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Urbanistica - Cassazione Penale

Cass. Sez. III n. 21188 del 20 maggio 2009 (Ud. 30 apr. 2009)
Pres. Lupo Est. Fiale Ric. Casasanta ed altri
Urbanistica. Lottizzazione abusiva (confisca e prescrizione del reato)

Nell’ipotesi dl declaratoria di estinzione del reato di lottizzazione abusiva per prescrizione, il giudice, per disporre legittimamente la confisca, deve svolgere tutti gli accertamenti necessari per la configurazione sia della oggettiva esistenza di una illecita vicenda lottizzatoria sia di una partecipazione, quanto meno colpevole, alla stessa del soggetti nei confronti dei quali la sanzione venga adottata, e di ciò deve dare conto con motivazione adeguata

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. LUPO Ernesto - Presidente -
Dott. FIALE Aldo - Consigliere -
Dott. FRANCO Amedeo - Consigliere -
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere -
Dott. SENSINI Maria Silvia - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso proposto da:
1. CA.An., nato a (OMISSIS);
2. M.S., nato ad (OMISSIS);
3. C.R., nata ad (OMISSIS);
4. C.B., nato a (OMISSIS);
5. A.M., nato ad (OMISSIS);
6. CA.Al., nata a (OMISSIS);
avverso la sentenza 12,3,2008 del Tribunale di Civitavecchia -
Sezione distaccata di Bracciano;
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed i ricorsi;
Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere Dr.
Aldo Fiale;
Udito il Pubblico Ministero, in persona del Dr. Izzo Gioacchino, il
quale ha concluso chiedendo l\'annullamento con rinvio della sentenza
impugnata;
Uditi i difensori - Avv.to Breda Aldo Maria per il 1; Avv.to Pucci
Pietro Carlo per il 2; Avv.to Rubeo Stefano per la 3 ed il 4; Avv.to
Lupi Bruno, per il 5 e la 6 - i quali hanno concluso chiedendo
l\'accoglimento dei ricorsi.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale di Civitavecchia - Sezione distaccata di Bracciano, con sentenza del 12.3.2008, pronunciata ai sensi dell\'art. 469 c.p.p.:
a) dichiarava non doversi procedere per intervenuta prescrizione - nei confronti di Ca.An., M.S., C. R., C.B., A.M. e Ca.Al. - in ordine al reato di cui:
- alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere concorso alla lottizzazione abusiva a scopo edilizio di un appezzamento di terreno agricolo di mq. 56.330, originariamente appartenente a tale S.A.M. - acquistando distinti lotti frazionati, che denunziavano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio, conseguendo (anche mediante volturazioni) concessioni edilizie, svolgendo attività edificatoria con realizzazione pure di opere urbanizzative - in (OMISSIS), (in epoca compresa tra il (OMISSIS));
b) e disponeva, ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19 e succ. modif., "la confisca di quanto in giudiziale sequestro (delle opere abusive) e l\'acquisizione al patrimonio del Comune interessato all\'abuso".
Avverso tale sentenza hanno proposto ricorsi per cassazione gli imputati dianzi indicati.
I ricorrenti - con doglianze sostanzialmente comuni svolte sotto i profili della violazione di legge e della carenza assoluta di motivazione - hanno eccepito che la confisca sarebbe stata disposta "in base alla semplice ipotesi, o al dubbio, che vi sia stata una lottizzazione abusiva, ma comunque senza avere positivamente accertato l\'esistenza della stessa" ed omettendosi, in proposito, qualsiasi argomentazione.
Il difensore di C.R. e C.B. - con "motivi nuovi" depositati il 10.4.2009 - ha prodotto certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Anguillara Sabazia il 30.3.2009, attestante che il territorio interessato dalla contesta attività di frazionamento a fini edificatori - ricadente all\'interno delle ZPS (zone a protezione speciale) designate con Delib. Giunta Regionale 19 luglio 2005 - in seguito alla adozione con Delib. Consiliare 26 dicembre 2006 di una variante generale al piano regolatore, è stato riclassificato da zona agricola (OMISSIS) (espansione residenziale privata di riqualificazione) e zona (OMISSIS) (vincolo di rispetto stradale) e che esso è sottoposto alle misure di salvaguardia in attesa del compimento del procedimento di approvazione della variante medesima.

MOTIVI DELLA DECISIONE
Le doglianze comuni svolte dai ricorrenti meritano accoglimento quanto alla denunciata carenza assoluta di motivazione in relazione alla disposta confisca.
1. Ai sensi del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2 (ma analoga previsione già era posta dalla L. n. 47 del 1985, art. 19), "La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva dispone la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari".
Trattasi - secondo la giurisprudenza largamente maggioritaria di questa Corte Suprema - di sanzione amministrativa che deve essere obbligatoriamente applicata dal giudice penale che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna, eccettuata esclusivamente l\'ipotesi di assoluzione perchè il fatto non sussiste (vedi Cass., Sez. 3^:
30.9.1995, n. 10061, ric. Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 12.12.1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri; 23.12.1997, n. 3900, ric. Farano ed altri;
11.1.1999, n. 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato ed altri; 8.11.2000, n. 3740, ric. Petrachi ed altri; 4.12.2000, n. 12999, ric. Lanza;
22.5.2003, n. 22557, ric. Matarrese ed altri; 4.10.2004, n. 38728, ric. Lazzara; 13.10.2004, n. 39916, ric. Lamedica ed altri;
21.3.2005, n. 10916, ric. Visconti; 15.2.2007, n. 6396, ric. Cieri;
21.9.2007, n. 35219, ric. Arcieri ed altri).
1.1 Tale orientamento è stato rielaborato - più recentemente - da questa stessa Corte nella prospettiva della valutazione dei rapporti tra l\'ordinamento statuale e quelle peculiari norme internazionali contenute nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell\'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ai quali è stata data esecuzione con la Legge di ratifica 4 agosto 1955, n. 848.
La Corte europea dei diritti dell\'uomo, infatti, nelle sentenze pronunziate rispettivamente il 30.8.2007 ed il 20.1.2009 ricorso n. 75909/01 proposto contro l\'Italia dalla s.r.l. "Sud Fondi" ed altri - a fronte di una sentenza nazionale che aveva disposto la confisca pur ritenendo insussistente l\'elemento soggettivo del reato di lottizzazione abusiva - ha affermato che la confisca già prevista dalla L. n. 47 del 1955, art. 19 ed attualmente collocata tra le "sanzioni penali" dal T.U. sull\'edilizia D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2:
- "non tende alla riparazione pecuniaria di un danno, ma mira nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge";
- è, quindi, una "pena" ai sensi dell\'art. 7 della Convenzione e la irrogazione di tale "pena" senza che sia stata stabilita l\'esistenza di dolo o colpa dei destinatali di essa, costituisce infrazione dello stesso art. 7, una corretta interpretazione del quale "esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento responsabilità nella condotta dell\'autore materiale del reato".
Al riguardo è opportuno ricordare che:
Le nozioni di "reato" (infraction; criminal offence) di cui all\'art. 7 della CEDU e di "materia penale" (matiere penale; criminal offence) di cui al precedente art. 6 risultano oggetto di valutazione autonoma da parte degli organi della Convenzione, al fine di poter prescindere (attraverso l\'utilizzazione di parametri sostanziali capaci di cogliere l\'intima essenza dell\'illecito) dalle peculiarità delle legislazioni degli Stati membri, sì da escludere una frammentazione su scala nazionale dei termini e dei concetti utilizzati all\'interno della Convenzione.
L\'ambito applicativo dell\'art. 7 della CEDU si estende ben al di là degli illeciti e delle sanzioni qualificati come "penali" in base al diritto interno, finendo per ricomprendere tutte le norme e tutte le misure considerate "intrinsecamente penali" in base alla concezione autonomista accolta dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, lasciando comunque alla discrezionalità degli Stati membri la soluzione del problema relativo alla individuazione delle fonti penali legittime e concentrando la propria attenzione sugli aspetti sostanziali della legge e sulle garanzie che da essi derivano.
La Corte Costituzionale, con le sentenze nn. 348 e 349 del 22.10.2007:
a) ha affrontato la questione relativa alla posizione ed al ruolo delle norme della CEDU ed alla loro incidenza sull\'ordinamento giuridico italiano, rilevando che dette norme, diversamente da quelle comunitarie, non creano un ordinamento giuridico sopranazionale e sono pur sempre norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato ma non producono effetti diretti nell\'ordinamento interno. Il nuovo testo dell\'art. 117 Cost., comma 1, introdotto dalla Legge costituzionale 18-10-2001, n. 3, ha reso inconfutabile la maggiore forza di resistenza delle norme CEDU (nell\'interpretazione ad esse data dalla Corte europea per i diritti dell\'uomo) rispetto alle leggi ordinarie successive, trattandosi di norma costituzionale che sviluppa la sua concreta operatività solo se posta in stretto collegamento con altre norme (cd. "fonti interposte", di rango subordinato alla Costituzione ma intermedio tra questa e la legge ordinaria), destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere;
b) ha attratto le stesse norme CEDU come interpretate dalla Corte europea (quali norme - diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie - che, rimanendo pur sempre ad un livello sub- costituzionale, integrano però il parametro costituzionale), in ipotesi di asserita incompatibilità con una norma interna, nella sfera di competenza della Corte Costituzionale, alla quale viene demandata la verifica congiunta della compatibilità della norma interposta con la Costituzione e della legittimità della norma legislativa ordinaria rispetto alla stessa norma interposta;
c) ha escluso che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali, evidenziando che "tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall\'art. 111 Cost., comma 1, e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione".
Nel rapporto, come sopra delineato, tra il diritto interno e le norme pattizie poste dalla CEDU, deve rilevarsi che la Corte europea dei diritti dell\'uomo - nella citata sentenza 20.1.2009 - ha escluso la "prevedibilità" del carattere abusivo della lottizzazione sottoposta al suo esame sui rilievi che, alla stregua di quanto definitivamente affermato dalla Corte di Cassazione, gli imputati avevano commesso un errore inevitabile e scusabile nell\'interpretazione delle norme violate, poichè "la legge regionale applicabile, combinata con la legge nazionale, era oscura e mal formulata; la sua interferenza con la legge nazionale in materia aveva prodotto una giurisprudenza contraddittoria; i responsabili del Comune di Bari avevano autorizzato la lottizzazione e rassicurato i ricorrenti quanto alla sua regolarità": ha ravvisato, dunque, il configurarsi di un caso in cui, "dal momento che la base giuridica del reato non rispondeva ai criteri di chiarezza, accessibilità e prevedibilità, era impossibile prevedere che sarebbe stata inflitta una sanzione".
La Corte di Strasburgo ha ritenuto perciò "arbitraria" la confisca (considerata "sanzione penale" secondo le previsioni della CEDU) applicata a soggetti che, a fronte di una base legale non accessibile e non prevedibile, non erano stati messi in grado di conoscere il senso e la portata della legge penale, "a causa di un errore insormontabile che non può in alcun modo essere imputato a colui o colei che ne è vittima".
I Giudici di Strasburgo non hanno detto, però, che presupposto necessario per disporre la confisca in esame sia una pronuncia di condanna del soggetto al quale la res appartiene.
Va affermato, pertanto, il principio di diritto (già enunciato da questa Sezione nelle sentenze: 29.4.2009, Quarta ed altri);
2.10.2008, n. 37472, Belloi ed altri secondo il quale: "Per disporre la confisca prevista dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2 (e precedentemente dalla L. n. 47 del 1985, art. 19), il soggetto proprietario della res non deve essere necessariamente "condannato", in quanto detta sanzione ben può essere disposta allorquando sia stata comunque accertata la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elementi (soggettivo ed oggettivo) anche se per una causa diversa, quale è, ad esempio, l\'intervenuto decorso della prescrizione, non si pervenga alla condanna del suo autore ed alla inflizione della pena".
Nel caso di declaratoria della prescrizione, in particolare, al commesso reato viene esclusa l\'applicazione della pena per il solo decorso del tempo, il cui effetto sull\'inflizione delle sanzioni penali è regolato dal legislatore interno secondo una discrezionalità sulla quale non hanno incidenza le disposizioni della Convenzione.
Anche la Legge comunitaria 25.2.2008, n. 34 (nella parte recante la delega a dare attuazione alla decisione-quadro del Consiglio dell\'Unione Europea 2005/212/GAI del 24.2.2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi del reato) prevede la possibilità di confisca obbligatoria pure "nel caso di proscioglimento per mancanza di imputabilità o per estinzione di un reato, la cui esistenza sia accertata con la sentenza che conclude il giudizio dibattimentale o abbreviato" art. 31, lett. b) - n. 2, demandando comunque alla emananda disciplina delegata la necessità di prevedere che "in ogni caso la confisca non pregiudichi i diritti dei terzi in buona fede sulle cose che ne sono oggetto" art. 31, lett. g).
2. Secondo l\'interpretazione giurisprudenziale costante, presupposto essenziale ed indefettibile, per l\'applicazione della confisca in oggetto, è che sia stata accertata l\'effettiva esistenza di una lottizzazione abusiva.
Ulteriore condizione, che si riconnette alle recenti decisioni della Corte di Strasburgo, investe l\'elemento soggettivo del reato ed è quella del necessario riscontro quanto meno di profili di colpa (anche sotto gli aspetti dell\'imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza) nella condotta dei soggetti sul cui patrimonio la misura viene ad incidere.
Va affermato, pertanto, l\'ulteriore principio di diritto secondo il quale: "Nell\'ipotesi di declaratoria di estinzione del reato per prescrizione, il giudice, per disporre legittimamente la confisca, deve svolgere tutti gli accertamenti necessari per la configurazione sia della oggettiva esistenza di una illecita vicenda lottizzatoria sia di una partecipazione, quanto meno colpevole, alla stessa dei soggetti nei confronti dei quali la sanzione venga adottata, e di ciò deve dare conto con motivazione adeguata".
La circostanza che il giudice possa e debba procedere agli accertamenti anzidetti - come evidenziato dalle Sezioni Unite nella sentenza 15.10.2008, n. 38834, ric. De Maio - non costituisce, rispetto all\'obbligo di immediata declaratoria dell\'estinzione del reato, "superamento dei limiti della cognizione connaturata alla particolare situazione processuale", allorchè si consideri che:
- al giudice sono riconosciuti ampi poteri di accertamento del fatto nel caso in cui ciò sia necessario ai fini di una pronuncia sull\'azione civile e lo stesso giudice può pervenire all\'affermazione della responsabilità dell\'imputato anche se nei confronti di costui sia dichiarata l\'estinzione del reato per prescrizione, per un fatto previsto dalla legge come reato, che giustifica la condanna alle restituzioni ed al risarcimento del danno vedi Cass., Sez. Unite: 29.3.2007, n. 27614, Lista; 11.7.2006, n. 25083, Negri;
- in relazione al delitto di contrabbando la giurisprudenza, nell\'interpretazione del D.P.R. n. 43 del 1973, art. 301, comma 1, sostituito dalla L. n. 413 del 1991, art. 11, è uniforme nel ritenere che la confisca (delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono l\'oggetto ovvero il prodotto o il profitto) possa essere disposta sebbene il reato sia dichiarato estinto per prescrizione, sempre che non venga escluso il rapporto tra la res ed il fatto di contrabbando vedi Cass., Sez. 3^, 21.9.2007, n. 38724, Del Duca.
3. La sentenza impugnata, in conseguenza, deve essere annullata - limitatamente alla disposta confisca - con rinvio al Tribunale di Civitavecchia, il quale valuterà l\'applicabilità della misura alla stregua dei principi di diritto dianzi enunciati.
Per completezza espositiva ed in relazione al certificato di attuale destinazione urbanistica prodotto in questa sede dal difensore dei ricorrenti C., evidenzia il Collegio la necessità di coordinamento degli interventi del giudice penale con l\'esercizio dei poteri spettanti in materia urbanistica ed edilizia all\'autorità amministrativa, al fine di non sottrarre a questa l\'esercizio di poteri propri.
L\'accertamento di fatto demandato al Tribunale dovrà essere perciò svolto anche in conformità al principio enunciato da questa 3^ Sezione, in particolare, con le sentenze 11.6.2008, Varvara;
26.10.2007, Casile ed altri; 29.5.2007, n. 21125 e 18.3.2002, n. 11141, ric. Montalto ed altri secondo il quale, anteriormente alla formazione del giudicato, la confisca dei terreni lottizzati non può essere disposta dal giudice penale quando (o nei limiti in cui) essa risulti incompatibile con un provvedimento dell\'autorità amministrativa competente, ovvero nei casi in cui la mutata politica del territorio perseguita dal Comune entri in conflitto con l\'ordine giudiziale.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione, visti gli artt. 607, 615 e 623 c.p.p., annulla la sentenza impugnata, limitatamente alla disposta confisca, con rinvio al Tribunale di Civitavecchia.
Così deciso in Roma, il 30 aprile 2009.
Depositato in Cancelleria il 20 maggio 2009

 
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