Consiglio di Stato Sez. IV n. 7082 del 24 settembre 2026
Urbanistica. La determinazione della destinazione d'uso urbanistica, il mutamento funzionale tra commercio all'ingrosso e al dettaglio e i presupposti della struttura commerciale unitaria.

La destinazione d'uso urbanisticamente rilevante di un immobile è unicamente quella risultante dal titolo abilitativo edilizio (ex artt. 23-ter e 9-bis, d.P.R. n. 380/2001), senza che possano produrre autonoma efficacia modificativa le autorizzazioni commerciali, l'esercizio di fatto o le risultanze catastali e fiscali, né determina il consolidamento di una diversa destinazione l'uso difforme protratto nel tempo. Conseguentemente, il passaggio dal commercio all'ingrosso con superficie lorda superiore a 500 mq (funzione produttiva) al commercio al dettaglio (funzione commerciale) integra un mutamento tra differenti categorie funzionali, che comporta un incremento del carico urbanistico e subordina la trasformazione al reperimento dell'ulteriore dotazione di standard territoriali e parcheggi pertinenziali stabilita dallo strumento urbanistico. Inoltre, il frazionamento edilizio in più esercizi all'interno del medesimo fabbricato configura una struttura di vendita organizzata in forma unitaria qualora sussista l'uso condiviso di infrastrutture, accessi e aree di sosta comuni, rimanendo irrilevante l'autonomia gestionale o aziendale dei singoli conduttori.

Consiglio di Stato Sez. IV n. 7082 del 24/09/2026

Pubblicato il 24/09/2026

N. 07082/2026REG.PROV.COLL.

N. 04758/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4758 del 2025, proposto da Angela Maria Ventura, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Latorraca, Michela Luraghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Seregno, in persona Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti, Vincenzo Andrea Piscopo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 1162/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Seregno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

La sig.ra Angela Maria Ventura presentava, in data 20 ottobre 2023, una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), successivamente integrata, in data 1° marzo 2024, da una SCIA in variante, avente ad oggetto interventi qualificati come manutenzione straordinaria, consistenti nel frazionamento in quattro distinte unità commerciali del piano rialzato e del primo piano di un immobile di sua proprietà sito nel Comune di Seregno.

Con atto del 22 marzo 2024, il Comune di Seregno comunicava l’avvio del procedimento diretto alla verifica della legittimità delle predette segnalazioni, rilevando, in particolare, che gli interventi progettati avrebbero dovuto essere qualificati come ristrutturazione edilizia, anziché come manutenzione straordinaria, e che difettavano i presupposti richiesti dagli artt. 39 e 42 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del P.G.T., sia per la mancata correlazione tra i procedimenti relativi all’apertura degli esercizi commerciali e quelli urbanistico-edilizi, sia per il mancato reperimento della dotazione di aree per servizi nella misura del 150 per cento della superficie lorda di pavimentazione. Contestualmente, il Comune inibiva la prosecuzione dei lavori.

La sig.ra Ventura impugnava tale provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, deducendo, in sintesi, la violazione della disciplina dettata in materia di SCIA dagli artt. 19, della legge n. 241 del 1990, e 22 del d.P.R. n. 380 del 2001; l'erronea applicazione della disciplina urbanistica e commerciale recata dal d.lgs. n. 114 del 1998 e dalle norme tecniche del P.G.T.; l'erronea qualificazione dell'intervento edilizio; il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione delle garanzie partecipative; nonché la lesione del diritto di proprietà.

Nelle more del giudizio, con provvedimento del 20 maggio 2024, il Comune concludeva il procedimento di autotutela disponendo l'annullamento delle SCIA.

La ricorrente impugnava anche tale provvedimento mediante motivi aggiunti, estendendo l'impugnazione all'art. 42 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del P.G.T., nella parte in cui prescrive, per le medie strutture di vendita, il reperimento di aree per servizi nella misura del 150 per cento della superficie lorda di pavimentazione, di cui almeno il 50 per cento da destinare a parcheggi.

Con i motivi aggiunti deduceva, in particolare, l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere di autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990; la violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio procedimentale; l'erronea applicazione della disciplina urbanistica e commerciale; il difetto di istruttoria e di motivazione; la violazione del diritto di proprietà e, in via subordinata, l'illegittimità dell'art. 42 delle norme tecniche del P.G.T. per contrasto con l'art. 51 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005.

Si costituiva in giudizio il Comune di Seregno, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

Con la sentenza 4 aprile 2025, n. 1162, il Tribunale amministrativo regionale dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la censura proposta avverso l'originario provvedimento inibitorio del 22 marzo 2024, sul rilievo che quest'ultimo era confluito nel successivo provvedimento conclusivo del procedimento di autotutela, e respingeva le ulteriori censure.

In particolare, il T.a.r. riteneva che, ai fini dell'individuazione della destinazione d'uso dell'immobile, dovesse farsi riferimento, ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell'art. 12 delle norme tecniche del Piano delle Regole, al titolo abilitativo edilizio e, segnatamente, alla licenza edilizia del 24 luglio 1973, con la quale era stata assentita la realizzazione del fabbricato destinato ad «uso negozio di vendita tessuti all'ingrosso, uffici e abitazione».

Riteneva, per contro, non determinanti le successive autorizzazioni commerciali relative all'esercizio della vendita al dettaglio, in quanto non costituenti titoli abilitativi edilizi.

Il Tribunale rilevava, inoltre, che, in base alla disciplina recata dal vigente P.G.T. del Comune di Seregno, il commercio all'ingrosso con superficie lorda di pavimentazione superiore a 500 mq è ricompreso tra le funzioni produttive, mentre gli esercizi di vicinato, le medie strutture di vendita e i centri commerciali rientrano tra le funzioni commerciali e assimilate.

Ne conseguiva, secondo il giudice di primo grado, che l'intervento di frazionamento dell'immobile in quattro distinte unità destinate al commercio comportava un mutamento di destinazione d'uso tra differenti categorie funzionali, con conseguente incremento del carico urbanistico e necessità di assicurare la dotazione di standard prescritta dallo strumento urbanistico.

Su tali basi, il T.a.r. riteneva corretta anche la qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia.

Il T.a.r. riteneva altresì legittima l'ulteriore ragione posta dal Comune a fondamento dell'annullamento in autotutela, costituita dalla mancata correlazione tra il procedimento edilizio e quello relativo all'autorizzazione all'apertura degli esercizi commerciali, richiesta dall'art. 39 delle norme tecniche del P.G.T.

Secondo il giudice di primo grado, tale disposizione imporrebbe la contestualità dei procedimenti urbanistico-edilizio e commerciale, funzionale sia alla verifica della necessaria dotazione di servizi sia alla corretta qualificazione dell'insediamento commerciale; contestualità che, nel caso di specie, non risultava rispettata.

Il Tribunale condivideva, inoltre, la qualificazione prospettata dall'Amministrazione secondo cui dal frazionamento sarebbe derivata la realizzazione di una media struttura di vendita organizzata in forma unitaria.

A tal fine valorizzava l'inserimento delle quattro unità commerciali nel medesimo edificio destinato ad attività commerciale e la presenza di infrastrutture e spazi comuni, costituiti, in particolare, dall'ingresso e dai parcheggi.

Riteneva invece non decisive le circostanze, dedotte dalla ricorrente in primo grado, relative all'autonomia funzionale dei singoli esercizi, alla diversità degli orari e dei giorni di apertura e all'assenza di una gestione comune delle singole attività commerciali, rilevando che, ai fini della configurazione della struttura unitaria, assumerebbe rilievo la gestione unitaria delle infrastrutture e degli spazi comuni.

Il giudice di primo grado escludeva, altresì, la sussistenza delle dedotte violazioni procedimentali, rilevando che il Comune aveva comunicato l'avvio del procedimento, esaminato le osservazioni presentate dall'interessata e motivato le ragioni del loro mancato accoglimento, senza introdurre, nel provvedimento conclusivo, ragioni sostanzialmente diverse da quelle comunicate in sede di avvio del procedimento.

Riteneva, inoltre, adeguatamente motivato l'esercizio del potere di autotutela, intervenuto a breve distanza dalla presentazione dei titoli edilizi, avuto riguardo alle riscontrate illegittimità e all'interesse pubblico ad evitare l'incremento del carico urbanistico in assenza della dotazione di standard prescritta dallo strumento urbanistico.

Veniva respinta anche la censura concernente la violazione del diritto di proprietà, sul rilievo che la relativa tutela non ha carattere assoluto, potendo essere conformata in funzione dell'interesse pubblico all'ordinato assetto del territorio.

Il T.a.r. disattendeva, infine, la censura proposta, in via subordinata, avverso l'art. 42 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole.

Il Tribunale escludeva il prospettato contrasto con l'art. 51 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005, rilevando che la disciplina regionale fa salva la possibilità per lo strumento urbanistico comunale di sottoporre i mutamenti di destinazione d'uso a specifiche condizioni e che l'art. 12, comma 4, delle norme tecniche del P.G.T. di Seregno subordina il mutamento della destinazione d'uso al rispetto delle prescrizioni relative al carico urbanistico e alla dotazione di parcheggi pertinenziali, con corresponsione dell'eventuale differenza relativa alla dotazione di aree per servizi.

Avverso la predetta sentenza la sig.ra Angela Maria Ventura ha proposto appello, per i motivi riportati nella parte in diritto.

Si è costituito nel giudizio di secondo grado il Comune di Seregno, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza pubblica del 2 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

In via preliminare il Collegio rileva che può prescindersi dalle eccezioni in rito formulate dal Comune di Seregno, essendo l’appello infondato nel merito (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione 27 aprile 2015, n. 5).

Con il primo mezzo di gravame rubricato «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione», l’appellante censura anzitutto la ricostruzione compiuta dalla sentenza impugnata in ordine alla destinazione d’uso dell’immobile e alle conseguenze che il primo giudice ne ha tratto ai fini della qualificazione dell’intervento edilizio.

In particolare, viene contestata la statuizione secondo cui, ai fini della determinazione della destinazione d’uso, dovrebbe attribuirsi rilievo decisivo alla licenza edilizia del 24 luglio 1973, nella quale il fabbricato era indicato come destinato a «negozio di vendita tessuti all’ingrosso, uffici e abitazione», mentre non assumerebbero analoga rilevanza le successive autorizzazioni commerciali e gli ulteriori documenti attestanti lo svolgimento dell’attività di vendita al dettaglio.

Secondo l’appellante, la stessa documentazione acquisita agli atti dimostrerebbe, invece, la natura commerciale della destinazione impressa all’immobile sin dalla sua edificazione e la continuità, per un lungo arco temporale, dell’attività commerciale al dettaglio.

A tale riguardo vengono richiamati, tra gli altri elementi, la licenza edilizia del 1973, la deliberazione della Giunta comunale del 17 dicembre 1974 relativa alla determinazione e alla monetizzazione degli standard per l’edificio commerciale, le autorizzazioni alla vendita al dettaglio rilasciate nel 1980 e nel 1989, la documentazione fiscale e amministrativa successiva e la variazione presentata al SUAP nel 2022.

L’appellante contesta, pertanto, la conclusione secondo cui l’immobile dovrebbe essere considerato, in applicazione del vigente P.G.T., come avente destinazione produttiva in ragione dell’originario riferimento al commercio all’ingrosso.

In tal senso trae argomento dal rilievo che la sopravvenuta classificazione operata dalle norme tecniche del P.G.T., che riconducono il commercio all’ingrosso con superficie superiore a 500 mq alle funzioni produttive, non potrebbe incidere sulla destinazione commerciale già legittimamente impressa all’immobile e sull’attività commerciale esercitata continuativamente nello stesso.

A sostegno di tale ricostruzione, l’appellante richiama altresì la circostanza che il vigente P.G.T. inserisce l’immobile nel c.d. «micro-tessuto commerciale», assumendo che tale classificazione sarebbe coerente con la destinazione e con l’utilizzazione commerciale storicamente proprie dell’edificio.

Da tale premessa l’appellante fa discendere l’ulteriore censura concernente la qualificazione edilizia dell’intervento.

Ad avviso dell’appellante, dovendosi escludere un mutamento della destinazione d’uso, il frazionamento del piano rialzato e del primo piano in quattro unità commerciali autonome dovrebbe essere ricondotto alla manutenzione straordinaria e non alla ristrutturazione edilizia.

L’intervento, infatti, non avrebbe determinato incrementi volumetrici né variazioni della superficie lorda di pavimentazione e avrebbe mantenuto l’originaria destinazione commerciale dell’immobile.

Il mero frazionamento delle superfici interne, secondo l’appellante, non potrebbe pertanto integrare un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001.

Viene conseguentemente contestata anche l’affermazione del T.a.r. relativa all’incremento del carico urbanistico.

Secondo l’appellante, l’invarianza della superficie destinata al commercio e la permanenza della medesima destinazione funzionale escluderebbero un aggravamento del peso insediativo; il frazionamento in unità di minori dimensioni determinerebbe, semmai, un alleggerimento del carico rispetto alla precedente configurazione unitaria.

Sotto un ulteriore profilo, l’appellante contesta la necessità di reperire nuovi standard urbanistici, evidenziando che, in occasione dell’edificazione, erano già stati determinati gli standard riferiti all’intera superficie commerciale, mediante cessione di parte delle aree e monetizzazione della restante parte. La sentenza avrebbe, pertanto, omesso di verificare in concreto se l’intervento determinasse un effettivo incremento del fabbisogno di servizi rispetto alla situazione preesistente.

Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

La questione centrale sollevata con il presente motivo di gravame attiene all’individuazione della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante dell’immobile e, segnatamente, alla possibilità di desumerla, oltre che dal titolo edilizio, dalle autorizzazioni commerciali successivamente rilasciate, dall’attività concretamente esercitata nell’immobile ovvero da ulteriori elementi di carattere fiscale, catastale o amministrativo.

Al riguardo assume rilievo decisivo, ad avviso del Collegio, la considerazione che l’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che la destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella risultante dalla documentazione indicata dall’art. 9-bis, comma 1-bis, del medesimo testo unico.

Il medesimo criterio è recepito dall’art. 12, comma 3, delle NTA del Piano delle Regole del PGT comunale.

La disciplina richiamata individua, dunque, nel titolo abilitativo edilizio il parametro al quale occorre avere riguardo per accertare la destinazione urbanistica dell’immobile.

Non assumono, per contro, autonoma efficacia modificativa della destinazione d’uso le autorizzazioni commerciali, l’attività di fatto esercitata, le dichiarazioni rese a fini fiscali o le risultanze catastali, queste ultime rilevanti secondo la disciplina legislativa soltanto nei casi in cui non sia possibile ricostruire lo stato legittimo sulla base dei titoli edilizi.

Invero, il principio in esame, così come codificato, indica la necessità di mantenere distinti il piano urbanistico-edilizio e quello relativo all’esercizio dell’attività commerciale.

Ma questo non significa, come erroneamente ritiene l’appellante, che il rilascio nel tempo di titoli commerciali possa produrre, per ciò solo, una modificazione della destinazione urbanisticamente assentita.

Una simile concezione non trova riscontro nella disciplina positiva, la quale assegna al titolo edilizio la funzione di individuare la destinazione d’uso rilevante ai fini urbanistici.

Nel caso di specie, la licenza edilizia n. 143 del 1973 autorizzava la costruzione di un fabbricato «ad uso negozio di vendita tessuti all’ingrosso, uffici ed abitazione».

È questa, pertanto, la destinazione che rileva sul piano urbanistico.

Non risulta, infatti, il successivo rilascio di un titolo edilizio idoneo a trasformare la destinazione dell’immobile da commercio all’ingrosso a commercio al dettaglio.

Né conduce a diversa conclusione la deliberazione della Giunta comunale del 17 dicembre 1974, mediante la quale furono determinati gli standard ai sensi del d.m. n. 1444 del 1968 e autorizzata la monetizzazione di parte degli stessi.

La tesi dell’appellante muove dall’idea che il riferimento, contenuto in tale deliberazione, agli «insediamenti commerciali» consentirebbe di riconoscere sin da allora una destinazione dell’immobile al commercio al dettaglio.

L’argomento, pur suggestivo, non è idoneo a sostenere la tesi che intenderebbe far valere.

La disciplina allora vigente contemplava, infatti, gli insediamenti commerciali in termini generali, senza operare la distinzione, propria della successiva disciplina urbanistica, tra commercio all’ingrosso e commercio al dettaglio.

Dal solo assoggettamento dell’immobile agli standard previsti per gli insediamenti commerciali non può pertanto desumersi che fosse stata assentita una specifica destinazione urbanistica al commercio al dettaglio.

La conclusione raggiunta dalla decisione impugnata sul punto deve, conseguentemente, essere confermata.

Non assume efficacia modificativa neppure l’autorizzazione al commercio al minuto n. 834 del 21 maggio 1980, trattandosi di titolo commerciale e non edilizio.

Peraltro, anche a voler attribuire a tale elemento il valore indiziario prospettato dall’appellante, esso riguarderebbe soltanto una superficie di mq 200 rispetto ai complessivi mq 1.733, senza quindi essere comunque idoneo a dimostrare una modificazione della destinazione dell’intero immobile.

Al riguardo, è possibile trarre ulteriore argomento dalla considerazione che l’utilizzazione protratta nel tempo di un immobile in modo difforme dalla destinazione risultante dal titolo edilizio non determina, per il solo decorso del tempo, il consolidamento di una diversa destinazione urbanistica.

L’uso di fatto non assistito dal corrispondente titolo non è, pertanto, idoneo né a modificare ex se il regime urbanistico dell’immobile né a fondare un affidamento qualificato alla conservazione indefinita di una situazione non conforme alla disciplina pianificatoria.

Soccorre al riguardo il principio tempus regit actum.

La qualificazione del mutamento prospettato con la SCIA del 2023 deve quindi essere effettuata sulla base della disciplina urbanistica vigente al momento della sua presentazione.

Ne deriva che il passaggio dal commercio all’ingrosso con SLP superiore a 500 mq, ricondotto dalle NTA alla funzione produttiva, al commercio al dettaglio mediante esercizi di vicinato o media struttura di vendita integra, secondo la disciplina applicabile, un mutamento tra differenti funzioni urbanistiche.

S’inserisce armonicamente nel quadro degli anzidetti principi l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la disciplina dell’attività commerciale, pur inerendo alla libertà di iniziativa economica privata tutelata dall’art. 41 Cost., deve coordinarsi con la disciplina urbanistica e con le prescrizioni dettate dagli strumenti di pianificazione del territorio.

La liberalizzazione delle attività economiche non comporta, infatti, il venir meno del potere comunale di conformazione urbanistica del territorio né consente l’insediamento di attività incompatibili con la destinazione dell’immobile o prive delle dotazioni territoriali richieste.

Coerentemente con i suesposti principi, il titolo commerciale e la SCIA restano subordinati alla compatibilità urbanistico-edilizia dell’insediamento e al rispetto degli standard prescritti dalle NTA.

Ne consegue che, accertata la carenza della dotazione di standard richiesta dall’art. 42 delle NTA, il Comune ha legittimamente esercitato i propri poteri.

Il primo motivo deve pertanto essere respinto.

Con il secondo motivo, rubricato anch’esso «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione», l’appellante censura la statuizione con la quale la decisione impugnata ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il primo motivo del ricorso introduttivo, relativo al provvedimento del 22 marzo 2024 con il quale il Comune aveva disposto di non effettuare l’intervento.

L’appellante sostiene che la SCIA originaria, presentata il 20 ottobre 2023, non era stata tempestivamente inibita dall’Amministrazione e si era pertanto consolidata per decorso del termine previsto dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990.

La successiva SCIA in variante del 1° marzo 2024 avrebbe riguardato modifiche meramente accessorie e complementari rispetto all’intervento originario e non sarebbe stata, pertanto, idonea a riaprire il termine per l’esercizio del potere inibitorio sulla prima segnalazione.

In questa prospettiva, l’atto del 22 marzo 2024 sarebbe stato adottato quando il potere inibitorio relativo alla SCIA originaria era già consumato.

L’appellante assume, inoltre, che la successiva adozione del provvedimento di annullamento in autotutela non avrebbe fatto venir meno l’interesse a ottenere una pronuncia sull’illegittimità dell’originaria inibitoria, avendo quest’ultima autonomamente prodotto effetti pregiudizievoli mediante la sospensione dell’attività edilizia nel periodo antecedente all’esercizio del potere di autotutela.

Viene quindi contestata la decisione del primo giudice di considerare l’originario atto inibitorio assorbito nel successivo provvedimento di annullamento, deducendosi la permanenza di un autonomo interesse alla decisione della relativa censura, anche in considerazione dell’affidamento che si sarebbe formato in capo all’interessata a seguito del decorso del termine previsto per l’esercizio dei poteri inibitori.

Il secondo motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

Il T..a.r, con la decisione impugnata, ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la censura relativa all’atto inibitorio del 22 marzo 2024, sul presupposto che esso fosse stato integralmente superato dal successivo provvedimento di annullamento in autotutela del 20 maggio 2024.

La conclusione merita conferma.

In via preliminare, va ricordato che l’interesse ad agire costituisce una delle condizioni dell’azione (l’altra è data dalla legittimazione), che deve ricorrere affinché il giudice amministrativo possa esaminare il merito della domanda.

L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100, c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è, in particolare, la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso.

Corollari dell’interesse ad agire sono: i) la personalità nel senso che l’utilità deve essere riconducibile al soggetto che propone il ricorso; ii) l’attualità nel senso che l’interesse deve esistere al momento del ricorso per cui non è sufficiente la mera eventualità della lesione; iii) la concretezza, nel senso che il pregiudizio deve essersi effettivamente verificato.

Secondo un consolidato principio processuale, l’interesse al ricorso deve essere concreto e attuale non soltanto al momento della proposizione dell’impugnazione, ma anche al momento della decisione (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6520).

Quando un atto endoprocedimentale o interinale venga integralmente sostituito da un successivo provvedimento definitivo dotato di autonoma motivazione, la permanenza dell’interesse all’annullamento del primo presuppone la dimostrazione dell’utilità concreta che potrebbe derivare al ricorrente dalla relativa caducazione.

Nel caso di specie tale utilità non è stata dimostrata.

L’appellante deduce, piuttosto, l’avvenuto decorso del termine previsto dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e il conseguente consolidamento della SCIA.

L’argomento non coglie nel segno.

Il decorso del termine previsto per l’esercizio dei poteri ordinari sulla SCIA non impedisce, ricorrendone i presupposti, l’esercizio del potere di autotutela secondo la disciplina dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

In questo contesto, l’interprete è chiamato a verificare la sussistenza dei presupposti propri dell’annullamento d’ufficio e non a sovrapporre ad essi quelli che disciplinano il diverso potere inibitorio esercitabile nella fase immediatamente successiva alla presentazione della segnalazione.

Nel caso in esame tali presupposti ricorrono.

Sussiste, anzitutto, l’illegittimità sostanziale della SCIA, avuto riguardo sia all'erronea qualificazione dell’intervento, sia al mancato reperimento degli standard urbanistici prescritti.

Quanto al requisito temporale, il provvedimento del 20 maggio 2024 è intervenuto circa sette mesi dopo la SCIA del 20 ottobre 2023 e, pertanto, entro il termine previsto dalla disciplina ratione temporis applicabile.

Sussiste altresì un interesse pubblico concreto e attuale, individuato nella necessità di evitare l’insediamento di una struttura commerciale priva delle dotazioni urbanistiche richieste dal PGT, con conseguente aggravamento del carico insediativo in un tessuto già urbanizzato.

Né risulta omessa la considerazione dell’interesse del privato.

La posizione del proprietario, pur meritevole di considerazione nell’ambito della comparazione richiesta dall’art. 21-nonies, non assume carattere assoluto e deve essere ponderata con l’interesse pubblico al rispetto della disciplina urbanistica.

Un affidamento qualificato, inoltre, non può essere desunto dal mero decorso del termine ordinario di controllo della SCIA.

L’affidamento giuridicamente tutelabile richiede, infatti, elementi ulteriori rispetto alla mera situazione di fatto e non può fondarsi esclusivamente sull’autovalutazione del privato circa la conformità urbanistica dell’intervento.

In tale prospettiva non assume valore decisivo neppure il contratto concluso con Prime Infisse s.r.l. il 13 novembre 2023, essendo stato stipulato quando il procedimento amministrativo non si era ancora definitivamente consolidato.

Non depone in senso contrario neppure la circostanza che, nelle more del giudizio, siano proseguite nell’immobile alcune attività commerciali.

La mancata immediata adozione di ulteriori misure ripristinatorie durante la pendenza del contenzioso non equivale, di per sé, ad acquiescenza dell’amministrazione né determina il venir meno dell’interesse pubblico posto a fondamento dell’autotutela.

Il secondo motivo va quindi respinto.

Con il terzo motivo, rubricato «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione», l’appellante censura la statuizione con cui la decisione impugnata ha ritenuto legittima l’ulteriore ragione posta dal Comune a fondamento dell’annullamento, costituita dalla mancata correlazione tra il procedimento urbanistico-edilizio e quello relativo all’apertura degli esercizi commerciali, ai sensi dell’art. 39 delle norme tecniche di attuazione del P.G.T.

Secondo l’appellante, il primo giudice avrebbe attribuito alla disposizione una portata diversa da quella sua propria.

La previsione della contestualità tra procedimento edilizio e procedimento commerciale costituirebbe, nella prospettazione del gravame, una disposizione di semplificazione procedimentale, volta ad agevolare l’operatore economico, e non potrebbe trasformarsi in un limite all’esercizio delle facoltà inerenti alla proprietà immobiliare.

L’appellante evidenzia, inoltre, che l’intervento edilizio era diretto esclusivamente al frazionamento dell’immobile in quattro unità autonome da concedere successivamente in locazione.

Al momento della presentazione della SCIA, pertanto, non sarebbero stati ancora individuati tutti gli operatori destinati a insediarsi nei locali né, conseguentemente, le specifiche attività commerciali che vi sarebbero state esercitate. Non sarebbe stato quindi possibile, secondo tale prospettazione, attivare contestualmente i relativi procedimenti commerciali.

Da ciò l’appellante fa discendere l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la mancata contestualità dei procedimenti integrasse un’autonoma ragione di illegittimità delle SCIA.

Il terzo motivo è parimenti infondato.

L’art. 39 delle NTA stabilisce, nei casi ivi contemplati, la contestualità tra il procedimento commerciale e quello abilitativo di carattere urbanistico-edilizio.

Secondo l’appellante, la disposizione avrebbe natura meramente semplificatoria e sarebbe prevista esclusivamente nell’interesse dell’operatore economico.

Questa impostazione è priva di riscontro nel contenuto e nella funzione della disciplina.

La contestualità dei procedimenti consente infatti all’amministrazione di valutare unitariamente la natura dell’attività da insediare, la sua compatibilità con la destinazione urbanistica dell’immobile e l’adeguatezza delle dotazioni territoriali richieste.

La previsione assolve quindi anche a una funzione di garanzia dell’interesse pubblico al corretto governo del territorio.

Al riguardo un significativo esempio può essere tratto proprio dalla fattispecie in esame.

La SCIA prospettava il frazionamento dell’immobile in quattro unità commerciali senza individuare compiutamente la tipologia dell’insediamento destinato a esservi realizzato.

La circostanza, addotta dall’appellante, che al momento della presentazione della SCIA non fossero ancora note le specifiche attività dei futuri conduttori non esclude l’applicazione della norma.

Essa, infatti, non richiede la preventiva definizione di ogni profilo dell’attività aziendale, ma impone che sia individuata la tipologia dell’insediamento commerciale rilevante ai fini urbanistici, così da consentire la verifica della relativa compatibilità con il PGT e della sufficienza degli standard.

La genericità della SCIA ha dunque impedito proprio quella valutazione unitaria che l’art. 39 delle NTA è diretto ad assicurare.

La sentenza appellata ha pertanto correttamente escluso la fondatezza della censura.

Con il quarto motivo, parimenti rubricato in termini di erroneità della sentenza e carenza di motivazione, viene censurata la statuizione con cui la decisione impugnata ha condiviso la contestazione comunale secondo la quale il frazionamento dell’immobile determinerebbe la realizzazione di una media struttura di vendita o, comunque, di una struttura commerciale organizzata in forma unitaria.

L’appellante contesta che la mera collocazione delle quattro unità nel medesimo edificio e la presenza di taluni spazi comuni siano sufficienti a integrare i presupposti di una struttura unitaria.

Richiamando la disciplina statale e regionale e l’art. 22 delle norme tecniche comunali, sostiene l’appellante che l’unitarietà della struttura commerciale richiederebbe la contemporanea presenza di un elemento materiale, rappresentato da uno specifico collegamento fisico tra gli esercizi, e di un elemento funzionale, costituito dalla comunanza della gestione.

Entrambi gli elementi sarebbero assenti nel caso di specie.

Le quattro unità risultanti dal frazionamento sarebbero fisicamente delimitate, dotate di autonomi accessi, impianti e servizi e destinate a essere gestite da operatori distinti, con autonomia anche quanto agli orari e ai giorni di apertura.

Non vi sarebbero, inoltre, spazi accessori alla vendita utilizzati indistintamente da tutti gli esercizi, servizi all’utenza unitariamente gestiti, né una politica commerciale, amministrativa o organizzativa comune. Anche i posti auto sarebbero destinati ad essere specificamente assegnati alle singole unità.

L’appellante contesta, in particolare, il rilievo attribuito dalla decisione impugnata all’esistenza di un ingresso e di parcheggi comuni, sostenendo che la presenza di parti comuni dell’edificio non sarebbe, di per sé, sufficiente a trasformare una pluralità di autonomi esercizi di vicinato in una media struttura di vendita o in un centro commerciale.

Secondo il gravame, il frazionamento avrebbe determinato, al contrario, la creazione di quattro distinte unità suscettibili di ospitare autonomi esercizi di vicinato, senza che dalla loro mera contiguità possa desumersi l’esistenza di una struttura commerciale unitaria.

Il motivo è infondato.

L’art. 4, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 114 del 1998 definisce il centro commerciale facendo riferimento alla compresenza di più esercizi commerciali inseriti in una struttura a destinazione specifica, caratterizzata dall’utilizzazione di infrastrutture comuni e di spazi di servizio gestiti unitariamente.

La disciplina regionale applicabile considera, analogamente, struttura di vendita organizzata in forma unitaria quella nella quale due o più esercizi siano inseriti in un unico complesso urbanistico-edilizio e usufruiscano di spazi distributivi funzionali all’accesso ai singoli esercizi e di spazi o servizi gestiti anche unitariamente.

Né a diverse conclusioni è possibile giungere invocando, come fa l’appellante, il precedente Consiglio di Stato n. 5902 del 2019.

La fattispecie esaminata nella pronuncia richiamata riguardava strutture fisicamente separate da aree pubbliche e presenta quindi caratteristiche differenti rispetto a quella oggetto del presente giudizio.

Nel caso in esame gli elementi acquisiti evidenziano, invece, che le quattro unità sono collocate nel medesimo edificio, condividono l’accesso pedonale, utilizzano un corridoio interno funzionale all’accesso alle diverse unità e insistono su un’area di parcheggio fisicamente unitaria.

La più convincente dimostrazione di ciò è offerta dall’analisi della stessa documentazione fotografica prodotta dall’appellante.

Da essa emerge un’unica area di parcheggio, accessibile attraverso un ingresso carraio comune, all’interno della quale gli stalli sono assegnati ai diversi conduttori dalla medesima proprietà.

L’assegnazione nominativa dei posti non dimostra l’autonomia fisica dei parcheggi.

Essa presuppone, all’inverso, l’esistenza di un’area comune sulla quale la proprietà esercita un potere unitario di organizzazione e distribuzione degli spazi.

Parimenti, la documentazione fotografica relativa al fronte dell’edificio evidenzia un unico accesso pedonale, costituito dalla medesima scalinata, dalla rampa e dalla porta di ingresso, senza che risultino accessi esterni autonomi per ciascuna delle quattro unità.

Tali elementi, valutati complessivamente, integrano gli indici della struttura organizzata in forma unitaria individuati dalla disciplina applicabile.

Non assume valore contrario la dedotta autonomia aziendale dei singoli conduttori, poiché il profilo rilevante ai fini urbanistico-commerciali è costituito dall’organizzazione complessiva della struttura e dalla condivisione delle infrastrutture e degli spazi funzionali.

Il quarto motivo deve conseguentemente essere respinto.

Con il quinto motivo, rubricato «Omessa pronuncia in relazione alla censurata violazione dell’art. 51 LR 12/2005», l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe esaminato una specifica censura formulata in relazione alla disciplina regionale dei mutamenti di destinazione d’uso.

In particolare, viene richiamato l’art. 51 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui disciplina i mutamenti di destinazione d’uso finalizzati all’esercizio di attività commerciali di vicinato e le relative conseguenze quanto al reperimento delle aree per servizi.

Secondo l’appellante, anche nell’ipotesi in cui si volesse ravvisare nella fattispecie un mutamento di destinazione d’uso — circostanza comunque contestata in via principale — la disciplina regionale avrebbe imposto di considerare il regime più favorevole previsto per l’insediamento degli esercizi di vicinato e, altresì, le dotazioni di servizi già riferite all’edificio.

Viene nuovamente richiamata, sotto quest’ultimo profilo, la deliberazione comunale del 17 dicembre 1974, dalla quale risulterebbero la determinazione degli standard urbanistici relativi alla superficie commerciale e la loro soddisfazione mediante cessione e parziale monetizzazione.

La decisione impugnata avrebbe dunque omesso, ad avviso dell’appellante, di pronunciarsi sulla specifica censura concernente l’applicazione di tale disciplina regionale.

Il motivo è infondato.

L’appellante sostiene che l’art. 51 della legge regionale n. 12 del 2005 impedirebbe al Comune di richiedere standard ulteriori in presenza di un mutamento di destinazione d’uso interno alla medesima categoria funzionale.

La premessa dalla quale muove l’appellante non è condivisibile.

Come già rilevato, il mutamento oggetto della SCIA si realizza, secondo la classificazione dettata dalle NTA vigenti, dalla funzione produttiva, nella quale è ricompreso il commercio all’ingrosso con SLP superiore a 500 mq, alla funzione commerciale propria degli esercizi di vicinato o della media struttura di vendita.

Non ricorre quindi, anzitutto, un mutamento interno alla medesima categoria funzionale.

Vi è, tuttavia, un’ulteriore e autonoma ragione ostativa all’accoglimento della censura.

La disciplina regionale consente alla pianificazione comunale di assoggettare determinate trasformazioni al rispetto di specifiche condizioni urbanistiche.

In applicazione di tale principio, l’art. 12, comma 4, delle NTA stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso resta subordinato al rispetto delle prescrizioni concernenti il carico urbanistico, i parcheggi pertinenziali e l’eventuale differenza nella dotazione di aree per servizi.

Il medesimo criterio ha ispirato il precedente di questa Sezione 24 marzo 2025, n. 2414 del 2025, secondo la quale la disciplina statale e quella regionale rimettono all’autonomia pianificatoria dell’ente locale la possibilità di subordinare le misure di semplificazione al rispetto di determinate condizioni urbanistiche, comprese quelle concernenti gli standard compensativi.

Tale principio assume rilievo anche nell’ipotesi, qui prospettata soltanto in via subordinata, in cui il mutamento fosse qualificabile come interno alla medesima categoria funzionale.

Ne consegue che il quinto motivo deve essere respinto.

Con il sesto motivo, rubricato «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione in relazione alle violazioni procedimentali», l’appellante censura la parte della sentenza impugnata con la quale sono state escluse le dedotte violazioni delle garanzie partecipative e del contraddittorio procedimentale.

In particolare, l’appellante rileva che nel provvedimento del 22 marzo 2024 il Comune aveva fatto riferimento a una trasformazione d’uso da vendita all’ingrosso a media struttura di vendita, mentre nel successivo provvedimento di annullamento in autotutela avrebbe prospettato una variazione da commercio all’ingrosso a «esercizi di vicinato/media struttura di vendita».

Secondo l’appellante, tale diversità terminologica e sostanziale evidenzierebbe una modificazione o, comunque, un’oscillazione della contestazione formulata dall’Amministrazione, tale da rendere incerti i presupposti effettivamente posti a fondamento dell’annullamento.

L’appellante censura, pertanto, l’affermazione del T.a.r secondo cui non vi sarebbe stata alcuna modifica delle ragioni poste a fondamento del procedimento, deducendo che l’introduzione del riferimento agli esercizi di vicinato nel provvedimento conclusivo avrebbe inciso sulla possibilità di esercitare compiutamente le prerogative partecipative.

Sono altresì riproposte le doglianze concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione dei principi di buona fede, collaborazione e tutela dell’affidamento. A quest’ultimo riguardo l’appellante richiama il consolidamento della SCIA originaria, l’avvenuta esecuzione di parte dei lavori e gli impegni contrattuali assunti per la locazione delle unità risultanti dal frazionamento, dai quali sarebbero derivati pregiudizi economici in conseguenza della successiva azione amministrativa.

Il motivo non è fondato.

Non emerge, anzitutto, la dedotta contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Il Comune ha mantenuto ferma, nel corso del procedimento, la qualificazione sostanziale dell’intervento quale mutamento dalla funzione produttiva connessa al commercio all’ingrosso alla funzione commerciale riferibile al dettaglio.

Il riferimento agli esercizi di vicinato contenuto nel provvedimento conclusivo non introduce una diversa ragione dell’azione amministrativa, ma costituisce applicazione della classificazione prevista dall’art. 13 delle NTA.

Non sussiste neppure il dedotto difetto di istruttoria.

Dagli atti risulta che l’amministrazione ha preso in esame il titolo edilizio del 1973, la disciplina delle destinazioni d’uso contenuta nel PGT vigente, le caratteristiche materiali dell’intervento e la documentazione acquisita nel corso del procedimento.

Nessuna delle argomentazioni riferite appare pertanto idonea a sostenere l’opinione secondo cui il provvedimento sarebbe stato adottato in assenza di un’adeguata ricostruzione dei presupposti di fatto e di diritto.

Parimenti infondato è il dedotto difetto di motivazione.

Il provvedimento di autotutela individua le ragioni poste a fondamento dell’annullamento nella qualificazione dell’intervento, nel mutamento della destinazione tra categorie differenti, nella violazione dell’art. 39 delle NTA, nell’insufficienza degli standard e nella configurazione dell’insediamento quale struttura di vendita organizzata in forma unitaria.

La motivazione consente pertanto di ricostruire l’iter logico e giuridico seguito dall’amministrazione e di individuare i presupposti sui quali essa ha fondato la propria determinazione.

Il sesto motivo deve essere respinto.

Con il settimo motivo, rubricato «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione», l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto doglianze formulate in primo grado con riferimento alla tutela del diritto di proprietà.

Viene contestata, in particolare, la motivazione con la quale il T.a.r ha richiamato il carattere non assoluto del diritto di proprietà e la possibilità che il suo esercizio sia conformato in funzione dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio.

Secondo l’appellante, tale motivazione non terrebbe adeguatamente conto delle concrete facoltà di utilizzazione economica del bene che costituiscono parte del contenuto del diritto dominicale. I provvedimenti impugnati avrebbero infatti inciso sulla possibilità di utilizzare e concedere in locazione le unità immobiliari risultanti dal frazionamento, nonostante, secondo la prospettazione del gravame, fossero state eseguite esclusivamente opere di manutenzione straordinaria, senza mutamento di destinazione d’uso e senza aggravamento del carico urbanistico.

L’appellante lamenta, pertanto, che la decisione impugnata si sarebbe limitata a un richiamo generale all’art. 42 Cost. e all’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea senza confrontarsi con la concreta incidenza dei provvedimenti sulle facoltà di godimento e disposizione del bene.

Il motivo è infondato.

La tesi dell’appellante muove dall’idea che l’applicazione delle prescrizioni urbanistiche contestate determinerebbe un’illegittima compressione delle facoltà dominicali dell’appellante.

Tale impostazione non può essere condivisa.

La tutela costituzionale e sovranazionale della proprietà non attribuisce al titolare un diritto incondizionato alla trasformazione urbanistico-edilizia del bene indipendentemente dalla disciplina conformativa vigente.

Diversamente, lo ius aedificandi si esercita nel quadro delle prescrizioni poste dalla legge e dagli strumenti di pianificazione a tutela dell’ordinato assetto del territorio.

I provvedimenti impugnati non hanno prodotto alcun effetto espropriativo, né hanno privato l’appellante della proprietà dell’immobile.

Essi hanno esclusivamente subordinato la trasformazione progettata al rispetto delle prescrizioni urbanistiche applicabili.

Neppure i pregiudizi economici derivanti dai rapporti contrattuali instaurati con i conduttori sono idonei a determinare l’illegittimità dell’azione amministrativa, trattandosi di conseguenze che non possono prevalere sull’esigenza di verifica della conformità urbanistica dell’intervento.

Il settimo motivo va, pertanto, respinto.

Con l’ottavo motivo, rubricato «Erroneità della sentenza. Violazione dell’art. 3 c.p.a. Carenza di motivazione», viene lamentata l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la domanda, proposta in via subordinata, di annullamento dell’art. 42 delle norme tecniche di attuazione del Piano delle Regole del P.G.T.

L’appellante ribadisce, in via principale, che tale disposizione non troverebbe applicazione nel caso concreto, non essendosi verificato alcun mutamento della destinazione d’uso né la creazione ex novo di una media struttura di vendita.

In via subordinata, sostiene che, ove la disposizione comunale fosse interpretata nel senso di imporre anche nella fattispecie il reperimento di aree per servizi nella misura del 150 per cento della superficie lorda di pavimento, essa si porrebbe in contrasto con l’art. 51 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005.

La disciplina regionale, secondo la prospettazione dell’appellante, consentirebbe infatti, nella superficie urbanizzata e nei casi da essa contemplati, determinate modifiche di destinazione d’uso senza assoggettarle al reperimento di ulteriori aree per servizi.

Viene altresì contestato che possano essere richiesti nuovi standard senza una verifica dell’effettivo incremento del carico urbanistico e senza considerare le dotazioni già assicurate in occasione dell’originario insediamento commerciale, mediante cessione e monetizzazione delle relative aree.

Da ciò deriverebbe, secondo l’appellante, l’illegittimità dell’art. 42 delle norme tecniche comunali, ove interpretato nel senso fatto proprio dall’Amministrazione e dal primo giudice, per contrasto con la sovraordinata disciplina regionale.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, deve rilevarsi che il mutamento di destinazione d’uso oggetto dell’intervento si realizza tra categorie funzionali diverse. Ne consegue che non può trovare applicazione, nei termini prospettati dall’appellante, la disciplina di semplificazione di cui all’art. 51 della l.r. Lombardia n. 12 del 2005.

Né può condividersi l’assunto secondo cui la disciplina contenuta nel PGT sarebbe illegittima nella parte in cui assoggetta l’intervento al reperimento di ulteriori standard urbanistici.

La previsione di dotazioni aggiuntive costituisce, infatti, espressione della facoltà riconosciuta allo strumento urbanistico dalla disciplina vigente, nei limiti e secondo le condizioni stabilite dall’art. 51, commi 1 e 4, della l.r. n. 12 del 2005 e dall’art. 23-ter, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2414).

Non è fondata neppure l’ulteriore deduzione secondo cui gli standard individuati nel 1974 sarebbero, di per sé, idonei a soddisfare integralmente gli obblighi derivanti dall’attuale disciplina urbanistica.

Dagli atti risulta, infatti, che la deliberazione della Giunta comunale del 17 dicembre 1974 aveva determinato gli standard riferibili alla funzione commerciale sulla base dei parametri allora previsti dal d.m. n. 1444 del 1968. Si trattava, tuttavia, di parametri unitari, che non operavano una specifica distinzione, ai fini qui rilevanti, tra commercio all’ingrosso e commercio al dettaglio e, soprattutto, non contemplavano la specifica dotazione di parcheggi destinati alla clientela dell’attività di vendita al dettaglio richiesta dalla disciplina successivamente intervenuta.

Non può, pertanto, predicarsi una piena equivalenza tra le dotazioni già assicurate in forza della disciplina previgente e quelle richieste in conseguenza della diversa destinazione funzionale dell’immobile.

In questa prospettiva deve essere letto anche l’art. 51, comma 4, della l.r. n. 12 del 2005. La disposizione non comporta, infatti, l’esclusione degli obblighi derivanti dalla nuova destinazione d’uso per il solo fatto che siano state in precedenza reperite dotazioni territoriali, ma impone di tenere conto delle dotazioni già esistenti ai fini della determinazione dell’eventuale differenziale rispetto a quelle richieste per la nuova funzione.

Ne consegue che le dotazioni pregresse assumono rilievo ai fini della quantificazione degli standard ancora dovuti, ma non determinano, per ciò solo, l'integrale assolvimento degli obblighi correlati alla nuova destinazione, ove questa comporti un incremento delle dotazioni richieste.

Con il nono motivo, rubricato «Omessa pronuncia. Violazione dell’art. 112 c.p.c.», l’appellante deduce che la decisione impugnata avrebbe omesso di pronunciarsi su ulteriori censure formulate con il ricorso per motivi aggiunti e procede, pertanto, alla loro riproposizione in appello.

In tale ambito viene, anzitutto, riproposta la censura concernente l’insussistenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela delle SCIA ai sensi degli artt. 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

L’appellante sostiene, sotto un primo profilo, che difetterebbe il presupposto costituito dall’illegittimità sostanziale delle segnalazioni, in quanto l’intervento sarebbe riconducibile alla manutenzione straordinaria, non comporterebbe alcun mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso e non determinerebbe incremento del carico urbanistico.

Vengono a tal fine nuovamente richiamati la destinazione commerciale dell’immobile, la continuità dell’attività di vendita al dettaglio, l’invarianza della superficie lorda di pavimento e la natura meramente interna delle opere di frazionamento.

Sotto un secondo profilo, l’appellante contesta la sussistenza e l’adeguata esplicitazione delle ragioni di interesse pubblico poste a fondamento dell’autotutela. In particolare, viene censurato il riferimento comunale al pregiudizio che deriverebbe alla popolazione dall’incremento del carico urbanistico e dal mancato reperimento degli standard, assumendosi che tale motivazione sarebbe priva di concreto riscontro in assenza di variazioni della superficie e della destinazione commerciale.

Viene inoltre dedotta l’omessa ponderazione degli interessi della destinataria e dell’affidamento maturato in conseguenza del consolidamento della SCIA e dell’avvio dei lavori, nonché degli impegni economici e contrattuali nel frattempo assunti.

Nell’ambito del medesimo motivo vengono inoltre riproposte le censure relative all’applicazione degli artt. 39 e 42 delle norme tecniche del P.G.T. e alla qualificazione dell’insediamento commerciale.

L’appellante ribadisce che non vi sarebbe stata alcuna trasformazione da commercio all’ingrosso a commercio al dettaglio, che l’immobile avrebbe mantenuto la propria destinazione commerciale e che il frazionamento non avrebbe determinato la creazione di una nuova media struttura di vendita o di un centro commerciale.

Viene nuovamente contestata la sussistenza dei requisiti materiali e funzionali necessari per configurare una struttura di vendita organizzata in forma unitaria, evidenziandosi l’autonomia fisica e gestionale delle singole unità, l’assenza di spazi accessori comuni alla vendita e di servizi unitariamente gestiti, nonché la destinazione specifica dei posti auto alle diverse unità.

Sono, infine, riproposte le doglianze concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione dell’azione amministrativa. Secondo l’appellante, il Comune non avrebbe adeguatamente considerato gli elementi e la documentazione forniti nel corso del procedimento e si sarebbe limitato a ribadire le proprie originarie contestazioni, senza un effettivo confronto con le osservazioni dell’interessata.

L’appellante deduce, pertanto, la violazione degli artt. 3 e 6 della legge n. 241 del 1990, dei principi di imparzialità, buon andamento, correttezza e ragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché lo sviamento di potere, sostenendo che tali vizi assumerebbero particolare rilievo in considerazione della natura di secondo grado del provvedimento adottato e dei presupposti richiesti dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

Il motivo è infondato.

La censura non trova riscontro nella sentenza appellata, la quale ha espressamente disposto l’esame congiunto delle doglianze formulate con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti.

Le questioni relative all’autotutela, alla qualificazione dell’intervento, agli standard urbanistici e alle dedotte violazioni procedimentali risultano infatti affrontate nella motivazione della sentenza, ancorché nell’ambito di una trattazione congiunta.

Non sussiste pertanto il denunciato vizio di omessa pronuncia.

Non conduce a diversa conclusione il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9823 del 2024 in tema di valutazione differenziale dell’impatto urbanistico.

In applicazione di tale principio, occorre verificare se la trasformazione concretamente progettata determini un diverso carico sul territorio rispetto alla destinazione precedentemente assentita.

Nel caso in esame tale differenza emerge dalle caratteristiche oggettive delle due forme di utilizzazione.

Il passaggio da un’attività di commercio all’ingrosso, caratterizzata prevalentemente dall’accesso di operatori professionali e dalle esigenze di approvvigionamento e carico-scarico, a una pluralità di esercizi di commercio al dettaglio comporta un diverso afflusso di utenti e una conseguente maggiore domanda di spazi destinati alla sosta.

La documentazione fotografica versata in atti risulta coerente con tale ricostruzione, mostrando l’attuale utilizzazione dell’area di parcheggio da parte di autovetture riferibili ai conduttori e agli utenti delle attività insediate.

Appare allora conseguente desumere che la trasformazione non presenta carattere urbanisticamente neutro, ma determina un mutamento qualitativo e quantitativo del carico insediativo, tale da giustificare l’applicazione delle prescrizioni sugli standard previste dalla pianificazione vigente.

Anche il nono motivo deve, pertanto, essere respinto.

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello deve, pertanto, essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 9.000,00 (novemila), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Seregno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Luigi Furno Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO