Riflessioni in materia di FER. 
Spunti tratti dalla sentenza n. 2855/2026 del Consiglio di Stato.

di Samantha ROSA, Raffaella QUITADAMO, Luisa MARINONI e Francesca POLLASTRO

N.d.r. la sentenza menzionata nel titolo è leggibile qui 

Sommario

Breve descrizione fattuale    
L’atteggiarsi dei diversi criteri di composizione degli interessi, nell’evoluzione tra norme, nazionali, regionali e giurisprudenza, costituzionale e amministrativa.    
Il riparto di competenze in materia di energia    
La scelta della semplificazione    
Un cenno al sistema dei valori e ai possibili criteri decisionali    
Il paradigma delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi: verso una dimensione qualitativa della motivazione.  
La morfologia della "prevalenza": tra discrezionalità e vincolo istruttorio    
Il ruolo dell'amministrazione procedente e il rigore della motivazione    
Il "favor" per le rinnovabili come parametro di valutazione contingente    
Aspetti processuali e procedimentali tra il valore dei pareri degli Enti coinvolti e il valore del silenzio assenso in conferenza dei servizi.    
Considerazioni di sintesi e ruolo dei giudici

Breve descrizione fattuale

di Samantha Rosa ¹

Nella vicenda in esame, il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi sul ricorso in appello presentato dalla Regione Autonoma della Sardegna avverso la sentenza TAR Sardegna, Sez. II, n. 881/2024.

Il giudizio di primo grado trae origine dal ricorso promosso dalla società Agrisun S.r.l., volto all’annullamento del provvedimento di diniego relativo al rilascio del titolo autorizzativo per la realizzazione di un impianto fotovoltaico nel territorio del Comune di Sassari.

Nel procedimento amministrativo, infatti, la Regione Sardegna, a differenza delle altre amministrazioni coinvolte, ha espresso parere sfavorevole alla realizzazione dell’impianto, ritenendo il progetto in contrasto con le norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico regionale. Tale motivo ostativo è stato comunicato alla ditta proponente agli effetti di cui all’art. 10-bis L. 241/90.

Nell’ambito della conferenza di servizi sincrona, la posizione della Regione Sardegna, in qualità di autorità competente in materia paesaggistica, è stata ritenuta prevalente dal Comune di Sassari, che pertanto ha adottato il conclusivo provvedimento negativo.

Il giudice di primo grado ha tuttavia accolto il ricorso della società istante, ritenendo, da un lato, che la posizione espressa dall’Assessorato regionale non potesse qualificarsi come prevalente in conferenza di servizi e, dall’altro, che la competente Soprintendenza abbia operato secondo il modulo procedimentale del silenzio-assenso.

Avverso tale decisione la Regione Sardegna ha proposto appello, censurando la sentenza sotto plurimi profili, quali la ritenuta prevalenza delle posizioni favorevoli espresse dalle altre amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi, la qualificazione dell’area di intervento come fortemente antropizzata, nonché l’affermazione secondo cui difetterebbe una motivazione specifica in ordine alla scelta operata tra le diverse posizioni emerse in sede procedimentale. Sotto un ulteriore profilo, la Regione ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha attribuito al silenzio serbato dalla Soprintendenza valore di assenso sull’istanza della società, sostenendo che il silenzio in sede di Conferenza deve essere inteso quale “dissenso motivato” poiché la Soprintendenza è ex legechiamata a pronunciarsi non direttamente sulla compatibilità paesaggistica bensì sulla proposta di provvedimento formulata dall’amministrazione competente.

L’appellante ha inoltre denunciato la violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale e del principio di separazione dei poteri, assumendo che il giudice di primo grado avrebbe indebitamente sostituito le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione.

Nel giudizio di appello si è costituito anche il Comune di Sassari, sollevando dubbi in ordine alla qualificazione dell’area oggetto di intervento come area idonea, evidenziando che la fascia costiera individuata dal Piano Paesaggistico Regionale non possa essere automaticamente ricondotta tra le aree idonee. Sul punto, la sentenza di primo grado aveva già ritenuto che le disposizioni del Piano Paesaggistico Regionale non potessero precludere in via automatica la realizzazione dell’impianto, in quanto l’intervento ricadrebbe in un’area qualificata come idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, D.Lgs. n. 199/2021, disposizione sopravvenuta e gerarchicamente prevalente, espressione di un interesse nazionale primario quale quello alla diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

La Regione ha impugnato anche i successivi provvedimenti comunali che, in esecuzione della sentenza di primo grado, hanno autorizzato la società Agrisun S.r.l.

Nel presente contributo si procederà ad approfondire gli aspetti e gli istituti presi in considerazione dal Consiglio di Stato, fondanti la decisione di respingere l’appello proposto dalla Regione Sardegna.

L’atteggiarsi dei diversi criteri di composizione degli interessi, nell’evoluzione tra norme, nazionali, regionali e giurisprudenza, costituzionale e amministrativa.

di Raffaella Quitadamo²

La pronuncia riafferma la dimensione procedimentale e, in particolare, della conferenza di servizi, come luogo elettivo dell’azione pubblica di contemperamento di interessi riconducibili ad “amministrazioni aventi competenze concorrenti nell’ambito di una specifica vicenda amministrativa ” per l’assunzione di “una decisione finale pluristrutturata”.

Vertiamo nell’ambito della materia delle energie rinnovabili, in cui il contesto normativo e giurisprudenziale è in continua, incessante evoluzione e che, progressivamente, si assesta, senza indugiare mai troppo, su logiche e ragionamenti profondamente dinamici, assegnando ai vari interessi coinvolti, pubblici e privati, profili diversificati, in una dialettica dai contorni a volte più netti, a volte più sfumati, tra i soggetti istituzionalmente preposti alla loro protezione.

Una riflessione su questo tema non può che partire dal ruolo da assegnare all’interesse allo sviluppo delle energie rinnovabili, che affonda le radici negli obiettivi europei di decarbonizzazione al 2030, oltre che di comple­ta decarbonizzazione al 2050, sullo sfondo l’emergenza rappresentata dai cambiamenti climatici.

Sul piano normativo, dopo la direttiva RED I, la Direttiva RED II (UE) 2018/2001 fa un passo in avanti e all’art. 15 menziona il principio di priorità dell'efficienza energetica , che diventerà, all’art. 16f della Direttiva RED III (UE) 2023/2413, molto più esplicitamente interesse pubblico prevalente e al servizio della salute e sicurezza pubblica nel bilanciamento degli interessi giuridici nei singoli casi, già presente nell’art. 3 del Regolamento (UE) 2022/2577.

Il riferimento al bilanciamento nei singoli casi non può che riferirsi alla sede del procedimento amministrativo, sicché la presunzione di interesse pubblico prevalente resta demandata, quale criterio decisionale, direttamente alle amministrazioni a cui è affidata la competenza di decidere sulle istanze.

Il recepimento nel nostro ordinamento è avvenuto nell’art. 3 del d.lgs. 190/2024 che recita: «In sede di ponderazione degli interessi, nei singoli casi e salvo giudizio negativo di compatibilità ambientale o prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull’ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, anche tenendo conto di quanto previsto ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, gli interventi di cui all’articolo 1, comma 1, sono considerati di interesse pubblico prevalenteai sensi dell’articolo 16-septies della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018».

La trasposizione nazionale elenca gli interessi che possono essere confliggenti (ambiente, biodiversità, paesaggio, patrimonio culturale, patrimonio agricolo), scriminando dal concetto di interesse pubblico prevalente due fattispecie, a cui assegna una connotazione derogatoria e un valore che si potrebbe dire, di efficacia preclusiva: il giudizio negativo di compatibilità ambientale e prove evidenti di effetti significativi negativi.

Si tratta di previsioni che vanno aggiunte, a ben guardare, a tutto il complesso di soluzioni che il legislatore ha collocato nella fase che viene prima del procedimento, quella pianificatoria, che trova compiuta disciplina nell’art. 11-bis,il quale al comma 4, lett. m),introduce vincoli stringenti, intanto in ordine al rapporto tra tutela del bene ambiente e di quello paesaggistico“allo scopo di bilanciare le esigenze di tutela dell’ambiente con quel­le di tutela del patrimonio culturale e paesaggistico”,vieta di qualificare come idonee le aree incluse nel perimetro dei beni tutelati dal Codice dei beni culturali e di quelle situate entro delle fasce di ri­spetto predeterminate, pari a 3 km per gli impianti eolici e 500 m per quelli fotovoltaici, nonché le aree “ove le caratteristiche degli impianti da realizzare siano in contrasto con le norme di attuazione previ­ste dai piani paesaggistici”. La formulazione utilizzata, divieto assoluto e distanza fissa, assume i caratteri di una sorta di clausola di salvaguardia ex ante, che si applica automaticamente, arriva prima e non lascia spazio sotto l’aspetto localizzativo, nei due stretti ambiti già identificati, a nessuna successiva valutazione concreta sulle specifiche peculiarità del singolo progetto, oggetto dell’istanza.

A completare l’avvenuta introduzione di un elenco di aree idonee stabile, dettagliato e decisamente allargato, come elemento strutturale di una pianificazione territoriale consolidata e immediatamente esecutiva, definite come quelle porzioni di territorio “ove è previsto un iter accelerato ed agevolato per la costruzione ed esercizio degli impianti e delle infrastrutture connesse”, è il ruolo delle Regioni, deputate anch’esse con legge all’identificazione delle aree, le quali non potranno che prevedere eventualmente aree ulteriori, rispetto alle categorie già preventivamente indicate dalla legge.

In ultimo la Circolare n. 2 del 29 gennaio 2026 della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura (MIC) ha precisato, rispetto al “rapporto tra la classificazione delle aree come idonee e l’esito della valutazione di competenza, che non vi può essere un automatismo tra questa qualificazione e la determinazione dell’esito favorevole o sfavorevole dei pareri”.

Probabilmente la scelta odierna di assicurare all’interesse paesaggistico uno spazio importante e sicuro, in una fase precedente al procedimento auto­rizzatorio, anticipando la valutazione in sede di pianificazione e individua­zione delle aree, è figlia di una sostanziale indeterminatezza della regolamentazione precedente e dei conseguenti approdi giurisprudenziali.

Ci si riferisce, in particolare, all’art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, attuativo della direttiva 2001/77/CE che definiva gli impianti alimentati da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti (comma 1), limitandosi a stabilire che il rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili dovesse avvenire “nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico ”, previa convocazione di una conferenza di servizi.

Questa norma rimandava a successive Linee guida della Conferenza unificata Stato-Regioni (emanate sette anni dopo, con il d.m. 10 settembre 2010) finalizzate ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, in attuazione delle quali le Regioni avrebbero potuto procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti.

In quel periodo si era fatta strada la consapevolezza della necessità di individuare non solo aree non idonee, ma anche aree idonee, in relazione al concetto di capacità massima installabile in ciascuna parte del territorio.

Tratteggiato l’ambito originario di disciplina, è sullo sfondo di tale cornice normativa che va inquadrata la giurisprudenza costituzionale³, in quegli anni impegnata a scrutinare numerose disposizioni regionali, ritenute violative dell’art. 117 Cost ., che tendevano a contrastare o frenare la realizzazione degli impianti FER sul proprio territorio, introducendo, ad esempio preclusioni assolute per alcune categorie di impianti, oltre che distanze minime dai siti tutelati, o sospensioni e dilazioni delle procedure autorizzative,a evidente dimostrazione di come gli interventi fosserovissuti dagli Enti territoriali con funzioni pianificatorie, particolarmente invasivi delle proprie prerogative decisionali sulla equilibrata fruizione del territorio, oltre che in grado di compromettere valori estetici, identitari e culturali espressi dallo stesso.

Sulla base del principio di massima diffusione, la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali molte di queste leggi, consolidando in quel frangente il criterio della sostanziale utilizzabilità del territorio per la collocazione di impianti di produzione di energie rinnovabili, il divieto per le Regioni di inserire limiti generali inderogabili, nonché il ruolo prioritario da assegnare al procedimento amministrativo, quale sede per la ponderata valutazione istruttoria caso per caso.

Proseguendo in questa breve ricostruzione, per descrivere lo sviluppo del paradigma normativo e giurisprudenziale di riferimento, si richiama un passo della sentenza n. 134/2025⁴.

Ecco che viene in gioco la modifica dell’art. 9 Cost. operata dalla legge cost. 11 febbraio 2022, n. 1, che, come è noto, ha introdotto un comma 3, nel quale si prevede che la Repubblica “tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni”, con un riferimento esplicito all’ambiente come oggetto unitario e onnicomprensivo, lasciando inalterato il tradizionale riferimento al “paesaggio” del secondo comma dell’art. 9, e introducendo nuovi riferimenti, alla “biodiversità ” e degli “ ecosistemi”, espressione del mutamento culturale e della sensibilità pubblica, nel frattempo intervenuti, andando ad integrare il rapporto tra ambiente e paesaggio, risalente e espressione di un movimento di idee molto più datato e totalizzante. In disparte la considerazione che l’utilizzo di fonti rinnovabili, nel paradigma dell’economia circolare e della crescita sostenibile, è esso stesso strumento di tutela dell’ambiente .

Il riparto di competenze in materia di energia

di Samantha Rosa

Un ulteriore profilo di rilievo che emerge dalla pronuncia attiene al riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni nella materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, di cui all’art. 117, comma 3, Cost., nel cui ambito si colloca la disciplina di cui al D.Lgs. n. 199/2021.

Come noto, si tratta di una materia di legislazione concorrente, nella quale allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, mentre alle Regioni compete la potestà legislativa di dettaglio.

Nel testo costituzionale, un riferimento all’energia compare anche all’art. 43 Cost., seppur in termini di riserva pubblica delle sue fonti. La lettura combinata delle due norme permette di valorizzare il ruolo unitario dello Stato in questa materia, a cui si accompagna un modello flessibile, progressivamente elaborato dalla Corte costituzionale, fondato anche sul principio di sussidiarietà verticale, che permette di garantire in questo contesto un equilibrio tra l’unitarietà della Repubblica e le autonomie territoriali⁵.

In effetti, la molteplicità di attori coinvolti, unita alle differenti materie e interessi che vengono in rilievo per l’autorizzazione di impianti FER, ha fatto emergere un accentramento delle funzioni in capo allo Stato, al fine di assicurare l’unità della politica energetica nazionale. In realtà, non si tratta di una recente novità interpretativa, come emerge dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 383/2005, che, richiamando la nota pronuncia n. 303/2003, legittima la chiamata in sussidiarietà a livello statale delle funzioni amministrative necessarie per assicurare l’esercizio unitario della gestione di eventuali criticità a carattere energetico⁶.

Tale assetto, nel caso delle Regioni a statuto speciale, deve anche essere coordinato con le competenze primarie ad esse riconosciute in materie potenzialmente interferenti, tra cui, per quanto qui rileva, la tutela del paesaggio, attribuita alla Regione Sardegna dall’art. 6 del d.P.R. n. 480/1975. Infatti, ogni regione speciale ha un proprio Statuto, contenuto in una legge costituzionale, ed è caratterizzata, dal punto di vista delle competenze legislative, da un trasferimento asimmetrico e le materie di competenza (primaria, integrativa o concorrente) non coincidono tra le autonomie speciali.

In questo contesto, la decisione in esame richiama un orientamento ormai consolidato, secondo cui la disciplina dei procedimenti autorizzatori degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, in particolare gli artt. 12 D.Lgs. n. 387/2003 e 4 ss. D.Lgs. n. 28/2011, nonché le previsioni del d.m. 10 settembre 2010, integra un corpo di principi fondamentali della materia energetica, pertanto non ammette eccezioni sul territorio nazionale, richiamando così la pronuncia della Corte costituzionale n. 221/2022⁷.

In tal senso, la sentenza in parola ribadisce ulteriormente che il rapporto tra fonti statali e regionali, anche con riferimento alle Regioni a statuto speciale, non può essere ricostruito in termini di rigida prevalenza della disciplina regionale, ma deve rispettare i principi di leale collaborazione e di conformazione agli obblighi eurounitari. L’ordinamento sovranazionale europeo, infatti, richiede il perseguimento degli obiettivi di sviluppo delle energie rinnovabili secondo criteri omogenei sul territorio, al fine di evitare fenomeni di frammentazione territoriale suscettibili di ostacolare lo sviluppo delle FER, contribuendo di fatto a comprimere gli spazi della potestà concorrente tra Stato e Regioni.

In questa prospettiva multilivello, il settore delle FER testimonia un luogo sintomatico della tensione tra la funzione statale di indirizzo e coordinamento della politica energetica e l’esercizio delle competenze regionali, anche in materie contigue, quali il governo del territorio, l’agricoltura e la tutela del paesaggio, intrecciando istanze economiche, ambientali e paesaggistiche.

Di conseguenza, l’autonomia normativa regionale incontra un limite nei principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia energetica. Le Regioni non possono introdurre moratorie generalizzate, né divieti assoluti o sproporzionati all’installazione di impianti da fonti rinnovabili, come recentemente ribadito dalla Corte costituzionale n. 28/2025. In particolare, la qualificazione di un’area come “non idonea” non può tradursi in una preclusione aprioristica, mentre le prerogative regionali in materia paesaggistica vengono salvaguardate attraverso una definizione ponderata delle aree idonee con legge regionale, sullo sfondo di un inderogabile raggiungimento di predefiniti livelli di energia da fonti rinnovabili.

La valorizzazione delle competenze locali, come trattato nei precedenti paragrafi, emerge dalla centralità del procedimento amministrativo quale sede elettiva di composizione degli interessi coinvolti; infatti, le procedure autorizzative in materia di FER risultano funzionali a realizzare un bilanciamento integrato tra interessi eterogenei.

Di conseguenza, il rapporto tra disciplina statale e pianificazione paesaggistica regionale non può essere ricondotto né a una logica di automatica prevalenza, né a una rigida separazione degli ambiti materiali, ma deve essere interpretato alla luce del principio di integrazione delle tutele. Tale principio, coerente con la natura intrinsecamente composita della materia energetica, nella quale produzione di energia, tutela dell’ambiente e salvaguardia del paesaggio risultano inestricabilmente connesse, trova la propria naturale esplicazione proprio nella dimensione procedimentale, che consente una ponderazione effettiva e non meramente astratta degli interessi in gioco.

La scelta della semplificazione

di Raffaella Quitadamo

Seppure il complesso rapporto tra la tutela dell’ambiente e la semplificazione amministrativa fosse inizialmente avvertito come inconciliabile, i due ambiti si sono avvicinati, arrivando a una graduale convergenza.

In particolare, il legislatore è intervenuto più volte in un’ottica di accelerazione dei procedimenti di autorizzazione alla localizzazione e realizzazione degli impianti; gli strumenti di semplificazione più recenti in contesto FER evidenziano il ricorso a procedure amministrative specifiche, ad hoc, e all’istituto del silenzio assenso. Sono tre i regimi amministrativi previsti dal d. lgs. 190/2024: attività libera, procedura abilitativa semplificata, autorizzazione unica. L’obiettivo della speditezza è rinvenibile specialmente nel caso della PAS, che prevede termini stringenti entro i quali acquisire integrazioni e approfondimenti istruttori, ma soprattutto per esprimere eventuali dissensi nell’ambito della conferenza di servizi, da parte delle Amministrazioni preposte alla tutela dei vari interessi.

Vi è di più: la soluzione procedimentale prevista per la PAS è quella per cui “c) decorso il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del progetto senza che l'amministrazione procedente abbia comunicato al soggetto proponente la determinazione di conclusione negativa della conferenza stessa, e senza che sia stato espresso undissenso congruamente motivatoda parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, che equivale a provvedimento di diniego dell'approvazione del progetto, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni”.

Quindi è stato introdotto un automatismo per cui il dissenso motivato di una delle amministrazioni titolare di “interessi sensibili” è in grado di costituire un blocco insuperabile alla possibilità di esito favorevole, così eliminando in nuce il dialogo tra le Amministrazioni, in un contesto, come quello conferenziale, per norma generale fondato sul dissenso costruttivo e sul mantenimento di quote di discrezionalità amministrativa, per la ponderazione tra gli interessi.

Un cenno al sistema dei valori e ai possibili criteri decisionali

A questo punto della riflessione non si può non menzionare quella che può essere definita la lezione della Corte costituzionale sent. 9 maggio 2013, n. 85: «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre “sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro” (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona» e cercare di dare concretezza al concetto, presente anche nella pronuncia oggetto delle nostre osservazioni, del raggiungimento di un delicato punto di equilibrio .

Comprimere i tempi e rafforzare gli automatismi, come su detto, conduce inevitabilmente a una crescente rilevanza della capacità decisionale, con il conseguente aggravarsi della responsabilizzazione delle strutture a cui è affidato questo compito.

Il paradigma delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi: verso una dimensione qualitativa della motivazione.

di Luisa Marinoni ⁸

L'istituto della conferenza di servizi decisoria, pur nel groviglio di stratificazioni normative che hanno segnato l'ultimo decennio, rappresenta oggi il vero banco di prova per il coordinamento tra interessi pubblici divergenti. Il definitivo superamento del principio di unanimità, a favore di una determinazione conclusiva fondata sulle "posizioni prevalenti", non deve però essere letto come una mera scorciatoia burocratica. Al contrario, si assiste a una decisa elevazione della funzione motivazionale: il fulcro della legittimità si sposta inevitabilmente dalla quantità dei consensi alla qualità della ponderazione, imponendo all'amministrazione procedente un ruolo di sintesi che è, prima di tutto, una responsabilità di natura giuridica e tecnica⁹.

La morfologia della "prevalenza": tra discrezionalità e vincolo istruttorio

Definire il concetto di prevalenza richiede un’operazione che va oltre il dato testuale dell’art. 14-ter della Legge 241/1990. Non siamo di fronte a un concetto matematico, ma ad una categoria logica di tipo ponderale. Analizzando l’etimologia della parola prevalènza dal lat. tardo praevalentia, der. di praevalere «prevalere», praevalens -entis «prevalente» “ la condizione di ciò che ha più forza, più potere, più importanza di altre cose.” Prevalenza significa, in primo luogo, gerarchia assiologica degli interessi nel caso concreto: l’amministrazione procedente è dunque chiamata a stabilire quale, tra i molteplici interessi pubblici coinvolti (spesso tra loro in conflitto), sia quello che meglio realizza la funzione pubblica perseguita dal procedimento.

Sul piano operativo, la prevalenza si articola su tre pilastri: la competenza, l’inerenza e la ragionevolezza. Un parere espresso da un’amministrazione dotata di una competenza ultra-specialistica sull’oggetto principale del decidere deve necessariamente avere un "peso" superiore rispetto a un parere di un ente la cui competenza è solo marginale o riflessa. Tuttavia, tale peso non è statico: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, con la nota sentenza n. 6447/2023¹⁰, ha chiarito che l'amministrazione procedente deve pesare ogni intervento in base alla densità dell’istruttoria prodotta. Un dissenso, per quanto autorevole sulla carta, può risultare recessivo se non supportato da un pregiudizio concreto o se formulato in termini meramente assertivi rispetto a una posizione favorevole che, invece, dimostri una maggiore aderenza agli obiettivi di pianificazione superiore. La prevalenza è dunque l'esito di un giudizio di comparazione dove la forza dell'argomentazione tecnica prevale sulla qualifica formale dell'ente.

Il ruolo dell'amministrazione procedente e il rigore della motivazione

Questa spinta verso la centralità dell'amministrazione procedente appare ancora più evidente nelle pronunce più recenti, come la n. 2855/2026¹¹, dove emerge con forza la necessità di non ridurre il confronto a un banale calcolo numerico. Qui si innesta una riflessione fondamentale: il Consiglio di Stato sembra voler scuotere l'amministrazione dal rischio di inerzia, spingendola a farsi carico di una valutazione che sia realmente "caso per caso". Non esiste una formula predefinita di prevalenza; esiste invece l'obbligo di analizzare il contesto specifico.

La determinazione conclusiva deve quindi superare la logica della "somma di pareri" per approdare a una motivazione di tipo relazionale. L'amministrazione procedente deve spiegare perché l'interesse sacrificato sia meno urgente o meno rilevante, nel perimetro di quel singolo progetto, rispetto a quello tutelato. Se la motivazione si limita a una presa d'atto della maggioranza dei consensi, l'atto è viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria. La prevalenza esige che il dissenso non sia solo "letto", ma "confutato" o "assorbito" attraverso prescrizioni che ne attenuino l'impatto, in un'ottica di leale collaborazione.

Il "favor" per le rinnovabili come parametro di valutazione contingente

In questo quadro, il "favor" verso le fonti rinnovabili non è più un principio astratto, ma un criterio guida che deve orientare il bilanciamento degli interessi. La situazione internazionale e la crisi energetica hanno imposto un cambio di paradigma: la transizione ecologica non è più solo uno dei tanti interessi coinvolti, ma una precondizione della sicurezza nazionale. La sentenza in commento lo mette nero su bianco: l'interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili gode di una presunzione di rilevanza che l'amministrazione non può ignorare.

Ciò non significa che la tutela paesaggistica o ambientale venga meno, come illustrato nei paragrafi precedenti, ma che il sacrificio richiesto a tali interessi deve essere valutato alla luce della situazione circostante. È proprio in questa delicata attività di mediazione che il diritto amministrativo riafferma la sua natura di “diritto del caso concreto”, dove l'amministrazione non è un mero notaio delle altrui opinioni, ma il vero motore di una scelta pubblica consapevole e trasparente.

In definitiva, la tenuta dei provvedimenti in sede giurisdizionale dipenderà sempre più dalla capacità di dare conto di questo processo logico. La semplificazione procedimentale, pur necessaria, non deve mai tradursi in una semplificazione del pensiero giuridico: la sfida per gli operatori oggi è proprio quella di abitare questa complessità, garantendo che la decisione finale sia una sintesi razionale, coraggiosa e, soprattutto, motivata da criteri di utilità sociale effettiva, attraverso un dialogo costante tra chi progetta, chi tutela e chi autorizza, anche in termini di coinvolgimento e responsabilizzazione dei soggetti proponenti.

Aspetti processuali e procedimentali tra il valore dei pareri degli Enti coinvolti e il valore del silenzio assenso in conferenza dei servizi.

di Francesca Pollastro ¹²

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 aprile 2026, n. 2855, oggi in commento, esprime significativi principi di natura procedimentale e processuale. Il Consiglio di Stato, nel concerto delle norme di settore e delle numerose pronunce giurisprudenziali in merito, volte alla semplificazione e accelerazione della procedura con l’obiettivo della ricerca di un delicato punto di equilibrio tra tutti gli interessi coinvolti, focalizza l’attenzione anche sul valore procedimentale dei pareri delle Amministrazioni e del silenzio assenso.

La pronuncia si inserisce nel più recente orientamento giurisprudenziale volto a rafforzare gli strumenti di semplificazione procedimentale finalizzati all’introduzione di un corpus organico di norme di armonizzazione, con l’obiettivo di dare un necessario e maggiore impulso alla autorizzabilità degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, insistendo in particolare sul piano procedimentale e processuale.

Da un lato, infatti, il Consiglio di Stato, chiarisce i limiti del potere oppositivo delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica all’interno della conferenza di servizi e definisce il corretto perimetro del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dall’amministrazione procedente, implicando una valutazione complessiva e comparativa degli interessi pubblici coinvolti; dall’altro lato, ammette l’utilizzo dello strumento del silenzio assenso orizzontale tra PA¹³.

Ne consegue che la conferenza di servizi non emerge più come una sede di cristallizzazione di poteri separati e reciprocamente impermeabili, dovendo piuttosto tradursi nel luogo di sintesi procedimentale e composizione amministrativa degli interessi pubblici¹⁴.

D’altra parte, il parere della Soprintendenza ha ormai assunto un carattere obbligatorio, seppur non vincolante, comportando anche un rafforzamento, come detto, degli obblighi motivazionali dell’amministrazione dissenziente.

Emerge poi un ulteriore aspetto dalla lettura della pronuncia in commento, riguardante il valore del silenzio nell’ambito della conferenza di servizi. In tale contesto, come sopra accennato anche in materia di PAS, il silenzio-assenso ha progressivamente assunto una funzione centrale, non soltanto come tecnica acceleratoria del procedimento, ma come vero e proprio strumento di riequilibrio del rapporto tra amministrazione procedente e amministrazioni chiamate a rendere atti di assenso o di diniego.

La giurisprudenza più recente — culminata nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2855/2026 — sembra ormai consolidare una lettura “forte” dell’istituto, attribuendo al decorso del termine effetti pienamente conformativi dell’azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato conferma che, anche nei procedimenti relativi ad impianti FER, il silenzio della Soprintendenza equivale ad assenso senza condizioni, ai sensi degli artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241/1990, esplicitamente dichiarando che “ in relazione al silenzio assenso formatosi sul parere della Soprintendenza, si deve rammentare il disposto dell’art. 17- bis legge 241del 1990, che testualmente recita” …. “opera anche nei “casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale… per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche”, con la precisazione che siffatte ipotesi, salva diversa previsione, il termine entro il quale le amministrazioni competenti sono tenute a comunicare il proprio assenso, concerto o nulla osta è definito dalla normativa di settore”.

Tanto premesso, per giungere ad un’analisi più generale e sistematica dell’istituto, al fine di delineare criteri applicativi omogenei in materia di silenzio assenso, appare ora opportuno effettuare un richiamo alla disciplina propria del silenzio in ambito amministrativo.

Con la locuzione “silenzio assenso” si intende il meccanismo per cui, all’inerzia dell’Amministrazione, viene collegata la produzione di effetti corrispondenti a quelli del provvedimento richiesto dalla parte e il relativo campo di applicazione costituisce oggi la regola per i procedimenti ad istanza di parte, pur se spesso temperata da numerose eccezioni. Il “silenzio” acquista, in questo modo, un valore decisorio che viene identificato nel contenuto dell’istanza, rappresentando uno strumento inteso a semplificare la fase decisionale del procedimento, nei casi di poteri non discrezionali, o a bassissimo contenuto discrezionale.

L’ipotesi di silenzio assenso è considerata oggi come la più rilevante tra le fattispecie di silenzio significativo, in considerazione dell’ampia previsione di carattere generale.

L’istituto del silenzio assenso fra amministrazioni pubbliche¹⁵, di cui all’art. 17- bis della L. 241/1990, definito anche silenzio “orizzontale”, casistica esaminata dal Consiglio di Stato nella pronuncia qui commento, è un istituto peculiare nel panorama dei silenzi amministrativi “significativi”, inserito nel più ampio genus degli istituti di semplificazione amministrativa previsti dalla Legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo¹⁶.

La sentenza valorizza il silenzio-assenso non soltanto come istituto di semplificazione, adottando un’interpretazione tale da qualificarlo come vero e proprio meccanismo di fluidificazione dell’azione amministrativa. L’inerzia dell’amministrazione, quindi, non può più tradursi in fattore di arresto del procedimento, il Consiglio di Stato, infatti, supera definitivamente quella lettura sostanzialmente “eccezionale” della tutela paesaggistica che, in passato, aveva spesso giustificato la sterilizzazione del procedimento per effetto del silenzio.

Nel solco della più recente elaborazione giurisprudenziale, il Consiglio di Stato attribuisce al silenzio-assenso una funzione ormai strutturale, qualificandolo quale strumento di responsabilizzazione e tecnica di effettività della transizione energetica.

La prospettiva adottata dal Consiglio di Stato rappresenta quindi un ulteriore e significativo impulso all’effettività dell’azione amministrativa. Sotto il profilo prettamente teorico, la sentenza offre un ulteriore spunto particolarmente significativo: il silenzio viene, infatti, concepito come tecnica di stabilizzazione dei rapporti amministrativi.

La sentenza sembra dunque inserirsi in una più ampia evoluzione del diritto amministrativo contemporaneo, nel quale il fattore tempo diviene elemento essenziale della legalità procedimentale, rafforzando la centralità della conferenza di servizi quale sede di composizione degli interessi pubblici e attribuendo piena operatività al silenzio-assenso anche nei procedimenti connotati da interessi sensibili.

Ne consegue che, anche sul piano processuale, l’operatività del silenzio-assenso produce conseguenze di assoluto rilievo, si pensi all’articolazione dell’onere probatorio. L’Amministrazione che invochi l’inefficacia del valore decisorio del silenzio sarà infatti chiamata a dimostrare, in giudizio, la eventuale mancata completezza documentale, l’interruzione dei termini ovvero l’esistenza di una deroga normativa espressa, non potendosi limitare ad una passiva constatazione dell’assenza di un riscontro esplicito.

Considerazioni di sintesi e ruolo dei giudici

A conclusione di questa lunga e corposa carrellata di osservazioni, che danno conto della complessità della tematica in discussione, la quale diventa complicazione operativa per gli uffici comunali (PAS) e metropolitani/provinciali (AU), oltre che per gli Enti nell’espressione dei pareri, un ruolo fondamentale è svolto dalla giurisprudenza amministrativa.

Se si leggono con attenzione le più recenti pronunce¹⁷, si avverte che i giudici stanno svolgendo un compito ampio e creativo, verso l’obiettivo della certezza del diritto, non solo come catalizzatori delle criticità interpretative e applicative, frutto del dinamismo quasi sfrenato della legislazione, in emersione della vivacità delle spinte sociali, economiche e politiche sul tema, ma soprattutto come incubatori di soluzioni concrete, nell’ottica della necessaria intellegibilità del percorso decisionale.

L’aspetto forse più rilevante a questi fini è dato dal contributo nel fornire indicazioni precise sulle modalità di riesercizio del potere amministrativo, non limitandosi al mero giudizio di annullamento, guidando le Amministrazioni all’adozione di comportamenti puntuali nel caso concreto, in grado di armonizzare interessi potenzialmente confliggenti e nel rispetto della discrezionalità dei vari livelli territoriali coinvolti, in ossequio ai principi di integrazione, proporzionalità, ragionevolezza e leale collaborazione.