dalla proposta progettuale in parola appare non essere ricompresa, seppur immediatamente limitrofa, nei confini della Riserva Naturale Regionale di Decima Malafede come da perimetro di piano ex art. 26 L.R. 29/1997 approvato con Delibera del Consiglio Regionale n. 3 del 22.07.2020. Tuttavia, visionata la documentazione disponibile sul sito telematico dedicato, l'Ente scrivente evidenzia che il complesso di stoccaggio e trattamento di rifiuti così come illustrato in progetto, unitamente a tutti i fabbricati, le infrastrutture e le installazioni a questo funzionali, risulterebbe oggettivamente incastonato all'interno di un fragile sistema ambientale, in larga parte già vincolato ambientalmente e paesaggisticamente ma fortemente minacciato da altri insediamenti e/o strutture finitime. L'Ente pertanto auspica che le amministrazioni coinvolte valutino alternative progettuali meno impattanti nel loro insieme, non esclusa l'alternativa zero». Dunque, l'ente, pur esprimendo perplessità sul progetto, non lo ha valutato nel merito sul presupposto che l'area di sedime sia esterna alla Riserva, così come perimetrata dalla delibera del consiglio regionale n. 3 del 22 luglio 2020, recante l'approvazione del "Piano della Riserva naturale di Decima Malafede".

Come specificamente illustrato dagli appellanti, la delibera regionale n. 3 del 2020 è stata annullata con sentenza del T.A.R. Lazio n. 11802 del 16 novembre 2021, la cui efficacia non è mai stata sospesa e che, anzi, nelle more del giudizio è stata confermata in appello con sentenza del Consiglio di Stato n. 4551 del 26 maggio 2025. Ne consegue che, al tempo dell'emanazione del parere di Roma Natura (17 marzo 2022) e, soprattutto, di adozione del PAUR (2 gennaio 2024), il provvedimento di perimetrazione dei confini della Riserva non era produttivo di effetti. Si specifica che gli appellanti hanno anche allegato che il precedente perimetro della Riserva, contenuto nell'allegato B della stessa legge istitutiva (l.r. 29/1997) comprendeva le particelle su cui l'impianto è destinato a insistere: tale dato non è stato confutato dalle parti appellate e appare confermato dal coinvolgimento dell'ente Roma Natura nel precedente iter autorizzativo, fino ad arrivare alla nomina di un commissario ad acta per l'adozione, in luogo di tale ente, del nulla-osta necessario al rilascio dell'AIA n. G14209 del 20 ottobre 2017.

Non è convincente l'affermazione, contenuta nella sentenza di primo grado, secondo cui il parere di Roma Natura del 17 marzo 2022 ha «natura confermativa dell'esito (id est, non interessamento della Riserva di Malafede: giudizio conclusivo ormai passato in giudicato) cui era giunto anche il Commissario ad acta nominato in seguito al travagliato iter giurisdizionale relativo al precedente impianto. Né la mera descritta modifica sostanziale può riaprire il dibattito (come detto già passato in giudicato) sulla localizzazione dell'impianto all'esterno della citata Riserva». Il citato decreto del commissario ad acta del 16 gennaio 2015 non attesta l'estraneità dell'area di sedime ai confini della Riserva Naturale, bensì valuta nel merito la compatibilità del progetto con le istanze conservative dell'area protetta, dettando anche plurime prescrizioni condizionanti il nulla-osta. Del resto, l'atto commissariale è anteriore alla riperimetrazione contenuta nel Piano approvato il 22 luglio 2020 e, quindi, all'espunzione delle particelle di interesse dai confini della Riserva.

A diverse conclusioni non conduce il fatto che la delibera n. 3 del 22 luglio 2020 sia stata annullata esclusivamente per la mancanza di VAS e che non siano stati mossi rilievi alla perimetrazione dell'area. L'annullamento giurisdizionale del Piano della Riserva è integrale, in quanto discende dall'omissione di un tassello procedimentale necessario alla sua approvazione. L'effetto caducante, quindi, ha travolto anche la perimetrazione in esso contenuta. Inoltre, trattandosi di un provvedimento amministrativo generale a effetti inscindibili, il giudicato di annullamento vale erga omnes (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 febbraio 2019, nn. 4 e 5), imponendosi anche alle autorità che si trovino a vagliare il provvedimento come presupposto per ulteriori determinazioni, come l'ente Roma Natura, chiamato a rendere il proprio parere sulla modifica progettuale presentata dalla società appellata.

13. Sui restanti motivi di appello si osserva quanto segue.

14. Il primo motivo di appello non contiene, invero, una critica diretta al provvedimento autorizzatorio, bensì una censura rivolta, essenzialmente, alla sentenza di primo grado, laddove ha sminuito la portata delle modifiche impiantistiche autorizzate con il PAUR del 2 gennaio 2024. L'addotta "industrializzazione" dell'impianto, infatti, non viene considerata dagli appellanti quale fattore automaticamente ostativo, ma viene posta alla base di specifici motivi con i quali si lamenta l'omissione di passaggi valutativi necessari.

Ad ogni modo, si dissente dalla prospettazione secondo cui le modifiche da ultimo autorizzate abbiano – quantomeno, da sole – determinato la conversione di un impianto a servizio dell'agricoltura in un impianto a vocazione energetico-industriale. Gli appellanti, infatti, ascrivono a tali modifiche degli effetti ultronei, derivanti, nella realtà, da varianti già assentite con precedenti provvedimenti.

Il progetto autorizzato con il PAUR del 2 gennaio 2024 prevede l'inserimento – all'interno di un impianto già licenziato per il trattamento di rifiuti attraverso il compostaggio e il lombricompostaggio – di una sezione a digestione anaerobica a monte della linea di trattamento della FORSU, integrata con un cogeneratore di energia da 400 kW e un meccanismo di upgrading. I digestori anaerobici servono a recuperare parte delle biomasse trattate sottoforma di biogas, nonché permettono di incrementare il quantitativo delle biomasse lavorabili, il quale passa da 30.000 a 65.000 tonnellate all'anno. Grazie all'integrazione con il meccanismo di upgrading, il biogas viene raffinato in biometano, che, a sua volta, viene immesso nella rete elettrica nazionale. Il cogeneratore permette di produrre anche energia per l'autoconsumo.

Non può negarsi che si tratti di modifiche sostanziali all'impianto: tali vengono considerate anche nel provvedimento autorizzativo.

Nondimeno, non si può ascrivere ad esse autonoma capacità riqualificante dell'impianto, soprattutto sotto il profilo della "vocazione" a trattare rifiuti ulteriori rispetto agli scarti agricoli. Con l'AIA originaria n. G14209 del 20 ottobre 2017 era stato assentito un impianto di compostaggio e lombricompostaggio per il trattamento (con tecnologia aerobica) di rifiuti organici che gli appellanti definiscono "puliti", perché derivanti da sole attività agricole e di manutenzione del verde (scarti vegetali dell'agricoltura, residui della silvicoltura, rifiuti biodegradabili da giardini e parchi e legno non trattato). Tuttavia, la natura dei rifiuti in ingresso era già cambiata a seguito della determinazione dirigenziale n. G11456 del 2 settembre 2019, che ha autorizzato l'incremento dei codici CER e, in particolare, l'aggiunta del trattamento della FORSU. Pertanto, l'impianto già poteva trattare, oltre che rifiuti "puliti", rifiuti urbani (organici). I codici CER non sono, invece, mutati in conseguenza delle modifiche progettuali autorizzate con il PAUR impugnato. Le attuali modifiche inseriscono solo delle innovazioni impiantistiche alla linea di trattamento della FORSU, che era, però, già contemplata. Esse, inoltre, permettono il raddoppio della capacità di trattamento, ma senza mutare la natura dei rifiuti trattati.

Anche dal punto di vista architettonico, logistico e volumetrico non si riscontrano significativi cambiamenti in conseguenza delle modifiche in contestazione, ad eccezione della copertura delle platee di lavorazione, che prima erano scoperte. Infatti, come osservato dal giudice di primo grado e non contestato in appello, tutto il trattamento della FORSU – ivi inclusa la digestione anaerobica – si svolgerà, al chiuso, sempre all'interno del capannone principale.

Infine, gli appellanti non hanno specificamente confutato l'affermazione del giudice di primo grado – ribadita anche dalle parti appellate nel presente grado di giudizio – secondo la quale «le caratteristiche tecniche dei digestori anaerobici, previsti nella modifica autorizzata, sono le stesse impiegate nelle aziende agricole italiane sia del settore agricolo che zootecnico, dove si è sviluppata la tecnologia e attualmente impiegata in larga scala in Italia e attualmente sostenuta dalle misure del PNRR Missione 2, Componente 2, Investimento 1.4, "Sviluppo del biometano, secondo criteri per promuovere l'economia circolare"».

Rimane fermo che la portata delle modifiche da ultimo progettate dovrà essere vagliata dall'ente Roma Natura nella riapertura del procedimento conseguente alla presente sentenza, ai fini della valutazione di compatibilità del progetto con le istanze conservative della Riserva Decima Malafede.

15. Il terzo motivo di appello, concernente l'applicazione dei fattori localizzativi (ivi inclusi quelli escludenti) previsti dal Piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR), risente dell'errore prospettico sopra illustrato, ossia dell'ascrizione alle modifiche progettuali per cui è causa di una autonoma capacità riqualificante dell'impianto. A prescindere da tale rilievo, il motivo deve essere disatteso perché il PRGR, approvato con delibera del consiglio regionale n. 4 del 5 agosto 2020, al punto 1.2.1, contiene una norma transitoria del seguente tenore: «Le disposizioni che seguono, comprese quelle che disciplinano la localizzazione e la gestione degli impianti contenute nel Piano, si applicano:

A) ai nuovi impianti oggetto di progettazione e realizzazione;

B) agli impianti legittimamente esistenti alla data di approvazione del Piano nel caso di variante sostanziale che comporti una diversa classificazione della discarica tra le categorie individuate all'articolo 4 del d.lgs. 36/2003.

Per gli impianti legittimamente esistenti alla data di approvazione del Piano, i criteri di localizzazione non trovano applicazione nel caso di rinnovi, di varianti non sostanziali, nonché nel caso di modifiche resesi necessarie per adeguare gli impianti alle BAT o a normative tecniche sopravvenute e di varianti sostanziali diverse da quelle indicate nel precedente capoverso». Dunque, anche le "varianti sostanziali" agli impianti non sono sottoposte ai nuovi fattori localizzativi, a meno che non comportino una diversa classificazione della discarica tra le categorie di cui all'art. 4 d.lgs. 36/2003 (discarica per rifiuti inerti; discarica per rifiuti non pericolosi; discarica per rifiuti pericolosi). Le modifiche per cui è causa non determinano una riclassificazione di tal fatta, l'impianto rimanendo funzionale al trattamento di soli rifiuti non pericolosi.

16. Il quarto motivo di appello, con il quale si adduce l'omessa pronuncia sul difetto di istruttoria denunciato in primo grado, è generico, perché l'atto d'appello non indica quali aspetti ambientali e di salubrità della zona della Solfatara avrebbero dovuto essere valutati. Sul punto, si ricorda che nel giudizio di appello non è ammissibile la riproposizione dei motivi di impugnazione non esaminati attraverso un mero rinvio per relationem al ricorso introduttivo e agli atti del giudizio di primo grado privo della precisazione del loro contenuto (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 28 marzo 2022, n. 2238; Id., 2 novembre 2020, n. 6704).

Il motivo, essenzialmente, poggia sul richiamo, oltretutto selettivo, alla determinazione dirigenziale di Roma Capitale del 27 settembre 2023, acquisita nella conferenza di servizi propedeutica al PAUR, nelle sole parti in cui l'ente evidenzia l'insufficienza dello studio dell'impatto atmosferico degli inquinanti (perché non tiene conto del contributo del "fondo ambientale", i.e. di sorgenti emissive ulteriori all'impianto, quali il traffico veicolare indotto, cumuli, etc.). Gli appellanti, però, omettono di riferire che in quella stessa determinazione Roma Capitale ha, comunque, dato un parere di massima favorevole al progetto, con prescrizioni, e non considerano che, in data 10 ottobre 2023, la società Laziale Ambiente s.r.l. ha aggiornato lo studio della dispersione degli inquinanti, escludendo significativi incrementi delle concentrazioni anche alla luce del contributo del fondo ambientale.

Nel motivo viene, poi, valorizzata – di nuovo con semplice relatio – una VIA negativa emessa il 5 dicembre 2017 in relazione a un altro impianto progettato a una distanza maggiore (di 500 m) dall'area esalativa della Solfatara. Tuttavia, oltre a ribadire la genericità del richiamo, non può attribuirsi a tale documento valore dimostrativo, avendo ad oggetto un provvedimento rilasciato anni addietro per un impianto di nuova realizzazione (e non per una modifica impiantistica), nonché mancando una rigorosa prova dell'identità dei progetti presi a confronto.

17. Il quinto motivo, con cui si lamenta l'omessa acquisizione dell'assenso della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio, deve essere disatteso per l'assorbente rilievo che tale organo è stato convocato alla conferenza di servizi indetta ex art. 27-bis, co. 7, cod. amb., ma non ha partecipato alle relative sedute, facendo, così, maturare il silenzio assenso di cui all'art. 14-ter, co. 7, l. 241/1990.

18. Anche il sesto motivo di appello, relativo all'omessa redazione di un nuovo PAMA (piano ambientale di miglioramento agricolo) rispetto a quello presentato e approvato in funzione dell'originaria autorizzazione dell'impianto, deve essere disatteso, perché poggiante sull'unico presupposto argomentativo, già confutato al § 13, che il progetto per cui è causa determini una radicale riconfigurazione dell'impianto, da agricolo a industriale.

19. È, infine, infondato il settimo motivo di appello, con cui si lamenta che la società abbia mancato di trasmettere le integrazioni documentali richieste dall'ASL Roma 2 nella richiesta istruttoria del 12 settembre 2022. Con tale nota, l'ASL aveva rappresentato la «necessità di avere le canoniche planimetrie corredate di prospetti e sezioni in scala idonea alla comprensione della strutturazione dell'impianto in relazione ai processi descritti, analogamente a quanto richiesto a tutti gli impianti industriali presenti nel proprio territorio» e aveva, quindi, richiesto «gli elaborati, completi di quanto richiesto, propedeutici all'espressione del parere, privandoli delle informazioni attinenti al know-how aziendale che la Società proponente ritiene sensibili». In data 27 marzo 2023, la società aveva presentato una nota, con la quale riferiva: «In merito alla nota dell'ASL Roma 2, Prot. n. 0178516/2022 del 12/09/2022, circa il parere igienico-sanitario ai sensi del D.P.R. 380/2001 relativo agli edifici amministrativi/uffici/sevizi supporto al personale, etc., ad ogni buon fine si rappresenta che le tavole riguardanti le planimetrie corredate di prospetti e sezioni in scala idonea alla comprensione della strutturazione dell'impianto in relazione ai processi descritti sono disponibili, non secretati, con le integrazioni trasmesse a maggio 2022. In particolare la Tavola 08 "Progetto Definitivo quotato", datata 18 maggio 2022, che per pronto riferimento si allega, riporta in planimetria quanto chiesto per le valutazioni di competenza. Ad ogni modo a richiesta dell'ente interessato potrà essere trasmesso ogni documento di interesse, così come già proceduto con il Comune di Roma che ne ha fatto esplicita richiesta». Inoltre, come evidenziato dalla Regione, tutta la documentazione presentata dalla società, è stata pubblicata sul sito https://regionelazio.box.com/v/VIA-166-2021 (indicato nel provvedimento impugnato). Ciò posto, l'ASL Roma 2 è risultata assente alle sedute della conferenza di servizi, tenutesi il 9 maggio 2023, il 22 settembre 2023 e il 28 settembre 2023. Pertanto, non avendo mosso obiezioni alla documentazione trasmessa né avendo manifestato un esplicito e tempestivo dissenso, si deve ritenere acquisito il parere favorevole di tale ente, ai sensi dell'art. 14-ter, co. 7, l. 241/1990.

20. Si impone, in conclusione, il parziale accoglimento dell'appello. In riforma della sentenza impugnata, il PAUR, di cui alla determinazione della Regione Lazio n. G00003 del 2 gennaio 2024, deve essere annullato limitatamente all'erroneità del presupposto parere di Roma Natura del 17 marzo 2022, demandando all'amministrazione la riedizione, in parte qua, del potere.

21. Stante la reciproca soccombenza, le spese del doppio grado di giudizio vengono compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento autorizzativo di cui alla determinazione della Regione Lazio n. G00003 del 2 gennaio 2024, ai sensi e nei limiti di cui in motivazione, salva la riedizione del potere.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore