L’approvazione dello schema di convenzione urbanistica nei piani urbanistici attuativi. natura giuridica, procedimento amministrativo, riparto delle competenze e autonomia rispetto al progetto delle opere di urbanizzazione

di Antonio VERDEROSA

La disciplina nazionale e il nuovo quadro regionale campano tra pianificazione, convenzionamento e attuazione tecnico-esecutiva

L’attuazione dei Piani Urbanistici Attuativi costituisce uno degli ambiti nei quali più frequentemente si registra, nella prassi amministrativa, una sovrapposizione tra istituti aventi natura, funzione ed effetti differenti. Il fenomeno assume particolare evidenza nei Comuni di minori dimensioni, e segnatamente in numerose realtà della Campania, nelle quali l’attività urbanistica, edilizia e relativa ai lavori pubblici risulta spesso concentrata nelle medesime strutture amministrative. Ne deriva la tendenza a ricondurre ad un’unica sequenza indistinta l’approvazione del PUA, l’approvazione dello schema di convenzione, la successiva stipulazione della convenzione urbanistica e l’approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione. Il presente contributo propone una diversa ricostruzione: l’attuazione del PUA costituisce un procedimento amministrativo complesso a formazione progressiva , composto da fasi funzionalmente coordinate ma giuridicamente autonome. Il Piano conforma il territorio; la convenzione disciplina gli obblighi; il progetto delle urbanizzazioni verifica la concreta fattibilità e conformità tecnica delle opere; esecuzione, collaudo e cessione ne completano l’attuazione. La distinzione viene esaminata alla luce della L. n. 1150/1942, della L. n. 241/1990, del D.P.R. n. 380/2001, del TUEL, del D.Lgs. n. 36/2023, della L.R. Campania n. 16/2004, come modificata dalla L.R. n. 5/2024, e del R.R. Campania n. 3/2025, con particolare attenzione al riparto delle competenze e alle conseguenze derivanti dall’impropria anticipazione della fase tecnico-esecutiva.

1. La sovrapposizione dei procedimenti quale criticità della prassi amministrativa

L’attuazione di un Piano Urbanistico Attuativo costituisce uno dei procedimenti più complessi dell’ordinamento urbanistico, non soltanto per il numero e l’eterogeneità degli atti che ne scandiscono lo sviluppo, ma soprattutto perché, all’interno di un medesimo programma di trasformazione territoriale, vengono progressivamente esercitate funzioni amministrative ontologicamente differenti , ciascuna caratterizzata da una propria causa giuridica, da uno specifico interesse pubblico, da una distinta istruttoria, da autonomi effetti e da un differente regime di competenze. La pianificazione urbanistica, la definizione del contenuto convenzionale, la stipulazione della convenzione, la progettazione e approvazione delle opere di urbanizzazione, il rilascio degli eventuali titoli edilizi, l’esecuzione delle opere, il collaudo e il successivo trasferimento delle infrastrutture al patrimonio comunale costituiscono, infatti, segmenti funzionalmente coordinati verso un risultato unitario — la concreta e ordinata trasformazione del territorio — ma non possono, per ciò solo, essere ricondotti ad un unico e indistinto procedimento capace di assorbire reciprocamente presupposti, competenze ed effetti.

È proprio su questo punto che si registra una delle principali criticità applicative della materia. Nella prassi degli enti locali, e con particolare frequenza nei Comuni di piccole e medie dimensioni della Campania , la concentrazione, all’interno della medesima area tecnica o del medesimo settore amministrativo, delle funzioni urbanistiche, edilizie e relative alle opere pubbliche tende talvolta a tradursi in una corrispondente concentrazione procedimentale, quasi che la coincidenza soggettiva dell’ufficio competente comporti anche l’identità giuridica delle attività esercitate. Ne deriva la tendenza a trattare l’approvazione del PUA, l’esame dello schema di convenzione, la definizione delle obbligazioni urbanistiche e la progettazione delle opere di urbanizzazione come parti di una sola istruttoria, subordinando talvolta la conclusione di una fase all’anticipata definizione di adempimenti che, per natura e funzione, appartengono invece al segmento successivo.

È così che, non di rado, lo schema di convenzione viene impropriamente trattato come se costituisse un elaborato urbanistico del PUA; il progetto delle opere di urbanizzazione viene richiesto o valutato come se la sua approvazione fosse condizione intrinseca dell’approvazione dello schema convenzionale; la stipulazione della convenzione viene confusa con la formazione della decisione urbanistica; ovvero si pretende che un medesimo atto deliberativo produca, senza una specifica base normativa e senza autonome istruttorie, contemporaneamente effetti pianificatori, negoziali, edilizi e tecnico-esecutivi. Una simile impostazione determina una sovrapposizione tra funzioni che l’ordinamento mantiene distinte e rischia di alterare la sequenza logico-giuridica del procedimento.

La criticità, peraltro, non risiede nella possibilità di coordinare o concentrare temporalmente le diverse attività. L’ordinamento amministrativo contemporaneo favorisce, anzi, la semplificazione, il coordinamento e la concentrazione dei procedimenti, come dimostrano gli istituti disciplinati dalla Legge n. 241/1990 e, in materia urbanistica, le stesse previsioni che consentono, in determinati casi, di attribuire alla deliberazione di approvazione del piano effetti ulteriori. La concentrazione procedimentale è pertanto pienamente legittima quando sia prevista dalla legge o comunque compatibile con essa. Ciò che non è consentito è trasformare la concentrazione temporale in una fusione della natura giuridica degli atti : la contestualità non modifica l’oggetto delle verifiche, non sposta le competenze e non consente di attribuire ad un atto effetti che l’ordinamento riserva ad un diverso procedimento.

In termini sistematici devono quindi essere mantenuti distinti almeno quattro livelli fondamentali. Il Piano Urbanistico Attuativo appartiene alla funzione pianificatoria e determina l’assetto urbanistico di dettaglio del territorio, conformando i suoli, localizzando le opere, individuando le dotazioni territoriali e precisando le condizioni della trasformazione. Lo schema di convenzione costituisce invece l’atto mediante il quale l’Amministrazione predetermina il contenuto giuridico del futuro rapporto con il soggetto attuatore, definendo obblighi, garanzie, cessioni, tempi, collaudi e modalità di attuazione. La convenzione urbanistica , una volta stipulata, trasforma tale contenuto in obbligazioni giuridicamente vincolanti. Il progetto delle opere di urbanizzazione , infine, appartiene alla distinta funzione tecnico-amministrativa e ha ad oggetto la concreta fattibilità, sicurezza, conformità e cantierabilità delle infrastrutture destinate a soddisfare il carico urbanistico e, nella maggior parte dei casi, ad essere successivamente acquisite al patrimonio comunale.

Questa articolazione trova il proprio fondamento nella lettura coordinata degli artt. 13, 16, 17 e 28 della Legge 17 agosto 1942, n. 1150 , che distinguono pianificazione, attuazione e obblighi di lottizzazione; dell’art. 11 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, che disciplina gli accordi amministrativi; degli artt. 16 e 28-bis del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 , relativi rispettivamente al contributo di costruzione, alle opere di urbanizzazione e al permesso di costruire convenzionato; degli artt. 42, 48 e 107 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che presidiano il riparto tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e gestione; nonché, per le opere di urbanizzazione realizzate a scomputo, dell’art. 13, comma 7, dell’art. 41 e degli Allegati I.7 e I.12 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che collocano tali opere all’interno della disciplina dei lavori pubblici e della relativa progettazione. Nell’ordinamento campano la medesima distinzione trova ulteriore conferma negli artt. 26, 30 e 31 della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 , come modificata dalla L.R. 29 aprile 2024, n. 5, e nel Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, che ha ridisegnato il procedimento di formazione e approvazione dei PUA e rafforzato la centralità dell’Amministrazione comunale nella fase attuativa.

La corretta individuazione della sequenza procedimentale assume, quindi, un valore sostanziale e non meramente descrittivo. Essa incide sull’individuazione dell’organo competente, sulla natura dell’attività esercitata, sull’oggetto dell’istruttoria, sugli effetti prodotti dai singoli atti e sui limiti entro i quali l’Amministrazione può intervenire successivamente. Confondere tali livelli significa, infatti, rischiare di attribuire ad un organo poteri che appartengono ad un altro, sottoporre il privato ad adempimenti anticipati o duplicati, riaprire valutazioni urbanistiche già definitivamente concluse o, al contrario, ritenere impropriamente assorbite da una deliberazione pianificatoria verifiche tecniche che richiedono autonomi controlli.

La sovrapposizione delle fasi può dunque determinare un aggravamento procedimentale non previsto dall’ordinamento , incompatibile con l’art. 1, comma 2, della L. n. 241/1990, che vieta l’aggravamento del procedimento salvo straordinarie e motivate esigenze imposte dall’istruttoria, con l’art. 2, che impone la conclusione del procedimento mediante un provvedimento espresso entro termini determinati, e con il principio di collaborazione e buona fede sancito dall’art. 1, comma 2-bis. Tali disposizioni devono essere lette in connessione con l’art. 97 Cost., che impone il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione, nonché con i principi di economicità, efficacia, proporzionalità, certezza dell’azione amministrativa e tutela dell’affidamento.

Da ciò discende la tesi che guiderà l’intera analisi: l’unitarietà del risultato urbanistico non determina l’unitarietà giuridica delle funzioni attraverso le quali tale risultato viene perseguito . Il PUA, lo schema di convenzione, la convenzione stipulata e il progetto delle opere di urbanizzazione appartengono ad un medesimo percorso attuativo, ma restano atti distinti, retti da discipline differenti e destinati a produrre effetti autonomi. La corretta amministrazione del procedimento non richiede dunque di fonderli, ma di coordinarli nel rispetto della loro specifica funzione. Ed è proprio tale distinzione — particolarmente necessaria nella prassi dei piccoli e medi Comuni campani — a costituire il presupposto per una effettiva semplificazione, perché semplificare non significa eliminare le differenze tra gli atti, ma evitare che la loro impropria sovrapposizione produca duplicazioni, ritardi e incertezze che la legge non richiede .

2. Il Piano Urbanistico Attuativo quale esercizio della potestà conformativa del territorio

Il primo livello da considerare è quello della pianificazione attuativa. La distinzione tra pianificazione generale e pianificazione di dettaglio appartiene alla struttura originaria della legislazione urbanistica italiana. La L. n. 1150/1942 affida agli strumenti generali la definizione dell’assetto complessivo del territorio comunale e agli strumenti attuativi il compito di specificarne le modalità concrete di trasformazione. Gli artt. 13 e seguenti disciplinano i piani particolareggiati; l’art. 28, profondamente modificato dalla L. 6 agosto 1967, n. 765, disciplina invece la lottizzazione convenzionata. A tali strumenti si sono successivamente aggiunti il PEEP della L. 18 aprile 1962, n. 167 , il PIP dell’art. 27 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e i piani di recupero della L. 5 agosto 1978, n. 457.

La L.R. Campania n. 16/2004 ha ricondotto tali modelli alla categoria generale dei Piani Urbanistici Attuativi. L’art. 26, nel testo vigente, stabilisce che la pianificazione urbanistica comunale si attua mediante interventi edilizi diretti, PUA o permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001. Il comma 2 riconosce espressamente ai PUA valore e portata dei tradizionali strumenti attuativi, tra cui piano particolareggiato, piano di lottizzazione, PEEP, PIP e piano di recupero.

La funzione del PUA è quindi inequivocabilmente pianificatoria e conformativa . Il Piano definisce l’assetto di dettaglio del comparto, distribuisce le capacità edificatorie, determina gli indici urbanistici, individua le destinazioni, precisa la viabilità, localizza le infrastrutture, individua le aree destinate agli standard e alle dotazioni territoriali e stabilisce le condizioni urbanistiche alle quali la trasformazione può essere realizzata.

L’art. 26, comma 3, della L.R. n. 16/2004 assume particolare rilievo perché consente, in sede attuativa, alcune precisazioni o modificazioni che non assumono natura di variante al piano generale. Non costituiscono, tra l’altro, variante la precisazione dei tracciati viari e la diversa dislocazione, all’interno del perimetro del PUA, di insediamenti, servizi, attrezzature, infrastrutture e verde pubblico, purché non aumentino quantità e pesi insediativi, non incidano sul dimensionamento globale, sugli indici di fabbricabilità e sulla dotazione di spazi pubblici o di uso pubblico e resti rispettato il D.M. n. 1444/1968.

È proprio questa norma a confermare che il PUA è il luogo nel quale vengono definite le scelte urbanistiche di dettaglio. Esso può precisare la concreta configurazione della viabilità, delle aree pubbliche e delle dotazioni senza che ogni aggiustamento debba trasformarsi in una variante generale, purché restino rispettati i parametri essenziali fissati dal livello sovraordinato.

Gli effetti del PUA rimangono tuttavia conformativi, non obbligatori. L’approvazione del piano determina il regime urbanistico delle aree, ma non perfeziona, di per sé, il rapporto contrattuale tra Comune e soggetto attuatore. La distinzione è centrale: la previsione urbanistica secondo la quale una determinata superficie è destinata a standard pubblico non coincide con l’obbligazione negoziale di trasferire quella superficie al Comune secondo modalità, termini e garanzie determinati. La prima appartiene al piano; la seconda alla convenzione.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente qualificato il piano di lottizzazione come strumento attuativo assimilabile al piano particolareggiato e dotato di efficacia conformativa. Il Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6170 , ha chiarito che le previsioni del piano attuativo determinano concretamente il contenuto della proprietà e presentano una tendenziale stabilità; lo stesso principio è stato ripreso da Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278 , che distingue nettamente gli effetti conformativi del piano dagli obblighi nascenti dalla convenzione.

Nel sistema campano vigente il procedimento di approvazione del PUA è stato ulteriormente semplificato dal R.R. n. 3/2025. L’art. 19 prevede una verifica preventiva di conformità al PSU, al RUE e ai piani di settore; l’adozione del PUA da parte della Giunta; la pubblicazione per trenta giorni nel BURC, sul sito comunale e all’albo pretorio; la possibilità di presentare osservazioni; l’approvazione definitiva da parte della Giunta entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine per le osservazioni, salvo il diverso termine previsto dal RUE; infine la pubblicazione del piano approvato, che entra in vigore il giorno successivo. Il nuovo sistema, diversamente dal precedente assetto, non contempla una fase di approvazione provinciale del PUA conforme agli strumenti urbanistici sovraordinati, concentrando il procedimento nell’ambito comunale.

Tale evoluzione è particolarmente significativa per i piccoli Comuni campani: il legislatore regionale ha inteso semplificare il procedimento, ma la semplificazione normativa rischia di essere vanificata se l’Amministrazione ricostruisce autonomamente passaggi ulteriori o sovrappone alla fase urbanistica verifiche proprie della futura progettazione esecutiva.

3. Lo schema di convenzione urbanistica: natura amministrativa e funzione di raccordo

Il secondo livello del procedimento riguarda lo schema di convenzione urbanistica , istituto che continua a generare rilevanti equivoci nella pratica amministrativa, soprattutto quando lo schema viene materialmente allegato agli elaborati del Piano Urbanistico Attuativo e sottoposto all’esame dell’Amministrazione contestualmente allo strumento urbanistico. Proprio tale contestualità documentale induce talvolta a ritenere, erroneamente, che l’approvazione dello schema debba necessariamente essere accompagnata dall’approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione, dalla progettazione definitiva delle aree da cedere o, addirittura, dal completamento dell’intero procedimento tecnico destinato al successivo rilascio del titolo edilizio. Si tratta di una ricostruzione che non trova fondamento nella struttura normativa degli istituti e che, nella prassi, determina spesso rilevantissimi e del tutto evitabili aggravamenti procedimentali .

Lo schema di convenzione e il progetto delle opere di urbanizzazione appartengono, infatti, a due piani giuridici differenti. Il primo disciplina il rapporto obbligatorio destinato a sorgere tra Comune e soggetto attuatore; il secondo ha ad oggetto la concreta definizione tecnica delle infrastrutture che dovranno essere realizzate in esecuzione di quegli obblighi. L’uno risponde alla domanda “quali obblighi devono essere assunti e a quali condizioni?” ; l’altro risponde alla diversa domanda “come devono essere tecnicamente progettate e realizzate le opere previste dal piano e dalla convenzione?” . Confondere queste due funzioni significa sovrapporre la disciplina del rapporto giuridico con quella della progettazione dell’opera.

Lo schema di convenzione non è ancora una convenzione perfezionata. Non costituisce un contratto, non determina l’insorgenza delle obbligazioni convenzionali, non trasferisce la proprietà delle aree, non approva tecnicamente le infrastrutture e non costituisce titolo edilizio. Esso rappresenta l’atto mediante il quale l’Amministrazione predetermina il contenuto del futuro rapporto convenzionale , individuando preventivamente le prestazioni che il soggetto attuatore sarà chiamato ad assumere con la successiva stipulazione.

Sotto tale profilo lo schema può essere qualificato come atto amministrativo preparatorio ed endoprocedimentale a contenuto negoziale : amministrativo, perché esprime una determinazione dell’ente pubblico; preparatorio, perché precede il perfezionamento dell’accordo; a contenuto negoziale, perché definisce anticipatamente le clausole destinate ad essere recepite nella futura convenzione. La sua funzione non è quella di accertare la sicurezza strutturale di una strada, il dimensionamento di una rete fognaria, la compatibilità idraulica di un’opera, il computo metrico delle lavorazioni o la cantierabilità delle infrastrutture: tali verifiche appartengono alla distinta fase progettuale e tecnico-amministrativa.

La circostanza che lo schema sia materialmente allegato al PUA non ne modifica la natura giuridica . La collocazione di un documento nel fascicolo di un procedimento non determina infatti, da sola, una modificazione della funzione che l’ordinamento gli attribuisce. Un PUA può essere accompagnato da relazioni geologiche, studi idraulici, documentazione catastale, valutazioni ambientali, pareri paesaggistici, computi economici ed elaborati infrastrutturali senza che ciascuno di tali documenti acquisti, per effetto della mera allegazione, natura conformativa del territorio. Il medesimo principio deve valere per lo schema di convenzione: l’allegazione documentale non determina assimilazione funzionale . Lo schema continua ad avere ad oggetto il futuro rapporto obbligatorio anche quando venga esaminato e approvato contestualmente al piano.

La disciplina regionale campana conferma questa autonomia. L’ art. 30 della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 disciplina gli elaborati degli strumenti di pianificazione e demanda alla disciplina regionale la specificazione dei relativi contenuti, ma ciò non consente di trasformare la convenzione relativa al singolo intervento attuativo in un contenuto proprio del piano urbanistico generale o del regolamento urbanistico-edilizio. Il PUC/PSU e il RUE possono certamente dettare criteri generali per l’attuazione dei comparti, stabilire parametri, standard, criteri perequativi, modalità delle cessioni, regole per le dotazioni territoriali e persino prevedere schemi-tipo o clausole generali da utilizzare nelle future convenzioni; altra cosa è, tuttavia, lo schema concreto della convenzione riferita a uno specifico PUA , il quale presuppone necessariamente la conoscenza del piano attuativo, dei soggetti obbligati, delle aree interessate, delle opere da realizzare, delle cessioni, delle eventuali monetizzazioni, dei termini e delle garanzie. Pretendere che il PUC/PSU o il RUE contengano anticipatamente lo schema puntuale di ogni futura convenzione significa, pertanto, confondere la disciplina generale dell’attuazione con il concreto regolamento obbligatorio del singolo intervento.

Il dato normativo di riferimento rimane anzitutto l’art. 28 della Legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dalla Legge n. 765/1967. La disposizione richiede che la convenzione disciplini la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, l’assunzione degli oneri relativi alla realizzazione delle opere, i termini di esecuzione e le congrue garanzie finanziarie. È significativo che la norma distingua nettamente l’ assunzione dell’obbligo di realizzare le opere dall’approvazione tecnica del relativo progetto: il legislatore disciplina nella convenzione il soggetto obbligato, il contenuto dell’obbligazione, il termine e le garanzie, non pretende che la stessa convenzione costituisca contemporaneamente il provvedimento tecnico di approvazione delle infrastrutture.

La distinzione può essere espressa con particolare chiarezza: la convenzione stabilisce “che cosa deve essere assicurato” al Comune e dalla collettività; il progetto stabilisce “come deve essere costruito” ciò che è stato convenzionalmente assunto come obbligo .

l PUA localizza e dimensiona urbanisticamente le dotazioni; lo schema di convenzione stabilisce chi dovrà assicurarle, a quali condizioni, entro quali termini e con quali garanzie; il progetto delle urbanizzazioni determina come esse dovranno essere tecnicamente realizzate . Sono tre funzioni diverse e nessuna può essere automaticamente assorbita nell’altra.

Il progetto delle opere di urbanizzazione appartiene infatti ad una fase diversa, caratterizzata da una propria istruttoria tecnico-amministrativa. Quando si tratta di opere destinate alla futura acquisizione pubblica e, in particolare, di opere realizzate a scomputo, assumono rilievo anche l’art. 13, comma 7, l’art. 41 e l’Allegato I.7 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, oltre alla disciplina edilizia, strutturale, sismica, ambientale, paesaggistica, idraulica e impiantistica concretamente applicabile. La progettazione deve quindi possedere il livello di approfondimento richiesto dalla natura dell’opera e dal procedimento attraverso il quale essa viene approvata; non può essere confusa con la semplice rappresentazione urbanistica dell’infrastruttura contenuta nel PUA.

È proprio su questo punto che nella pratica amministrativa, specialmente negli enti di minori dimensioni, si determina talvolta un ingiustificato aggravamento del procedimento . Si subordina l’approvazione dello schema di convenzione alla preventiva definizione integrale del progetto delle strade, delle reti, della pubblica illuminazione, delle opere idrauliche, dei parcheggi, del verde e delle sistemazioni delle aree di cessione; si richiedono computi, pareri e verifiche propri della fase tecnico-progettuale prima ancora che sia stato definitivamente stabilito il quadro degli obblighi nel quale quelle opere dovranno essere realizzate. In questo modo viene sostanzialmente invertita la sequenza logico-funzionale dell’attuazione urbanistica.

Il paradosso procedimentale è evidente: si pretende di definire integralmente il “come” prima di avere definitivamente regolato il “chi”, il “che cosa”, il “quando”, il “con quali garanzie” e il “secondo quale regime patrimoniale” . E ciò può condurre a una vera e propria circolarità amministrativa: lo schema non viene approvato perché il progetto delle urbanizzazioni non sarebbe ancora sufficientemente definito; il progetto non può essere stabilizzato perché non sono ancora definitivamente determinati obblighi, cessioni, monetizzazioni, garanzie e condizioni di trasferimento; la stipulazione rimane sospesa in attesa della progettazione e la progettazione rimane condizionata dalla mancata definizione della convenzione. Il risultato non è una maggiore tutela dell’interesse pubblico, ma una sostanziale paralisi dell’attuazione del piano.

Ciò non significa affermare che debba esistere una rigida e inderogabile separazione cronologica. Coordinamento e autonomia non sono concetti antitetici. L’Amministrazione può certamente esaminare parallelamente lo schema e gli elaborati delle urbanizzazioni; può richiedere, già in sede di PUA, un livello progettuale sufficiente a verificare la fattibilità urbanistica delle infrastrutture; può coordinare le istruttorie e, quando una disposizione legislativa lo consenta, concentrare più effetti in un medesimo procedimento. Ma la contestualità temporale non crea una relazione di necessaria pregiudizialità: la possibilità di procedere contestualmente non equivale all’obbligo di farlo e, soprattutto, non consente di trasformare l’approvazione tecnica del progetto in una condizione generale per l’approvazione dello schema di convenzione in assenza di una specifica previsione normativa .

Ne consegue che l’approvazione dello schema di convenzione non presuppone, come condizione giuridicamente necessaria, che il progetto delle opere di urbanizzazione sia già stato definitivamente approvato , né che tutte le aree destinate alla cessione siano già state oggetto della progettazione tecnico-esecutiva delle sistemazioni che su di esse dovranno essere realizzate. È necessario, naturalmente, che il PUA consenta di individuare con sufficiente determinatezza l’assetto urbanistico del comparto, la localizzazione delle infrastrutture, le aree destinate agli standard e il complessivo equilibrio tra carico urbanistico e dotazioni territoriali; ma altra cosa è la rappresentazione urbanistica delle opere e delle aree pubbliche nel PUA, altra cosa è la loro progettazione tecnica al livello necessario per l’esecuzione .

È precisamente questa distinzione che nella prassi viene talvolta trascurata. Si pretende, ad esempio, di non procedere all’approvazione dello schema di convenzione fino a quando il soggetto attuatore non abbia prodotto il progetto completamente definito delle strade, delle reti, dell’illuminazione pubblica, delle sistemazioni a verde, dei parcheggi o delle altre dotazioni, con computi, pareri specialistici e verifiche proprie della successiva fase tecnico-esecutiva. In tal modo, tuttavia, si finisce per anticipare una fase del procedimento prima che sia stato compiutamente definito il quadro giuridico e obbligatorio nel quale quella progettazione dovrà collocarsi .

L’inversione è evidente. È lo schema di convenzione che deve stabilire, tra l’altro, quali opere siano poste a carico del soggetto attuatore, quale sia il regime delle aree, quali prestazioni debbano essere garantite, quali siano i termini di esecuzione, gli eventuali stralci funzionali, le fideiussioni, le modalità di collaudo, il regime manutentivo, le condizioni della presa in carico e le eventuali forme di monetizzazione consentite. Solo all’interno di tale quadro può poi essere compiutamente sviluppato e approvato il progetto tecnico delle opere.

Ciò non comporta, naturalmente, che la progettazione tecnica debba sempre collocarsi temporalmente molto dopo la convenzione o che sia vietata ogni forma di istruttoria parallela. Le attività possono procedere anche contestualmente , quando ciò risulti utile alla semplificazione e quando siano disponibili gli elementi necessari. Il punto giuridicamente decisivo è un altro: la trattazione contestuale non trasforma i due procedimenti in uno solo e non consente di subordinare automaticamente l’approvazione dello schema al perfezionamento di tutte le verifiche tecniche proprie del progetto esecutivo, salvo che una specifica previsione normativa o una concreta e motivata esigenza istruttoria lo richiedano.

In altri termini, contestualità non significa pregiudizialità . L’Amministrazione può certamente acquisire anticipatamente elaborati progettuali utili a verificare la fattibilità dell’intervento; può coordinare l’istruttoria urbanistica, quella convenzionale e quella tecnica; può, nei casi previsti dalla legge, concentrare più effetti nella stessa sequenza amministrativa. Non può, però, trasformare tale facoltà organizzativa in un obbligo generalizzato secondo il quale “prima si approva integralmente il progetto delle urbanizzazioni e soltanto dopo può essere approvato lo schema di convenzione”, perché una simile regola non è contenuta né nell’art. 28 della L. n. 1150/1942, né nell’art. 11 della L. n. 241/1990, né nel D.P.R. n. 380/2001, né nella disciplina regionale campana dei PUA .

La L.R. Campania n. 16/2004 e il R.R. n. 3/2025 confermano tale autonomia. Il PUA è chiamato a definire l’assetto urbanistico e le dotazioni territoriali; lo schema convenzionale disciplina gli obblighi attraverso i quali quell’assetto deve essere attuato; il progetto delle opere resta soggetto alle verifiche tecniche proprie della relativa natura. La circostanza che lo schema sia allegato al PUA non modifica questo assetto, così come la circostanza che un progetto preliminare o di fattibilità accompagni il piano non significa che esso sia stato automaticamente approvato sotto tutti i profili tecnico-amministrativi.

Ancora diverso è poi il permesso di costruire convenzionato di cui all’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 . Anche qui la distinzione deve essere mantenuta rigorosamente. Il permesso di costruire convenzionato costituisce un titolo edilizio al quale accede una convenzione destinata a disciplinare gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico nei casi in cui le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con modalità semplificate. La convenzione collegata all’art. 28-bis e il progetto delle opere eventualmente necessario per il rilascio del titolo non coincidono: la prima regola gli obblighi; il secondo deve dimostrare la conformità tecnica e amministrativa dell’intervento che il titolo abilita. Anche il legislatore, dunque, conserva la distinzione tra contenuto convenzionale ed efficacia edilizia e progettuale.

Deve inoltre evitarsi un’ulteriore improprietà terminologica: non è il progetto delle urbanizzazioni ad essere “rilasciato previo permesso di costruire convenzionato”. Il titolo edilizio e la progettazione delle opere costituiscono segmenti distinti che, a seconda della concreta fattispecie e della normativa applicabile, possono coordinarsi nello stesso iter. Il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis costituisce uno specifico modello alternativo alla pianificazione attuativa quando ne ricorrano i presupposti; non rappresenta, invece, il necessario titolo attraverso il quale devono sempre essere approvate le urbanizzazioni di un PUA già formato.

Il problema assume particolare rilevanza sotto il profilo dei principi generali dell’azione amministrativa. Pretendere che, prima dell’approvazione dello schema convenzionale, venga anticipatamente completata l’intera progettazione tecnica delle urbanizzazioni, quando ciò non sia necessario alla decisione da assumere, rischia di tradursi in un aggravamento del procedimento vietato dall’art. 1, comma 2, della Legge n. 241/1990 , secondo cui la Pubblica Amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. La stessa prassi può determinare un indebito prolungamento dei tempi in contrasto con l’art. 2 della L. n. 241/1990, con il principio di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, nonché con il buon andamento sancito dall’art. 97 Cost.

L’aggravamento diviene ancora meno giustificabile quando produce una sorta di circuito procedimentale: lo schema non viene approvato perché manca il progetto definitivo; il progetto non può essere stabilizzato perché non sono ancora definitivamente disciplinati obblighi, cessioni, garanzie e modalità di attuazione; il titolo edilizio rimane sospeso perché il rapporto convenzionale non è perfezionato. Il risultato è la paralisi di tre procedimenti che potrebbero invece essere correttamente coordinati mantenendone separati oggetto ed effetti.

La corretta ricostruzione del procedimento impone, dunque, di rovesciare la prospettiva che ancora talvolta emerge nella prassi amministrativa. Il PUA definisce e conforma l’assetto urbanistico del comparto; lo schema di convenzione predetermina il quadro degli obblighi necessari alla sua attuazione; la successiva stipulazione rende tali obblighi giuridicamente vincolanti; il progetto delle opere di urbanizzazione è sottoposto ad autonoma verifica tecnico-amministrativa secondo la disciplina edilizia, strutturale, sismica, ambientale, impiantistica e, ove applicabile, dei lavori pubblici; il titolo edilizio segue il proprio procedimento; l’esecuzione, il collaudo e la definitiva cessione delle aree e delle infrastrutture al Comune completano l’attuazione del programma urbanistico . Si tratta di una successione non meramente cronologica, ma soprattutto logico-funzionale, nella quale ogni segmento trova nel precedente il proprio presupposto senza perdere, per questo, la propria autonomia giuridica. Le diverse attività possono certamente essere coordinate, istruite parallelamente e, nei casi previsti dall’ordinamento, anche concentrate temporalmente; ciò che non è consentito è trasformare tale possibilità organizzativa in una indebita sovrapposizione degli effetti o fare di una fase il necessario presupposto di un’altra in assenza di una specifica previsione normativa.

In questa prospettiva deve essere ribadita con particolare nettezza la distinzione tra schema di convenzione e progetto delle opere di urbanizzazione . Il primo disciplina il rapporto obbligatorio che dovrà intercorrere tra Amministrazione e soggetto attuatore: individua le opere da realizzare, le aree da cedere, i termini, le garanzie, le modalità di collaudo, il regime manutentivo, il trasferimento finale e le eventuali forme di monetizzazione consentite. Il secondo appartiene invece alla distinta funzione tecnico-progettuale e verifica come quelle opere debbano essere concretamente realizzate, se siano conformi alla normativa di settore e se risultino effettivamente sicure, funzionali e cantierabili. Lo schema non approva il progetto; il progetto non sostituisce la convenzione; e l’approvazione tecnica delle urbanizzazioni non costituisce, in via generale, una condizione giuridicamente necessaria per poter approvare preventivamente lo schema convenzionale. Eventuali forme di trattazione contestuale restano possibili, ma non cancellano la diversità di oggetto, funzione e disciplina.

Proprio la mancata percezione di tale autonomia costituisce una delle cause più frequenti di aggravamento nell’attuazione dei PUA. Quando si pretende di anticipare nella fase convenzionale verifiche proprie della progettazione esecutiva, quando si duplicano istruttorie già svolte, quando si subordinano atti ormai maturi alla definizione di fasi successive o quando esigenze di mero coordinamento vengono trasformate in improprie condizioni di procedibilità, il procedimento perde linearità e tende a generare quella stessa complessità che l’ordinamento impone invece di evitare. Il rischio è quello di creare una sorta di circolo vizioso amministrativo : lo schema non viene approvato perché manca la definizione completa del progetto; il progetto non può essere definitivamente stabilizzato perché non sono ancora precisati obblighi, cessioni, garanzie e modalità di trasferimento; il titolo edilizio resta sospeso in attesa della convenzione; la convenzione, a sua volta, non viene stipulata perché si attende la completa definizione tecnica delle opere. Il risultato non è una maggiore tutela dell’interesse pubblico, ma una dilatazione dei tempi e una sovrapposizione di attività che non trova giustificazione nella struttura normativa del procedimento.

Una simile prassi deve essere valutata anche alla luce dei principi generali posti dalla L. 7 agosto 1990, n. 241. L’art. 1, comma 2, vieta l’aggravamento del procedimento salvo straordinarie e motivate esigenze imposte dall’istruttoria; l’ art. 2 impone all’Amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro termini determinati; l’art. 1, comma 2-bis, richiede che i rapporti tra cittadino e Amministrazione siano improntati ai principi di collaborazione e buona fede. Tali disposizioni devono essere lette in combinato disposto con l’art. 97 Cost., che impone il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa. La corretta gestione del procedimento non richiede quindi di concentrare indistintamente tutti i controlli in un’unica fase, ma di collocare ciascun controllo nel momento nel quale esso è effettivamente necessario e funzionale alla decisione da assumere.

La sequenza può essere allora sintetizzata secondo una formula che restituisce con chiarezza la diversa natura delle funzioni coinvolte: il PUA stabilisce l’assetto urbanistico e individua le dotazioni territoriali necessarie; lo schema di convenzione predetermina gli obblighi attraverso i quali quelle dotazioni saranno assicurate; la convenzione perfeziona e rende esigibili tali obblighi; il progetto delle urbanizzazioni ne definisce le caratteristiche tecniche e ne verifica la concreta realizzabilità; il titolo edilizio abilita, ove necessario, l’intervento; l’esecuzione e il collaudo verificano l’esatto adempimento; la cessione e la presa in carico trasformano definitivamente la previsione urbanistica in una infrastruttura e in una dotazione destinata alla collettività.

È proprio su questo versante che, soprattutto nella prassi dei piccoli e medi Comuni campani , appare necessario un deciso cambio di prospettiva. Approvare lo schema di convenzione non significa approvare tecnicamente le opere; approvare le opere non significa modificare il PUA; rilasciare il titolo edilizio non significa sostituire la convenzione; coordinare i procedimenti non significa fonderli. Ogni atto assolve una funzione propria e deve essere istruito e deciso secondo il relativo regime normativo. La vera semplificazione amministrativa non nasce dalla sovrapposizione delle fasi, ma dalla loro corretta coordinazione: evitare richieste anticipate, duplicazioni documentali, riesami non necessari e improprie condizioni di procedibilità significa non solo rendere il procedimento più rapido ed efficiente, ma anche assicurare una più rigorosa applicazione dei principi di legalità, proporzionalità, certezza dei rapporti giuridici e tutela dell’affidamento.

4. La convenzione urbanistica: dal contenuto programmato al rapporto obbligatorio

Il terzo momento è rappresentato dalla stipulazione della convenzione urbanistica , attraverso la quale il contenuto approvato nello schema acquista efficacia vincolante. La convenzione affonda le proprie radici nell’art. 28 della L. n. 1150/1942, come modificato dalla L. n. 765/1967, e trova oggi un’importante cornice sistematica nell’art. 11 della L. n. 241/1990. Non si tratta di un contratto di diritto privato in senso ordinario. La giurisprudenza e la dottrina lo riconducono alla categoria degli accordi ad oggetto pubblico , nei quali l’autonomia delle parti risulta fortemente conformata dal perseguimento dell’interesse pubblico urbanistico.

Il suo contenuto non è liberamente disponibile. Cessione delle aree, urbanizzazioni, garanzie e tempi costituiscono strumenti attraverso i quali viene assicurata la sostenibilità della trasformazione territoriale. La convenzione non può diventare la sede per negoziare liberamente una riduzione delle dotazioni o per modificare le scelte urbanistiche definite dal PUA.

La sua funzione può essere sintetizzata attraverso una formula: il piano conforma il territorio; la convenzione conforma il rapporto giuridico necessario ad attuarlo .

È solo con la stipulazione che acquistano piena efficacia gli obblighi di realizzazione delle opere, di cessione delle aree, di prestazione delle garanzie fideiussorie, di rispetto dei termini convenzionali, di manutenzione fino alla presa in carico, di collaudo e di trasferimento delle infrastrutture.

La giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente riconosciuto l’autonomia della convenzione rispetto al piano. Cons. Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 523 , e Sez. IV, 20 dicembre 2017, n. 5988, vengono richiamate in dottrina proprio per sottolineare che la convenzione costituisce lo strumento negoziale di attuazione delle previsioni urbanistiche e non possiede autonoma capacità conformativa.

La distinzione assume particolare rilievo anche sotto il profilo organizzativo. L’art. 107 del TUEL attribuisce ai dirigenti la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno; tra tali attività rientra anche la stipulazione dei contratti.Il dirigente chiamato alla stipulazione non è però titolare di una nuova potestà pianificatoria. Egli deve verificare la regolarità della documentazione, la permanenza dei presupposti, la conformità del testo definitivo allo schema approvato e la corretta costituzione delle garanzie, ma non può modificare unilateralmente le scelte urbanistiche o introdurre nuovi obblighi sostanziali non approvati dall’organo competente. Qualora emergano vizi originari o sopravvenienze tali da mettere in discussione la legittimità del piano o dello schema, la soluzione non è la riscrittura dirigenziale della convenzione, bensì l’eventuale attivazione dei poteri di autotutela di cui agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della L. n. 241/1990 da parte dell’organo competente. In questo senso, il riparto delineato dagli artt. 42, 48 e 107 TUEL costituisce un presidio essenziale contro la commistione tra indirizzo e gestione. L’art. 42 riserva al Consiglio gli atti fondamentali, tra cui piani territoriali e urbanistici; l’art. 48 attribuisce alla Giunta gli atti di governo non riservati al Consiglio; l’art. 107 assegna alla dirigenza la gestione. La disciplina regionale può, nell’ambito della materia governo del territorio, individuare l’organo competente all’approvazione del PUA attuativo, come avviene oggi in Campania con la Giunta, ma la stipulazione rimane distinta dall’esercizio della potestà pianificatoria.

5. Convenzione e progetto delle opere di urbanizzazione: l’errore più frequente

Il rapporto tra convenzione urbanistica e progetto delle opere di urbanizzazione costituisce probabilmente il punto nel quale la prassi amministrativa mostra le maggiori incertezze.

Non è infrequente rinvenire procedimenti nei quali l’approvazione dello schema di convenzione viene subordinata alla presentazione o addirittura alla preventiva approvazione del progetto esecutivo delle urbanizzazioni, quasi che quest’ultimo costituisca un semplice allegato tecnico del PUA.

La sovrapposizione non appare corretta.

L’art. 28 della L. n. 1150/1942 non attribuisce alla convenzione alcuna funzione approvativa del progetto. La disposizione stabilisce che il proprietario assuma gli oneri relativi alla realizzazione delle urbanizzazioni, che vengano stabiliti i termini e che siano prestate adeguate garanzie. La convenzione disciplina dunque l’obbligo di realizzare , non l’approvazione tecnica di ciò che deve essere realizzato .

Il progetto delle opere appartiene ad un livello differente. Esso deve verificare la concreta realizzabilità delle infrastrutture sotto il profilo geometrico, strutturale, sismico, idraulico, ambientale, impiantistico, economico e funzionale.

La differenza può essere espressa in termini semplici. Il PUA stabilisce dove e quali opere devono essere realizzate. La convenzione stabilisce chi le realizza, entro quali termini, con quali garanzie e secondo quale regime di cessione . Il progetto stabilisce come le opere devono essere concretamente costruite .

La sovrapposizione tra questi livelli genera conseguenze pratiche rilevanti. Pretendere un progetto esecutivo completo prima che siano stati definiti il regime delle cessioni, i tempi, le garanzie, gli eventuali stralci funzionali, le modalità di collaudo e l’eventuale monetizzazione significa anticipare una fase tecnico-esecutiva quando il quadro obbligatorio non è ancora definito.

Ciò non significa che il PUA possa essere approvato senza alcuna rappresentazione delle urbanizzazioni. Il piano deve necessariamente individuare viabilità, infrastrutture, aree pubbliche e dotazioni territoriali con un grado di dettaglio sufficiente a consentire la valutazione urbanistica dell’intervento. Ma tale rappresentazione urbanistica non coincide con il progetto tecnico destinato all’esecuzione. La stessa L.R. Campania n. 16/2004 conferma questa distinzione. L’art. 26 disciplina l’assetto urbanistico e consente la precisazione dei tracciati viari e la diversa dislocazione delle infrastrutture entro determinati limiti, ma non attribuisce al PUA la funzione generale di approvare tecnicamente le opere. Parimenti, l’art. 19 del R.R. n. 3/2025 disciplina adozione, partecipazione, approvazione ed efficacia del PUA senza trasformare il progetto tecnico delle urbanizzazioni in un elemento capace di assorbire i successivi procedimenti autorizzativi. La conclusione deve però essere formulata con una necessaria precisazione: autonomia non significa necessariamente successione temporale rigida . È giuridicamente possibile che, per ragioni di semplificazione e quando l’istruttoria sia completa, PUA, schema di convenzione e progetto delle opere vengano esaminati contestualmente o approvati nell’ambito della stessa sequenza amministrativa. Ciò che non è consentito è confondere gli effetti. La contestualità non trasforma il progetto in schema di convenzione né la convenzione in provvedimento tecnico di approvazione delle opere.

6. Le opere di urbanizzazione nel D.Lgs. n. 36/2023: il progetto non è un mero allegato del PUA

La distinzione assume oggi ancora maggiore rilievo alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici. L’art. 13, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023 dispone espressamente che il Codice si applica all’aggiudicazione dei lavori pubblici realizzati da soggetti privati titolari di permesso di costruire o altro titolo abilitativo che assumano direttamente l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 28, comma 5, della L. n. 1150/1942, nonché quando le opere siano realizzate in regime di convenzione. L’Allegato I.12 disciplina le relative modalità di affidamento. La disposizione è particolarmente importante perché dimostra che il legislatore considera le urbanizzazioni a scomputo come lavori pubblici, pur realizzati materialmente da un soggetto privato. Ciò impone una maggiore cautela nell’affermazione secondo cui il progetto delle urbanizzazioni dovrebbe essere semplicemente assimilato a un PFTE. Più correttamente, quando l’intervento ricade nell’ambito applicativo del Codice, la progettazione deve essere sviluppata in coerenza con il sistema dell’art. 41 e degli Allegati tecnici del D.Lgs. n. 36/2023. L’art. 41 stabilisce che la progettazione dei lavori pubblici si articola oggi in due livelli: Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica e progetto esecutivo. La progettazione deve assicurare il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività, la conformità urbanistica, ambientale e paesaggistica, la sicurezza delle costruzioni, la qualità tecnico-funzionale, il rispetto dei vincoli idrogeologici, sismici e archeologici, la sostenibilità economica e territoriale e la compatibilità geologica e geomorfologica. Il PFTE, ai sensi dell’art. 41 e dell’Allegato I.7, individua le caratteristiche dimensionali, tipologiche, funzionali e tecnologiche dell’opera, contiene gli elementi necessari per il rilascio delle autorizzazioni e sviluppa le indagini e gli studi necessari alla definizione dell’intervento. Ne deriva che il progetto delle opere di urbanizzazione non può essere ridotto ad un elaborato grafico allegato alla convenzione. Quando le opere sono destinate ad essere acquisite dal Comune e ricadono nella disciplina dell’art. 13, comma 7, il relativo procedimento deve garantire un livello di progettazione e controllo coerente con la futura natura pubblica dell’infrastruttura. Devono quindi essere verificati, secondo le caratteristiche dell’opera, la conformità al D.P.R. n. 380/2001, il rispetto delle Norme Tecniche per le Costruzioni di cui al D.M. 17 gennaio 2018 , la disciplina sismica, geologica e geotecnica, gli aspetti idraulici, la conformità ambientale e paesaggistica, le interferenze con reti e sottoservizi, la sicurezza, il computo metrico, il quadro economico, il cronoprogramma, il piano di manutenzione e gli atti di assenso necessari. L’approvazione dello schema di convenzione non può sostituire tali verifiche.

7. Il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis D.P.R. n. 380/2001

La corretta distinzione tra pianificazione e convenzionamento trova una significativa conferma nell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001, introdotto dal D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla L. 11 novembre 2014, n. 164. La disposizione consente il rilascio del permesso di costruire convenzionato quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte mediante una modalità semplificata. L’istituto assume rilievo perché dimostra che la convenzione e il titolo edilizio sono concettualmente distinti anche quando vengono inseriti all’interno dello stesso procedimento. Il comma 2 stabilisce che la convenzione, approvata dal Consiglio comunale salvo diversa previsione regionale, individua gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico assunti dal soggetto attuatore ai fini del rilascio del titolo edilizio. Lo stesso comma precisa però che è il titolo edilizio a restare la fonte di regolamento degli interessi. Il comma 3 include tra i possibili contenuti convenzionali la cessione delle aree, la realizzazione delle opere di urbanizzazione, le caratteristiche morfologiche degli interventi e l’edilizia residenziale sociale; il comma 4 consente l’attuazione per stralci funzionali; il comma 6 rinvia al procedimento ordinario del permesso di costruire e all’art. 11 della L. n. 241/1990 per la convenzione. Il legislatore statale distingue quindi chiaramente accordo convenzionale e titolo edilizio. Il permesso convenzionato non rappresenta un PUA semplificato in senso stretto. Esso sostituisce la necessità della pianificazione attuativa soltanto quando le residue esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte senza un nuovo disegno urbanistico di dettaglio.

La giurisprudenza formatasi sul tema dei lotti interclusi aveva già elaborato un principio analogo, affermando che l’imposizione di un piano attuativo può risultare irragionevole quando l’area sia ormai integralmente urbanizzata e lo strumento di dettaglio non possa apportare alcuna utilità ulteriore. Tra i precedenti maggiormente richiamati figura Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5488 . La successiva introduzione dell’art. 28-bis ha fornito una base normativa generale alla possibilità di soddisfare esigenze urbanizzative circoscritte mediante un procedimento convenzionato semplificato. Nel sistema campano tale possibilità è oggi espressamente richiamata dall’art. 26, comma 1, L.R. n. 16/2004, secondo cui il permesso di costruire convenzionato è utilizzato quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte mediante procedura semplificata secondo quanto specificato dal RUE. Anche in questo caso, tuttavia, il convenzionamento non elimina le verifiche tecniche necessarie. Il titolo edilizio e gli eventuali atti di assenso continuano a conservare la propria autonomia.

8. Dotazioni territoriali, cessioni e monetizzazione nella disciplina campana

La distinzione tra piano e convenzione emerge con particolare chiarezza nella disciplina delle dotazioni territoriali.Il riferimento statale rimane il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, che fissa le quantità minime di spazi pubblici e di interesse pubblico. La L.R. Campania n. 16/2004 ha tuttavia profondamente innovato il linguaggio e la funzione degli standard, soprattutto dopo la L.R. n. 5/2024.L’art. 31 qualifica oggi le dotazioni territoriali urbanistiche in termini più ampi, comprendendo servizi ecosistemici, infrastrutture verdi, attrezzature sportive e scolastiche, parcheggi, servizi collettivi e ulteriori attrezzature di interesse comune. Per gli insediamenti residenziali resta fermo il parametro minimo complessivo di 18 mq per abitante previsto dall’art. 3 D.M. n. 1444/1968, elevato a 20 mq nei Comuni con popolazione superiore a 40.000 abitanti, con permanenza della quota minima di verde indicata dalla norma regionale. Particolarmente significativa è la disciplina introdotta ai commi 7, 8 e 9. Il comma 7 consente al Comune, in presenza di un interesse pubblico adeguatamente motivato , di procedere alla monetizzazione in alternativa al reperimento delle aree o immobili destinati alle dotazioni territoriali. Il comma 8 consente che la monetizzazione possa essere scomputata prioritariamente, su specifica indicazione comunale, mediante la realizzazione diretta della manutenzione o gestione delle attrezzature esistenti e, subordinatamente, attraverso altre opere pubbliche. Il comma 9 impone un rigoroso vincolo di destinazione delle somme, che devono essere utilizzate per la realizzazione, manutenzione o potenziamento delle dotazioni territoriali urbanistiche, anche in ambiti diversi secondo la programmazione comunale. La disciplina conferma un principio sistematico importante: la monetizzazione non elimina lo standard e non costituisce una variante al piano; modifica la modalità attraverso la quale viene soddisfatto l’interesse pubblico connesso alla dotazione territoriale . Per tale motivo la monetizzazione appartiene soprattutto alla dimensione convenzionale e patrimoniale dell’attuazione. Il piano deve verificare che la trasformazione risulti urbanisticamente sostenibile e deve individuare il fabbisogno di dotazioni. La convenzione stabilisce invece se e come le relative obbligazioni vengono soddisfatte mediante cessione, realizzazione diretta o monetizzazione nei casi consentiti. Non sarebbe corretto utilizzare la monetizzazione per alterare il dimensionamento del piano o per compensare ex post una trasformazione che risulti urbanisticamente priva delle dotazioni minime necessarie. La scelta deve essere supportata da un interesse pubblico motivato, proprio come espressamente richiesto dall’art. 31, comma 7.

9. Il tempo del procedimento e il divieto di aggravamento

La distinzione tra le diverse fasi assume rilievo anche sotto il profilo temporale. L’art. 1, comma 2, della L. n. 241/1990 vieta alla Pubblica Amministrazione di aggravare il procedimento salvo straordinarie e motivate esigenze imposte dall’istruttoria; l’art. 2 impone la conclusione del procedimento mediante provvedimento espresso entro i termini stabiliti. Il principio di collaborazione e buona fede, oggi espressamente previsto dall’art. 1, comma 2-bis, rafforza ulteriormente il dovere di una conduzione coerente e proporzionata dell’istruttoria. In tale prospettiva, la sovrapposizione tra schema di convenzione e progetto esecutivo delle urbanizzazioni non rappresenta soltanto un problema teorico. Quando la definizione di una fase viene subordinata al completamento anticipato di attività non necessarie a quella decisione, può verificarsi un aggravamento sostanziale del procedimento. Ciò vale soprattutto quando il PUA sia già stato approvato e l’Amministrazione continui a riesaminare questioni urbanistiche ormai definite in assenza di un formale procedimento di autotutela. Il soggetto attuatore non possiede un diritto all’approvazione della convenzione in qualsiasi contenuto, né può pretendere l’eliminazione dei controlli amministrativi. Possiede tuttavia il diritto ad un procedimento coerente, motivato e temporalmente determinato . La necessità di distinguere le fasi non significa dunque ridurre l’istruttoria, ma collocare ciascun controllo nel momento corretto. La conformità urbanistica deve essere verificata nella fase del PUA; la corrispondenza degli obblighi alla pianificazione nella fase convenzionale; la sicurezza, funzionalità e cantierabilità delle infrastrutture nella fase progettuale. Ne deriva che la pretesa di anticipare indiscriminatamente tutte le verifiche tecniche nella fase di approvazione dello schema convenzionale dovrebbe trovare uno specifico fondamento normativo o una puntuale giustificazione istruttoria.

10. La validità temporale del PUA e l’ultrattività degli effetti conformativi

Un ulteriore elemento che consente di distinguere chiaramente piano e convenzione è rappresentato dalla loro diversa efficacia nel tempo. L’art. 17 della L. n. 1150/1942 stabilisce che, decorso il termine previsto per l’esecuzione del piano particolareggiato, esso diviene inefficace per la parte che non abbia avuto attuazione, mentre rimane fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano. La norma è stata interpretata dalla giurisprudenza nel senso che la scadenza del termine non cancella integralmente il piano attuativo. Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6170, ha chiarito che le prescrizioni conformative dello strumento attuativo possiedono una tendenziale stabilità: decorso il termine decennale divengono inefficaci le sole previsioni rimaste inattuate che richiedono ulteriore esecuzione, mentre continuano ad operare le prescrizioni destinate a disciplinare stabilmente l’assetto edificatorio, compresi allineamenti e prescrizioni di zona. Lo stesso orientamento è stato ribadito da Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278 , secondo cui l’attuazione del piano esecutivo determina l’assetto urbanistico di dettaglio della porzione territoriale interessata e le prescrizioni conformative continuano a spiegare effetti anche dopo la scadenza. Occorre tuttavia evitare un equivoco: l’ultrattività delle prescrizioni conformative non equivale alla possibilità di continuare indefinitamente ad attuare tutte le previsioni del piano scaduto. Le opere e le trasformazioni rimaste non attuate devono essere valutate alla luce dell’art. 17 e della pianificazione sopravvenuta. Il punto assume rilievo decisivo perché dimostra che gli effetti urbanistici del piano possiedono una propria disciplina temporale, distinta dal regime obbligatorio della convenzione.

11. La sopravvivenza delle obbligazioni convenzionali dopo la scadenza del piano

Ancora più significativa è la disciplina temporale delle obbligazioni convenzionali. Il principio fondamentale è stato chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 20 luglio 2012, n. 28. L’Adunanza Plenaria, chiamata a pronunciarsi su obblighi di urbanizzazione e cessione connessi a un piano di zona, ha affermato che la perdita di efficacia dello strumento urbanistico attuativo si esaurisce sul piano della disciplina urbanistica e non incide sulla validità ed efficacia degli obblighi assunti dai soggetti attuatori, i quali trovano la propria fonte immediata nella convenzione o nell’atto d’obbligo accessivo al procedimento. Il principio assume una portata sistematica che supera il caso specifico. Piano e convenzione possono essere strettamente collegati, ma non condividono necessariamente il medesimo regime temporale. La scadenza del piano impedisce di proseguire l’attuazione delle previsioni urbanistiche rimaste ineseguite secondo il vecchio titolo pianificatorio; non determina però automaticamente l’estinzione degli obblighi già assunti. Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2016, n. 5547 , ha precisato che la scadenza della convenzione sotto il profilo del regime urbanistico non elimina gli effetti obbligatori prodotti tra le parti: l’Amministrazione e il privato possono continuare a pretendere l’adempimento delle obbligazioni che la controparte abbia assunto, fermo restando che il Comune riacquista la propria potestà pianificatoria e non rimane vincolato sine die alle precedenti scelte urbanistiche. Tale impostazione è stata ribadita dalla giurisprudenza successiva. È proprio questa differente ultrattività a fornire una delle prove più convincenti dell’autonomia ontologica tra piano e convenzione. Il PUA continua a produrre, nei limiti dell’art. 17, gli effetti conformativi destinati a sopravvivere; la convenzione continua a disciplinare le obbligazioni perfezionatesi tra le parti secondo il proprio regime giuridico. Non è pertanto corretto sostenere né che la scadenza del piano cancelli automaticamente gli obblighi convenzionali né, all’opposto, che la permanenza degli obblighi convenzionali mantenga indefinitamente in vita tutte le previsioni urbanistiche del piano. Le due dimensioni devono essere mantenute distinte.

12. Esecuzione, collaudo e acquisizione delle urbanizzazioni. L’erronea pretesa di subordinare il permesso di costruire dei fabbricati al preventivo collaudo delle opere

La fase conclusiva del procedimento attuativo riguarda l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, il relativo collaudo e la successiva acquisizione delle infrastrutture al patrimonio comunale. Una volta approvato il progetto delle opere ed acquisiti gli eventuali titoli, pareri, autorizzazioni e nulla osta richiesti dalla normativa di settore, il soggetto attuatore procede alla loro realizzazione in conformità al progetto approvato, agli obblighi assunti con la convenzione urbanistica, al cronoprogramma e alle ulteriori prescrizioni impartite dall’Amministrazione. Quest’ultima conserva, durante l’intera fase esecutiva, poteri di vigilanza e controllo diretti ad accertare la corretta esecuzione delle opere, il rispetto dei termini convenzionali, la permanenza delle garanzie fideiussorie e, più in generale, l’esatto adempimento delle obbligazioni assunte dal soggetto attuatore.

Il collaudo tecnico-amministrativo costituisce il momento conclusivo della verifica tecnica delle infrastrutture e assume, nell’ambito delle urbanizzazioni convenzionate, una duplice funzione. Da un lato, esso accerta che le opere siano state eseguite conformemente al progetto approvato, alle norme tecniche, alle prescrizioni impartite e alle condizioni qualitative e funzionali richieste; dall’altro, rappresenta lo strumento attraverso il quale il Comune verifica l’esatto adempimento dell’obbligazione convenzionale prima della definitiva presa in carico. Nel sistema del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, la disciplina del collaudo è oggi contenuta, per quanto applicabile, nell’Allegato II.14, che attribuisce al collaudo la funzione di verificare la regolare esecuzione dell’opera, la corrispondenza al progetto e la sua piena funzionalità. Soltanto all’esito favorevole di tali verifiche può normalmente perfezionarsi, secondo quanto stabilito dalla convenzione, il trasferimento delle opere e delle aree al patrimonio comunale.

Tale ricostruzione, tuttavia, non deve condurre ad un ulteriore equivoco, anch’esso piuttosto frequente nella prassi amministrativa: il collaudo delle opere di urbanizzazione non costituisce, in via generale, un presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire relativo ai singoli fabbricati previsti dal piano attuativo .

È proprio su questo punto che talune amministrazioni tendono a confondere due momenti diversi del procedimento. Si ritiene talvolta che l’edificazione privata possa iniziare soltanto dopo che tutte le urbanizzazioni siano state integralmente ultimate, collaudate e formalmente acquisite al patrimonio comunale. Una simile regola generale, però, non corrisponde al sistema delineato dal D.P.R. n. 380/2001 .

L’ art. 12, comma 2, del Testo Unico dell’Edilizia stabilisce infatti che il permesso di costruire è subordinato alternativamente: all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria; alla previsione da parte del Comune della loro attuazione nel successivo triennio; oppure all’impegno degli interessati di procedere alla loro realizzazione contemporaneamente all’intervento oggetto del permesso di costruire .

La disposizione assume un significato sistematico estremamente chiaro. Il legislatore non richiede che le urbanizzazioni siano necessariamente già ultimate e collaudate al momento del rilascio del titolo edilizio. Ammette espressamente che la realizzazione degli edifici e quella delle urbanizzazioni possano procedere parallelamente, purché sia assicurata la concreta realizzazione delle opere necessarie e siano garantiti gli obblighi assunti dal soggetto attuatore. È proprio questa la funzione delle garanzie fideiussorie previste dalla convenzione urbanistica: consentire all’Amministrazione di rilasciare i titoli edilizi e permettere l’attuazione progressiva del comparto senza rinunciare alla tutela dell’interesse pubblico alla realizzazione delle infrastrutture. La fideiussione garantisce infatti il Comune contro il rischio di inadempimento del soggetto attuatore e consente, nei casi e secondo le modalità stabilite dalla convenzione, di procedere all’escussione della garanzia per completare le opere rimaste ineseguite. La disciplina statale costruisce, dunque, un sistema fondato non sulla necessaria successione rigida “urbanizzazioni ultimate e collaudate → permesso di costruire → edificazione” , bensì sulla possibilità di un’attuazione coordinata e progressiva del comparto: convenzione, prestazione delle garanzie, rilascio dei titoli edilizi, contemporanea esecuzione dei fabbricati e delle urbanizzazioni, ultimazione delle opere pubbliche, collaudo e successiva acquisizione comunale.

Questa conclusione trova ulteriore conferma nella disciplina dell’agibilità. L’art. 24 del D.P.R. n. 380/2001 distingue infatti chiaramente il momento del rilascio del titolo edilizio da quello della piena utilizzabilità dell’edificio. In particolare, il comma 4 consente l’agibilità parziale di singoli edifici o porzioni funzionalmente autonome quando siano state realizzate e collaudate le opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio e siano completate e collaudate le parti strutturali e gli impianti comuni. La stessa struttura normativa dimostra, quindi, che il collaudo delle urbanizzazioni rileva fisiologicamente in una fase successiva rispetto al rilascio del permesso di costruire , assumendo invece particolare importanza ai fini della piena fruibilità e della definitiva conclusione dell’intervento. Se il legislatore avesse voluto subordinare in ogni caso il rilascio del titolo edilizio al preventivo collaudo delle urbanizzazioni, non avrebbe previsto, nell’art. 12, comma 2, la possibilità della loro realizzazione contemporanea agli edifici.

È pertanto necessario distinguere tra il presupposto per il rilascio del titolo edilizio e il presupposto per la piena utilizzazione dell’insediamento e per la presa in carico delle infrastrutture . Ai fini del primo, l’art. 12, comma 2, consente anche l’impegno alla contemporanea realizzazione delle opere; ai fini del secondo, il collaudo assume invece un ruolo essenziale. Particolarmente delicato è il rapporto con eventuali disposizioni contenute nei PUC, nei RUE o nelle NTA comunali che prevedano, in termini generali, che i permessi di costruire dei fabbricati possano essere rilasciati soltanto dopo l’integrale ultimazione e collaudo delle opere di urbanizzazione. Tali disposizioni devono essere interpretate in modo compatibile con il quadro normativo statale.

Va, anzitutto, precisato che il principio di prevalenza delle definizioni del Testo Unico contenuto ì nell’art. 3, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, secondo cui le definizioni degli interventi edilizi dettate dal comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Lo stesso art. 3, comma 1, lett. e.2), qualifica come interventi di nuova costruzione anche le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate da soggetti diversi dal Comune. Il principio di prevalenza dell’art. 3, comma 2, riguarda però propriamente le definizioni degli interventi edilizi e non può essere esteso indiscriminatamente a qualsiasi disposizione urbanistica comunale. Per il tema qui esaminato assume invece rilevanza diretta l’art. 12, comma 2, norma statale che individua i presupposti per il rilascio del permesso di costruire. Una prescrizione locale che imponesse in modo assoluto e generalizzato il preventivo completamento e collaudo di tutte le urbanizzazioni dovrebbe pertanto essere letta e applicata in coordinamento con tale disposizione, evitando interpretazioni capaci di neutralizzare completamente la possibilità, espressamente riconosciuta dal legislatore statale, di procedere alla realizzazione contemporanea delle infrastrutture e degli edifici.

Non sarebbe tuttavia prudente affermare, in termini assoluti, che ogni norma comunale che subordini il rilascio dei titoli al completamento delle urbanizzazioni sia automaticamente nulla o sempre disapplicabile. Una disciplina urbanistica può infatti, in relazione alle concrete caratteristiche del comparto, imporre una particolare sequenza attuativa quando ciò sia giustificato da specifiche esigenze di sicurezza, accessibilità, funzionalità infrastrutturale o sostenibilità del carico urbanistico. Ciò che appare problematico è trasformare tale esigenza in una regola automatica e indiscriminata, prescindendo dalla disciplina dell’art. 12, comma 2, dalle garanzie convenzionali già prestate e dalla concreta possibilità di assicurare la contemporanea realizzazione delle opere.

La corretta lettura sistematica dovrebbe quindi essere la seguente: l’ultimazione e il collaudo preventivo delle urbanizzazioni non costituiscono, per disposizione generale del D.P.R. n. 380/2001, una condizione necessaria per il rilascio del permesso di costruire dei fabbricati . Il titolo può essere rilasciato anche quando le opere debbano essere realizzate contestualmente all’intervento edilizio, purché ciò sia previsto e adeguatamente garantito. Il Comune conserva il potere di imporre una sequenza più rigorosa ove ciò trovi fondamento in una specifica disciplina urbanistica legittima e sia concretamente giustificato dall’interesse pubblico; non può invece trasformare una prassi amministrativa in una condizione ulteriore generalizzata non ricavabile dal sistema normativo.

Questa distinzione è perfettamente coerente con la logica del procedimento a formazione progressiva già esaminata. Il rilascio del permesso di costruire non presuppone la definitiva chiusura del procedimento relativo alle urbanizzazioni; può collocarsi durante la loro esecuzione. Il collaudo non abilita l’edificazione, ma verifica l’esatto adempimento tecnico dell’obbligazione di urbanizzazione; la presa in carico non costituisce il presupposto generale del titolo edilizio, ma il momento conclusivo del trasferimento dell’infrastruttura alla sfera pubblica.

La convenzione urbanistica deve, proprio per questo, disciplinare con particolare precisione il coordinamento temporale tra edificazione privata e realizzazione delle opere, prevedendo cronoprogrammi, eventuali stralci funzionali, soglie di avanzamento delle urbanizzazioni, garanzie fideiussorie, divieti di utilizzo o di agibilità fino al completamento delle infrastrutture indispensabili e meccanismi di escussione in caso di inadempimento.

In questo modo è possibile contemperare due esigenze entrambe meritevoli di tutela: da un lato, evitare che sorgano edifici privi delle infrastrutture indispensabili a sostenerne il carico urbanistico; dall’altro, impedire che l’attuazione di un PUA venga inutilmente paralizzata imponendo che ogni metro di strada, rete, parcheggio o verde pubblico sia preventivamente ultimato e collaudato prima ancora di poter iniziare la costruzione dei fabbricati.

La regola può quindi essere formulata in termini netti: urbanizzazioni e costruzioni possono procedere parallelamente; il titolo edilizio non richiede necessariamente il preventivo collaudo delle prime; ciò che deve essere assicurato è che le infrastrutture indispensabili vengano effettivamente realizzate, nei tempi e secondo le modalità stabilite dalla convenzione e garantite mediante adeguata fideiussione, e che siano completate e collaudate nel momento in cui l’insediamento deve diventare pienamente fruibile e le opere devono essere trasferite al Comune.

Questa impostazione appare assai più coerente con gli artt. 1 e 2 della L. n. 241/1990 e con l’art. 97 Cost.: tutelare l’interesse pubblico non significa necessariamente subordinare ogni fase alla completa chiusura della precedente, ma predisporre un sistema di obblighi, controlli e garanzie capace di consentire l’attuazione progressiva dell’intervento senza pregiudicare l’effettiva realizzazione delle dotazioni territoriali.

13.Il PUA, la convenzione e le opere di urbanizzazione come segmenti autonomi di un procedimento amministrativo complesso a formazione progressiva

L’analisi svolta consente di formulare una conclusione di carattere generale che, ad avviso di chi scrive, rappresenta la chiave interpretativa dell’intero sistema: l’attuazione di un Piano Urbanistico Attuativo non può essere ricostruita come un procedimento monolitico, nel quale pianificazione, convenzionamento e progettazione delle opere confluiscano indistintamente in un unico atto, ma deve essere qualificata come un procedimento amministrativo complesso a formazione progressiva , composto da una pluralità di segmenti funzionalmente coordinati verso un risultato unitario, ma dotati ciascuno di una propria natura, di una distinta funzione, di autonome competenze e di specifici effetti giuridici. Tale ricostruzione emerge dalla lettura coordinata degli artt. 13, 16, 17 e 28 della Legge 17 agosto 1942, n. 1150, dell’art. 11 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, degli artt. 16 e 28-bis del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, degli artt. 42, 48 e 107 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nonché, per quanto concerne le opere di urbanizzazione realizzate a scomputo, dell’art. 13, comma 7, dell’art. 41 e dei relativi allegati tecnici del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 . Nell’ordinamento campano tale articolazione risulta ulteriormente confermata dalla L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16, come modificata dalla L.R. 29 aprile 2024, n. 5, e dal R.R. Campania 6 ottobre 2025, n. 3, che hanno rafforzato l’autonomia comunale nella formazione dei PUA e reso ancora più evidente la necessità di distinguere la fase propriamente urbanistica dalle successive attività convenzionali e tecnico-esecutive. Il Piano Urbanistico Attuativo appartiene, anzitutto, alla funzione pubblicistica di pianificazione e conserva la natura propria dello strumento urbanistico attuativo. Attraverso di esso l’Amministrazione conforma il territorio, determina l’assetto di dettaglio del comparto, individua le destinazioni urbanistiche, distribuisce le capacità edificatorie, precisa la rete della viabilità, localizza le opere di urbanizzazione, determina gli standard e le dotazioni territoriali e conforma, entro tali limiti, il contenuto del diritto di proprietà. Il PUA opera pertanto sul territorio e sul regime dei suoli, non sul rapporto obbligatorio tra Comune e soggetto attuatore. La sua approvazione non coincide, di per sé, con la nascita delle obbligazioni contrattuali relative alle cessioni, alle fideiussioni, ai tempi di realizzazione o alla manutenzione delle opere, le quali trovano invece il proprio titolo nella successiva convenzione urbanistica. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo valorizzato questa differenza tra efficacia conformativa del piano ed efficacia obbligatoria della convenzione; la stessa disciplina dell’art. 17 della L. n. 1150/1942, secondo cui alla scadenza dello strumento attuativo vengono meno le previsioni rimaste inattuate mentre permangono gli allineamenti e le prescrizioni di zona, dimostra come il piano possieda una propria ed autonoma efficacia urbanistica.

Lo schema di convenzione si colloca in posizione diversa. Esso non conforma direttamente il territorio e non costituisce ancora l’accordo giuridicamente perfezionato tra Comune e privato. Rappresenta, piuttosto, il momento nel quale l’Amministrazione definisce preventivamente il contenuto del futuro rapporto convenzionale, determinando le condizioni alle quali le previsioni del PUA potranno essere concretamente attuate. È dunque un atto amministrativo funzionalmente collegato al piano, ma ontologicamente distinto dagli elaborati urbanistici: individua gli obblighi di cessione, la realizzazione delle urbanizzazioni, le garanzie, i termini, le modalità di collaudo e presa in carico, il regime manutentivo, gli eventuali stralci funzionali e, nei casi ammessi, la monetizzazione delle dotazioni territoriali. La mera allegazione dello schema al PUA non lo trasforma in un elaborato conformativo, così come l’eventuale contestualità della relativa approvazione non ne modifica la funzione. La stessa ricostruzione della disciplina campana mostra che né il PUC/PSU né il RUE sono destinati a contenere necessariamente lo schema puntuale riferito a ciascun futuro PUA, il quale nasce soltanto in presenza di uno specifico intervento, di determinati soggetti attuatori, di aree concretamente individuate e di obbligazioni da regolare.

Con la stipulazione della convenzione urbanistica si verifica un ulteriore passaggio qualitativo: ciò che nello schema costituiva la determinazione amministrativa del contenuto del futuro accordo diviene un sistema di obbligazioni giuridicamente vincolanti. La convenzione trova il proprio fondamento storico nell’art. 28 della L. n. 1150/1942, che subordina l’attuazione della lottizzazione alla stipulazione di un accordo comprendente, tra l’altro, la cessione gratuita delle aree, l’assunzione degli oneri relativi alle urbanizzazioni, la determinazione dei termini e la prestazione di congrue garanzie finanziarie. Sul piano sistematico essa deve essere oggi letta anche alla luce dell’art. 11 della L. n. 241/1990, che riconduce gli strumenti consensuali dell’Amministrazione al perseguimento dell’interesse pubblico e ne sottopone comunque l’esercizio ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento. La giurisprudenza più recente ha ribadito che anche l’attività amministrativa esercitata mediante moduli convenzionali resta sottoposta al principio di legalità e non può trasformarsi in una libera negoziazione degli interessi pubblici affidati alla cura dell’Amministrazione.

In questa prospettiva, la convenzione non modifica il piano , ma traduce le sue prescrizioni in obblighi attuativi; non attribuisce una diversa capacità edificatoria, ma stabilisce come quella già riconosciuta dalla pianificazione debba essere accompagnata dalle infrastrutture e dalle dotazioni necessarie a sostenere il relativo carico urbanistico; non approva tecnicamente le opere, ma individua il soggetto obbligato alla loro realizzazione, i tempi, le garanzie, le modalità di collaudo e il futuro trasferimento. È proprio questa autonomia a spiegare perché gli obblighi convenzionali possano avere una durata diversa rispetto all’efficacia urbanistica dello strumento attuativo. La giurisprudenza ha chiarito che la scadenza della convenzione o del piano non determina automaticamente l’estinzione delle obbligazioni assunte: l’obbligo di completare le opere, corrispondere gli oneri o eseguire le prestazioni pattuite può continuare ad essere esigibile secondo il relativo regime obbligatorio. La Giustizia amministrativa ha recentemente ribadito che la scadenza del termine per l’esecuzione delle opere non fa venir meno l’obbligazione e che, da quel momento, può piuttosto decorrere l’ordinario termine prescrizionale decennale; ha altresì confermato che la scadenza del regime urbanistico non elimina gli effetti obbligatori tra le parti. La più recente Cons. Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2024, n. 10488 ha ulteriormente valorizzato l’ultrattività delle prescrizioni urbanistiche e la perdurante cogenza degli obblighi assunti dal privato, confermando l’autonomia tra la dimensione pianificatoria e quella obbligatoria.

Completamente distinta è poi la funzione del progetto delle opere di urbanizzazione . È qui che, nella prassi amministrativa, soprattutto degli enti locali di minori dimensioni, si registra probabilmente la più frequente sovrapposizione procedimentale. Il progetto non appartiene alla disciplina del rapporto negoziale, bensì alla funzione tecnico-amministrativa finalizzata a verificare che le infrastrutture previste dal piano e assunte come obbligo mediante la convenzione siano effettivamente realizzabili, sicure, funzionali e conformi alla normativa di settore. La differenza può essere sintetizzata affermando che il PUA individua dove e quali opere devono essere realizzate; la convenzione stabilisce chi deve realizzarle, con quali obblighi, tempi e garanzie; il progetto determina come quelle opere devono essere tecnicamente costruite . Si tratta di tre domande differenti e, conseguentemente, di tre differenti funzioni amministrative.

Tale distinzione risulta oggi ancora più evidente alla luce del D.Lgs. n. 36/2023 . L’art. 13, comma 7, riconduce espressamente nell’ambito applicativo del Codice i lavori pubblici realizzati da soggetti privati titolari di titolo abilitativo quando assumono direttamente l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo, mentre l’art. 41 articola la progettazione dei lavori pubblici nel progetto di fattibilità tecnico-economica e nel progetto esecutivo e richiede che essa assicuri il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività, la conformità urbanistica, ambientale, paesaggistica e strutturale, il rispetto dei vincoli idrogeologici e sismici, la qualità tecnico-funzionale, la sostenibilità e la sicurezza dell’opera. Ne consegue che le urbanizzazioni destinate all’acquisizione pubblica non possono essere trattate alla stregua di un semplice allegato grafico alla convenzione, ma devono essere sottoposte alla specifica istruttoria tecnica richiesta dalla loro natura e dal relativo regime normativo.

Da questa constatazione discende una conseguenza fondamentale: l’approvazione dello schema di convenzione non può essere assimilata all’approvazione tecnica del progetto delle urbanizzazioni , né la seconda può essere considerata implicitamente contenuta nella prima. Allo stesso modo, l’eventuale approvazione contestuale di PUA, schema e progetto non elimina la differenza ontologica tra gli atti. La concentrazione è ammissibile soltanto se ciascun segmento ha formato oggetto della propria istruttoria, sono stati acquisiti gli atti di assenso necessari e risultano rispettate le rispettive competenze. La contestualità può dunque semplificare la scansione temporale, ma non può trasformarsi in confusione funzionale.

La stessa disciplina del permesso di costruire convenzionato conferma questo principio. L’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 consente il ricorso a tale istituto quando le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con modalità semplificate, ma distingue espressamente la convenzione dal titolo edilizio: il comma 2 stabilisce che la convenzione specifica gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico, mentre il titolo edilizio resta la fonte di regolamento degli interessi; il comma 3 individua tra i possibili contenuti convenzionali la cessione di aree e la realizzazione delle opere; il comma 6 rinvia, per la convenzione, all’art. 11 della L. n. 241/1990. Il legislatore dimostra così di considerare distinti, anche all’interno di un istituto costruito proprio per ragioni di semplificazione, obbligo convenzionale, titolo abilitativo e attuazione tecnica dell’intervento .

La distinzione assume poi rilievo sul piano del riparto delle competenze . Il TUEL non consente di considerare indistintamente tutte le attività come appartenenti al medesimo organo. L’art. 42 attribuisce al Consiglio gli atti fondamentali e, tra questi, i piani territoriali e urbanistici; l’art. 48 attribuisce alla Giunta gli atti di governo non riservati dalla legge al Consiglio; l’art. 107 attribuisce alla dirigenza la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e l’adozione degli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno. In Campania tale sistema deve essere coordinato con la disciplina regionale vigente, secondo cui il PUA conforme agli strumenti sovraordinati è adottato e approvato dalla Giunta ai sensi dell’art. 19 R.R. n. 3/2025. Proprio tale specialità dimostra perché non possa essere automaticamente trasferita alla convenzione di un PUA la regola dell’art. 28-bis, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, che prevede l’approvazione consiliare per la specifica convenzione collegata al permesso di costruire convenzionato, «salva diversa previsione regionale».

Ne deriva che non esiste un unico atto amministrativo capace, per sua natura, di assorbire contemporaneamente funzione pianificatoria, funzione convenzionale, funzione edilizia e funzione di approvazione tecnica dell’opera pubblica . L’ordinamento può certamente prevedere ipotesi di concentrazione degli effetti, ma proprio il carattere eccezionale di tali previsioni conferma la regola generale della distinzione. Emblematica è, nell’ordinamento campano, la facoltà riconosciuta dall’art. 19, comma 5, R.R. n. 3/2025 di attribuire alla deliberazione di approvazione del PUA valore di permesso di costruire, subordinando tuttavia tale efficacia all’adempimento degli obblighi nei confronti del Comune e all’acquisizione dei pareri, autorizzazioni, nulla osta e provvedimenti necessari. Se fosse sufficiente l’ordinaria approvazione del piano o dello schema per produrre effetti edilizi, una simile disposizione sarebbe priva di ragione. La norma dimostra invece che la produzione di un effetto ulteriore richiede un’espressa previsione normativa e il completo esaurimento della specifica istruttoria necessaria.

Sotto un ulteriore profilo, la corretta distinzione delle fasi rappresenta una concreta applicazione dei principi generali del procedimento amministrativo. Gli artt. 1 e 2 della L. n. 241/1990, letti in connessione con l’art. 97 Cost., impongono che l’azione amministrativa sia economica, efficace, proporzionata, tempestiva e non inutilmente aggravata. La separazione delle fasi non deve dunque essere interpretata come moltiplicazione burocratica degli adempimenti, ma esattamente nel senso opposto: ciascun controllo deve essere collocato nella fase nella quale è necessario e deve essere svolto una sola volta, dall’organo competente e per la finalità prevista dall’ordinamento . La verifica urbanistica riguarda la compatibilità e sostenibilità della trasformazione; la verifica convenzionale riguarda la congruità degli obblighi destinati a garantirne l’attuazione; la verifica tecnico-progettuale riguarda la sicurezza, funzionalità e concreta realizzabilità delle opere; il collaudo riguarda la conformità di quanto materialmente eseguito rispetto al progetto e alle obbligazioni assunte.

Proprio sotto questo profilo devono essere lette criticamente alcune prassi ancora diffuse, in particolare nei Comuni campani di minori dimensioni , ove la concentrazione delle competenze tecniche in poche strutture amministrative tende talvolta a trasformarsi in una concentrazione impropria dei procedimenti. Richiedere, ad esempio, che il progetto esecutivo delle urbanizzazioni sia integralmente definito e approvato prima ancora che siano stabiliti il regime delle cessioni, gli stralci, le garanzie, le modalità di collaudo o le eventuali monetizzazioni può determinare un’inversione della sequenza logico-funzionale; analogamente, riaprire questioni propriamente urbanistiche dopo l’approvazione del PUA, al di fuori di un formale procedimento di autotutela, significa confondere la fase gestionale con quella pianificatoria. Il problema non è quindi la quantità dei controlli, ma la loro pertinenza procedimentale.

La teoria del procedimento amministrativo complesso a formazione progressiva consente così di ricondurre ad unità l’intero sistema senza annullare l’autonomia dei singoli atti. Il rapporto tra le fasi non è semplicemente cronologico, bensì di presupposizione funzionale: la fase successiva presuppone ciò che quella precedente ha validamente determinato, senza poterlo nuovamente assorbire o sostituire se non nei casi e con gli strumenti previsti dalla legge. Proprio per questo la sequenza non deve essere intesa in termini rigidamente formalistici — potendo il legislatore e l’Amministrazione utilizzare strumenti di concentrazione e coordinamento — ma deve rimanere rigorosa sul piano della natura, della competenza e degli effetti degli atti.

Da tale ricostruzione emerge, infine, una formula conclusiva che può sintetizzare l’intero impianto: il Piano Urbanistico Attuativo conforma il territorio; lo schema di convenzione predetermina le condizioni giuridiche della sua attuazione; la convenzione perfeziona e rende esigibili gli obblighi pubblicistici; il progetto delle opere di urbanizzazione conforma tecnicamente l’infrastruttura; l’esecuzione e il collaudo verificano l’adempimento; la cessione e la presa in carico trasformano definitivamente la previsione pianificatoria in una dotazione territoriale destinata alla collettività.

Non si tratta di una distinzione meramente teorica. Essa costituisce il presupposto per assicurare il rispetto del principio di legalità, della tipicità delle funzioni amministrative, della separazione tra indirizzo e gestione, della certezza delle situazioni giuridiche, della tutela dell’affidamento e dei principi di buon andamento e proporzionalità dell’azione pubblica. Soprattutto, essa consente di attribuire un contenuto effettivo alla semplificazione amministrativa: semplificare non significa confondere gli atti, anticipare indiscriminatamente gli adempimenti o sovrapporre le istruttorie; significa coordinare procedimenti diversi senza alterarne la natura, evitando duplicazioni e facendo sì che ogni decisione venga assunta, una sola volta, dall’autorità competente, nel momento nel quale l’ordinamento la richiede e con gli effetti che la legge le attribuisce .

È in questa prospettiva che il nuovo quadro regionale campano, soprattutto dopo la L.R. n. 5/2024 e il R.R. n. 3/2025, può rappresentare per le amministrazioni locali un’occasione concreta per superare prassi procedimentali sedimentate e riportare l’attuazione dei PUA entro un modello più lineare, certo e coerente con i principi generali dell’ordinamento: unitarietà del risultato finale, autonomia delle funzioni, proporzionalità dell’istruttoria e certezza della sequenza amministrativa .