Consiglio di Stato Sez. IV n. 7018 del 23 settembre 2026
Urbanistica. Natura degli oneri di urbanizzazione in area P.I.P. e nozione di nuova costruzione per trasformazione permanente del suolo
Il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione di cui all'art. 19 del d.P.R. n. 380 del 2001 e i corrispettivi per l'infrastrutturazione delle aree P.I.P. previsti dall'art. 35 della legge n. 865 del 1971 costituiscono due istituti giuridici distinti e non alternativi: i primi, dovuti al rilascio del titolo edilizio, rappresentano prestazioni patrimoniali imposte a carattere generale volte a compensare il maggior carico urbanistico e il costo sociale del nuovo insediamento; i secondi tendono a reintegrare il Comune delle spese sostenute per l'esproprio e la dotazione infrastrutturale del piano secondo il principio del perfetto pareggio. Pertanto, la copertura dei costi dell'area P.I.P. non assorbe la debenza del contributo di costruzione. Ai fini del sorgere di tale obbligo, inoltre, la nozione di nuova costruzione prescinde dalla realizzazione di fabbricati coperti, comprendendo qualsiasi intervento di permanente e irreversibile trasformazione edilizia e urbanistica del suolo inedificato, quale la pavimentazione con massetto cementizio per impianti produttivi all'aperto ex art. 3, comma 1, lett. e.7), del d.P.R. n. 380 del 2001.
Consiglio di Stato Sez. IV n. 7018 del 23/09/2026
Pubblicato il 23/09/2026
N. 07018/2026REG.PROV.COLL.
N. 04654/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4654 del 2025, proposto da Bi.Ca.Mis. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Candiano, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Altomonte, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Giuseppe Capparelli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 1584/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Altomonte;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Riccardo Carpino.
Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.
FATTO e DIRITTO
1. La questione controversa riguarda gli oneri di urbanizzazione ed il loro rapporto con gli oneri conseguenti alla realizzazione di un piano per gli insediamenti produttivi (di seguito p.i.p.).
Al riguardo va premesso quanto segue:
-l’odierna appellante Bi.Ca.Mis. s.r.l. ha acquistato, con decreto di trasferimento n. 1771/2018 rep. del 3 aprile 2018, un terreno sito in comune di Altomonte, censito al foglio 8 particelle n. 495, 50 e 49, ricadente in zona D - industriale ed artigianale ed inserito nel piano degli insediamenti produttivi del predetto comune;
-la regione Calabria, con decreto n. 6985 del 3 luglio 2020, ha quindi adottato il provvedimento di autorizzazione unica regionale ex art. 27-bis d.lgs. n. 152 del 2006 per la realizzazione di un impianto di recupero rifiuti speciali non pericolosi;
-il comune appellato di Altomonte con nota prot. n. 2578 del 18 marzo 2022, in relazione alla realizzazione di detto impianto, richiedeva alla predetta società, fra l’altro, la corresponsione degli importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, quantificati in € 120.570,00 di cui € 72.342,00 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria ed € 48.228,00 per oneri di urbanizzazione secondaria; la quantificazione del predetto importo conseguiva all’applicazione della delibera del Consiglio comunale n. 5 del 5 aprile 2002, che ha determinato gli importi ex l. n. 10/ 1977 in area p.i.p. per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria;
-l’odierna appellante ha presentato, in data 29 aprile 2022, un’istanza di annullamento in autotutela della predetta quantificazione, istanza non accolta dal Comune appellato.
2. Avverso i richiamati provvedimenti l’odierna appellante ha proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria che, con la sentenza qui impugnata, lo ha respinto sulla scorta delle seguenti motivazioni:
- nella fattispecie si tratta della realizzazione di manufatti consistenti in due box, uno per uffici e l’altro per servizi nonché della realizzazione di una base di cemento armato per una superficie di mq. 24.114 sulla quale sono stati realizzati dei muretti atti a delimitare le zone per la movimentazione dei rifiuti;
- la realizzazione di un edificio non costituisce l’unico presupposto necessario per configurare un intervento di nuova costruzione; nella fattispecie in esame sussiste l’obbligo della corresponsione degli oneri di urbanizzazione, primaria e secondaria, essendosi comunque in presenza di una attività che comporta una irreversibile trasformazione del suolo, consistente nella pavimentazione dell’intera superfice del lotto mediante massetto cementizio con realizzazione di spazi di manovra per automezzi nonché nella predisposizione di aree destinate allo stoccaggio dei rifiuti separate fra loro da muretti alti sino ad un metro;
- detta ricostruzione, secondo il giudice di primo grado, risulta confermata dall’art. 3, comma 1, lett. e.7), d.P.R. n. 380 del 2001 che qualifica interventi di nuova costruzione quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio e quelli di realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto se vi sia la trasformazione permanente del suolo inedificato;
- nell’ambito di un p.i.p., l’art. 35 della legge n. 865/ 1971 consente alle amministrazioni comunali di recuperare dagli assegnatari dei terreni inseriti in detto piano, i costi sostenuti fra l’altro per le opere di urbanizzazione da realizzare concretamente nella zona; detta prestazione pecuniaria differisce dal contributo da pagare all’atto del rilascio del titolo edilizio per eseguire l’intervento programmato che riveste natura contributiva conseguente alla trasformazione del territorio. Trattandosi di due istituti diversi ne derivano oneri diversi, e l’applicazione degli oneri di urbanizzazione richiesti dall’amministrazione resistente non risulta pertanto né illegittima né priva di causa.
3. Avverso la decisione del giudice di primo grado viene proposto ora appello come di seguito articolato:
a) evidente travisamento dei fatti, cui consegue un’erronea interpretazione ed applicazione di principi di diritto e di norme, e - segnatamente - degli artt. 27 e 35 L. n.865/1971 e dell’art. 19 DP.R. n. 380/2001. Omessa stipula della convenzione.
b) mancanza di qualsiasi istruttoria che deborda in carenza di motivazione e assenza di fondamento della pretesa patrimoniale.
c) la violazione dello stesso criterio contenuto nella delibera CC n. 5/2002 e irragionevolezza
d) illogicità e violazione della previsione del P.i.p., di un indice di copertura (e quindi di edificato) pari al 50% della superficie fondiaria.
In particolare con il primo motivo (sub a) rileva che dal rapporto di specialità tra normativa P.i.p. e d.P.R. 380/2001 e dall’esame delle singole disposizioni si possono ricavare anche elementi a sostegno di una loro alternatività; nel caso in questione i contributi sarebbero stati richiesti ex lege n.865/1971 e non ex art 19 d.P.R. 380/2001 e le opere di urbanizzazione non solo risultano non realizzate e/o carenti, e nemmeno programmate come emergerebbe dalla perizia di parte agli atti di causa.
Con il secondo e terzo motivo (sub b, c) rileva l’assenza dell’istruttoria in quanto nella delibera del Consiglio comunale n. 5/2002 per determinare il contributo per le urbanizzazioni si fa riferimento al mq edificato; detta indicazione dei mq non è coerente con quanto dispone il Regolamento edilizio tipo (R.e.t.) di cui all’intesa tra Governo ed Enti locali territoriali del 20 ottobre 2016, che fa riferimento quanto alla nozione di edificio alla “costruzione stabile, dotata di copertura” non rinvenibile nella fattispecie in esame atteso che si tratta di una semplice pavimentazione dell’intero lotto di mq 24,114.
Infine con il quarto motivo (sub d), l’appellante ritiene che sulla scorta dell’assunto del Comune appellato - ove si considerasse edificato l’intero lotto - sarebbe violato il limite dell’indice di copertura fissato al 50%.
4. Si è costituito il Comune appellato il quale ha prodotto memoria.
Preliminarmente occorre rilevare che l’appello in esame contiene censure relative a questioni non sollevate in primo grado; in particolare si fa riferimento al secondo e terzo motivo per la parte in cui si censura l’assenza dell’istruttoria in relazione al Regolamento edilizio tipo; detta censura non può essere scrutinata in questa sede atteso che ai sensi dell'art. 104 c.p.a., nel giudizio amministrativo di appello non possono essere proposte domande nuove e i motivi aggiunti devono attenere a vizi derivanti dalla conoscenza di documenti non prodotti nel giudizio di primo grado, ipotesi qui non ravvisabili.
Il ricorso è infondato.
In relazione alla fattispecie in esame va premesso che i P.I.P. possono essere progettati per accogliere attività monotematiche (artigianali, industriali, commerciali e turistiche), oppure un insieme di queste attività; si tratta di strumenti che possono essere realizzati soltanto su aree individuate, ai sensi dalla normativa urbanistica, come “aree industriali”.
Il meccanismo si basa sull’esproprio da parte del Comune per una successiva cessione agli operatori in diritto di proprietà oppure in diritto di superficie.
Qualunque intervento edilizio in dette aree è regolato da una convenzione con cui sono disciplinati i rapporti e gli obblighi dei singoli operatori nei confronti del Comune.
Occorre peraltro rilevare che, secondo giurisprudenza consolidata, il P.I.P., di cui alla legge 22 ottobre 1971, n. 865, appartiene alla categoria dei piani urbanistici funzionali di rilievo locale, la cui finalità è quella di realizzare uno specifico interesse primario: sotto il profilo economico, ha la funzione di rilanciare l'attività produttiva e di creare nuove opportunità di lavoro offrendo alle imprese le aree occorrenti per i loro impianti, ad un prezzo “politico” (Cass. Civ., sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602); sotto il profilo sociale, contribuisce a prevenire tensioni sociali connesse alla dismissione produttiva attraverso il rilancio di attività imprenditoriali aventi forte impatto occupazionale (Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 1994, n. 919; 1° aprile 1992, n. 354).
Si tratta quindi di uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario con il sacrificio del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato, sacrificio che potrà essere imposto solo in nome di un interesse generale, ex art. 42, comma 3, Cost.
Opera quindi il principio di neutralità finanziaria per cui la copertura dei costi sostenuti dall’amministrazione per l’ablazione e l’infrastrutturazione delle aree da devolvere in favore di soggetti privati, ai fini di insediamenti produttivi, comporta che gli artt. 27 e 35, comma 12, della l. n. 865 del 1971 sono stati posti a presidio dell’obiettivo di “perfetto pareggio” dell'operazione (di ablazione e urbanizzazione) complessivamente sostenuta dall'amministrazione, ossia a garanzia dell'esatta corrispondenza fra i costi sopportati dal Comune per l'acquisizione e l’infrastrutturazione delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari (Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2014, nn. 4687).
Se quindi questa, come già delineata in molteplici occasioni dalla giurisprudenza, è la finalità del Piano, appare evidente come, nella sua attuazione, non si possa prescindere dall’esigenza di dare corso agli investimenti previsti e ciò in considerazione del bilanciamento di interessi che ha già visto il sacrificio degli interessi degli originari proprietari che sono stati espropriati; né si possa ritenere che quanto dal Comune richiesto per l’attuazione del p.i.p quali i costi di esproprio e di infrastrutturazione risulti assorbente rispetto agli oneri di urbanizzazione richiesti per il permesso di costruire.
5. Va infatti in primo luogo considerato che il permesso di costruire è un provvedimento naturalmente oneroso, di modo che le norme di esenzione - qui non espressamente disposte dalla legge - costituiscono eccezioni ad una regola generale e, pertanto, da considerarsi di stretta interpretazione.
Come da recente giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, sentenza n. 61 del 30 marzo 2026) gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico volti a compensare la collettività del nuovo carico urbanistico, quale maggiore dotazione di servizi che l’opera assentita andrà a generare.
Il principio di onerosità del titolo abilitativo impone quindi, a carico di chi richiede il permesso di costruire, di corrispondere il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione, distinti in oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, allacci agli impianti del gas, ecc.) e secondaria (servizi per la collettività, asili nido e scuole per l’infanzia, mercati, chiese, impianti sportivi, strutture sanitarie, ecc.): i primi sono dovuti in ragione di un aumento del carico urbanistico che deriva dalla edificazione di una nuova costruzione o da una modifica di destinazione d’uso di un immobile preesistente; i secondi costituiscono il costo “sociale” del nuovo insediamento sul territorio.
Secondo giurisprudenza consolidata pertanto i contributi per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione hanno natura indubbiamente pubblicistica e vanno, dunque, più correttamente inquadrati nell'ambito delle prestazioni patrimoniali imposte.
In definitiva fatto costitutivo di detta obbligazione è il rilascio del permesso di costruire ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell'entità del contributo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 giugno 2017, n. 2881).
6. Nel caso in questione, come emerge dall’atto impugnato e dalla delibera del Consiglio comunale n. 5/2022, sulla quale si fonda la richiesta del Comune la richiesta di pagamento riguarda gli oneri di urbanizzazione; in tal senso infatti si fa riferimento espressamente ai costi dovuti per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Né peraltro l’appellante fornisce prova di aver corrisposto gli oneri di cui all’art. 35 l.865/1971 - di cui si ipotizza l’alternatività con gli oneri ex art. 19 d.P.R. 380/2001 ora richiesti - atteso peraltro che l’acquisto nel caso in esame consegue ad una procedura esecutiva.
Secondo giurisprudenza consolidata, gli oneri di urbanizzazione ex art 35 l.865/1971 e quelli di cui all’art. 19 d.P.R. 380/2001 consistono in due istituti diversi che comportano oneri diversi, l'uno relativo al costo sostenuto per rendere urbanizzata ed edificabile la singola area, l'altro relativo ad un contributo destinato alla realizzazione del generale assetto urbanistico (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 6 maggio 1997, n. 462).
Il contributo per il rilascio del titolo edilizio ha quindi carattere generale e viene determinato senza tener conto dell'utilità che riceve colui al quale è stata rilasciata la concessione nè delle spese necessarie per l'esecuzione delle opere di urbanizzazione relative alla concessione stessa; invece il rimborso delle spese di urbanizzazione sostenute dal Comune, ai sensi dell'art. 35, comma 12, l. 22 ottobre 1971 n. 865, è rivolto a determinare il prezzo di cessione, ossia a reintegrare il Comune del costo sostenuto per l'espropriazione, l'urbanizzazione e l'ulteriore trasferimento dell'area.
7. Considerata la debenza degli oneri ex art 19 d.P.R. 380/2001, la questione verte anche sulla qualificazione come edificato della superficie in questione secondo la prospettazione dell’appellante.
Detta prospettazione non appare conforme alla questione in esame; nel caso in ispecie viene in questione non tanto la realizzazione di un edificio ma quella di un massetto cementizio con muretti a delimitazione degli spazi per i rifiuti.
Detta realizzazione rientra nel concetto di trasformazione edilizia di cui all’art 3 lett. e 7) del d.pr. 380/2001, ossia la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto che comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato.
Secondo giurisprudenza consolidata la trasformazione in strada o in piazzale, con modifica tendenzialmente non reversibile dello stato dei luoghi, comporta una modifica del territorio e costituisce quindi nuova opera, per la quale occorre l'espresso titolo edilizio (Consiglio di Stato, Sez. IV, Sentenza n. 5128 del 22 luglio 2019); ne consegue che il titolo edilizio occorre per tutte le attività comportanti trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio (oggi, secondo l'art. 10 del T.U. n. 380 del 2001, per ogni "costruzione") e non certo soltanto per gli edifici.
Risultano quindi ultronee le diverse argomentazioni dell’appellante relativamente al regolamento edilizio tipo che comunque non vanno esaminate in questa sede essendo nuove rispetto al ricorso in primo grado.
In considerazione di quanto sin qui evidenziato, consegue che al rilascio del titolo edilizio deve necessariamente associarsi la corresponsione dei relativi oneri per l’urbanizzazione primaria e secondaria.
Né può rilevare la prospettazione dell’appellante circa l’indice di copertura che è espressamente riferito agli edifici mentre nel caso in questione trattasi di trasformazione ex art 3, lett. e) 7 d.P.R.380/2001.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Altomonte, delle spese di questo grado di giudizio, che liquida in complessivi €. 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Neri, Presidente
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Luigi Furno, Consigliere
Rosario Carrano, Consigliere
Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore
