Rifiuti. Recupero ambientale (R10) degli inerti e cessazione della qualifica di rifiuto: sul rinvio «previo trattamento» della tipologia 7.1 del d.m. 5 febbraio 1998

di Matteo ROSSI 

Abstract

Due materiali inerti chimicamente identici, lo stesso vuoto da colmare, lo stesso identico gesto tecnico — eppure due regimi autorizzativi opposti. Basta la pezzatura di partenza: se il rifiuto è già fine (terre e rocce da scavo, EER 170504) il recupero ambientale R10 resta ammesso in procedura semplificata; se va prima frantumato (inerti da demolizione della tipologia 7.1, EER 170101) il MASE pretende che passi per la produzione di aggregato recuperato ai sensi del DM 127/2024. Ma qui sta il punto: imponendo il previo End of Waste, il Ministero cancella in radice l'operazione R10 che il legislatore aveva espressamente previsto per quei rifiuti . Un'operazione di recupero si compie, per definizione, su un rifiuto; se il materiale deve prima cessare di essere rifiuto e diventare prodotto, ciò che si posa nella cava non è più un rifiuto recuperato in R10, ma un aggregato commerciale — equivalente, sul piano sostanziale, a materiale vergine. Muovendo dal testo, e in particolare dal duplice test di cessione del punto 7.1.3 — richiesto «sul rifiuto tal quale» proprio perché il materiale resta rifiuto —, il contributo sostiene la lettura opposta: la frantumazione è condizione fisica del recupero, non una fase produttiva che genera End of Waste. Quel recupero ambientale non descrive una contraddizione normativa, ma un'operazione che il legislatore ha voluto, coerentemente, riferire al rifiuto.

La cessazione della qualifica di rifiuto degli inerti, disciplinata dal d.m. 28 giugno 2024, n. 127, ha riaperto una domanda che si poteva credere assestata: a quali condizioni un rifiuto inerte possa essere impiegato in un intervento di recupero ambientale (operazione R10). Due risposte a interpello del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, rese a pochi mesi di distanza — la n. 138506 del 22 luglio 2025, su istanza della Città Metropolitana di Roma Capitale, e la n. 46989 del 3 marzo 2026, su quesito della Provincia di Como — vi hanno dato risposte solo apparentemente coerenti, facendo affiorare un'antinomia che attraversa la tipizzazione delle attività di recupero del d.m. 5 febbraio 1998.

L'operazione R10 dell'Allegato C alla Parte IV del d.lgs. 152/2006 — «trattamento in ambiente terrestre a beneficio dell'agricoltura o dell'ecologia» — trova, per i rifiuti non pericolosi, la propria disciplina di dettaglio nell'art. 5 e nell'Allegato 1, Suballegato 1, del d.m. 5 febbraio 1998. L'art. 5 lo assoggetta a procedura semplificata a condizioni cumulative: non pericolosità, progetto approvato dall'autorità competente, compatibilità idrogeologica e geomorfologica dell'area, conformità dei contaminanti alla disciplina di bonifica secondo la destinazione d'uso; per ciascuna tipologia, l'Allegato 3 impone il test di cessione. Su questo impianto si è innestato il d.m. 127/2024, adottato ai sensi dell'art. 184-ter, comma 2, t.u.a., che fissa i criteri di cessazione della qualifica di rifiuto degli inerti da C&D e di origine minerale, trasformandoli in «aggregato recuperato» impiegabile per gli scopi tassativi dell'Allegato 2 — tra cui, alla lettera a), la «realizzazione di recuperi ambientali, riempimenti e colmate». L'art. 8, comma 1, precisa che, per le procedure semplificate, del d.m. 5 febbraio 1998 «continuano ad applicarsi» soltanto i limiti quantitativi dell'Allegato 4, i valori limite di emissione e le norme tecniche dell'Allegato 5, restando attratti nel nuovo regolamento i profili dei rifiuti in ingresso, delle operazioni di recupero e del prodotto.

Nel primo interpello la Città Metropolitana di Roma Capitale prospettava che il d.m. 127/2024, includendo il codice EER 170504 tra i rifiuti idonei a divenire aggregato recuperato per recuperi ambientali, avesse soppresso la possibilità di impiegare direttamente quel rifiuto in R10, imponendo una previa operazione R5 di End of Waste. Il Ministero ha respinto la tesi, rilevando che la disciplina «opera una distinzione tra l'utilizzo del rifiuto per recuperi ambientali nell'ambito delle procedure semplificate e l'impiego del prodotto "aggregato recuperato" ottenuto a seguito di operazioni di End of Waste». Per le terre e rocce da scavo della tipologia 7.31-bis, il cui recupero ambientale è previsto «sul rifiuto tal quale», l'R10 diretto in procedura semplificata resta ammesso; ove invece si intenda produrre aggregato recuperato, la via è quella ordinaria dell'art. 208.

Nel secondo interpello la Provincia di Como poneva un quesito speculare, ma riferito alla tipologia 7.1 (inerti da C&D, codici 170101 e affini), la cui lettera b) del punto 7.1.3 prevede l'«utilizzo per recuperi ambientali previo trattamento di cui al punto a)» [R10]. E chiedeva, con nettezza, «se il riferimento al trattamento di cui al punto a) si riferisca in senso lato alle operazioni meccaniche atte a ottenere frazioni inerti di natura lapidea da essere poi impiegate per il recupero ambientale (R10) o se sia obbligatorio per l'operatore rispettare tutti i requisiti previsti dal [d.m.] n. 127/2024 per il recupero (R5)». Il Ministero ha optato per la seconda lettura: poiché il punto a) è testualmente «messa in riserva di rifiuti inerti [R13] per la produzione di materie prime secondarie per l'edilizia [...] [R5]», l'utilizzo in recupero ambientale della lettera b) «è subordinato alla produzione di materia prima secondaria attraverso appositi trattamenti, da cui ne consegue la necessità di adeguamento ai criteri del d.m. 127 del 2024».

Ne discende che due rifiuti inerti destinati a colmare il medesimo vuoto ricevono regimi opposti — semplificata per il 170504, adeguamento al d.m. 127/2024, e dunque di regola procedura ordinaria, per il 170101 — in ragione di una differenza di ordine fisico: il primo è impiegabile tal quale, il secondo esige una frantumazione preliminare. Vi è però un profilo che la ricostruzione ministeriale non sembra aver messo a fuoco. Se il recupero ambientale della tipologia 7.1 presuppone necessariamente la produzione di un aggregato recuperato — sicché ciò che si posa non è un rifiuto ma un prodotto —, la conseguenza non riguarda soltanto il regime autorizzatorio odierno: significa che la lettera b) del punto 7.1.3 non avrebbe mai potuto configurare, sin dal 1998, un'autentica operazione R10, che per definizione si compie su un rifiuto. L'interpretazione del Ministero, se letta a ritroso, finisce così per attribuire al legislatore del d.m. 5 febbraio 1998 l'aver previsto per la tipologia 7.1 un recupero ambientale [R10] di fatto impraticabile, perché subordinato alla previa uscita del materiale dal regime dei rifiuti. È un esito difficile da accettare — equivale a supporre che chi ha scritto una norma cardine dell'ambiente si sia contraddetto — e impone di verificare se non esista una lettura alternativa capace di dare un contenuto alla qualificazione [R10].

Quella lettura è offerta dal testo stesso, e segnatamente dalla diversa disciplina del test di cessione nelle due lettere del punto 7.1.3. La lettera a) [R5] àncora il recupero all'«eluato del test di cessione conforme», cioè al collaudo della frazione già prodotta; la lettera b) [R10] subordina invece il recupero al «test di cessione sul rifiuto tal quale». La divergenza non è casuale né stilistica. Se la via b) esigesse il completamento dell'intera operazione a), fino all'ottenimento di una frazione finita e collaudata all'eluato, la clausola «sul rifiuto tal quale» sarebbe priva di oggetto: non si collauda «tal quale» ciò che è stato appena trasformato in prodotto e verificato all'eluato. La formula ha senso soltanto se il materiale destinato alla posa in R10 è ancora il rifiuto grezzo. Se ne ricava che il rinvio «previo trattamento di cui al punto a)» importa nella via b) le sole fasi meccaniche — macinazione, vagliatura, deferrizzazione — indispensabili a rendere il rifiuto idoneo alla collocazione, e non la finalità produttiva né l'esito di cessazione della qualifica: il tag [R5] qualifica la via a), e non migra nella b) per il solo fatto che questa ne richiami le lavorazioni. Il legislatore, in altri termini, non ha subordinato l'R10 alla previa produzione di un prodotto; ha preteso che il rifiuto, prima di essere impiegato tal quale, sia reso fisicamente idoneo e collaudato in quanto rifiuto.

Il rilievo si salda con la struttura stessa dell'operazione di recupero. L'R10 si compie, per definizione, su un rifiuto; e nel recupero ambientale la compatibilità del materiale costituisce, come è stato di recente osservato (O. Patrone, Rifiuti. Recuperi ambientali (R10) e discariche (D1): funzione, presidi tecnici e simmetrie temporali inverse tra i due istituti , in Lexambiente.it, 21 aprile 2026), un presupposto di partenza, verificato sul rifiuto e cristallizzato come condizione autorizzativa, sicché il rifiuto accede al ciclo del recupero solo se dimostra fin dall'origine di non essere suscettibile di generare impatti. Se là la sottolineatura serviva a distinguere l'R10 dallo smaltimento in discarica (D1) — istituti governati, secondo l'Autore, da dinamiche temporali inverse —, qui essa conferma che il test «sul rifiuto tal quale» presuppone un materiale ancora giuridicamente rifiuto al momento della posa. Nella medesima direzione depone l'orientamento in tema di riempimento di vuoti di cava, ricostruito nel contributo appena richiamato: a partire da Cons. Stato n. 4690 del 2017 — reso all'esito di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia sull'art. 10 della direttiva 2006/21/CE — la giurisprudenza ha qualificato il riempimento con rifiuti inerti non pericolosi appropriati come recupero ambientale in procedura semplificata (artt. 214-216 t.u.a.), e non come smaltimento, purché si tratti dei rifiuti dell'Allegato 1, Suballegato 1, del d.m. 5 febbraio 1998. Anche in quella ricostruzione il recupero resta ancorato all'impiego del rifiuto in quanto tale, senza presupporne la trasformazione in prodotto.

Va affrontata, nella sua formulazione più forte, l'obiezione più seria che si può opporre a questa lettura. Si potrà osservare che la frizione non rivela alcun errore del legislatore del 1998, ma soltanto il passare del tempo: la categoria delle «materie prime secondarie», cui la lettera a) è rivolta, apparteneva a un quadro — quello del d.lgs. 22/1997 — in cui il confine tra rifiuto e prodotto era meno netto di quello poi fissato dall'art. 184-ter, introdotto dal d.lgs. 205/2010 con l'abrogazione dell'art. 181-bis; la norma del 1998 sarebbe dunque coerente con il suo tempo, e diventerebbe ambigua solo se riletta con la lente odierna dell'End of Waste. L'osservazione coglie un dato reale — e la stessa sopravvivenza dell'espressione «materia prima secondaria» nella risposta ministeriale ne è la prova —, ma non ne cambia l'esito. Anche ammesso il disallineamento, resta da stabilire quale lettura adottare oggi; e su questo convergono due elementi: il principio, di buon senso prima ancora che giuridico, di preferire la lettura che dà un contenuto alla qualificazione [R10] invece di svuotarla, e il dato testuale del doppio test di cessione. Entrambi portano alla lettura «tecnica»: il trattamento richiamato dalla lettera b) è una condizione fisica del recupero, non una fase produttiva autonoma che genera End of Waste.

Non ci troviamo dunque di fronte a due letture equivalenti, ma a una lettura preferibile e a una che deve cedere il passo. Rimane una sola criticità concreta, di natura pratica più che interpretativa: la risposta a interpello non è una fonte del diritto e non vincola né i terzi né il giudice (art. 3-septies t.u.a.), ma di fatto chi se ne discosta deve farsi carico di motivare la propria scelta davanti all'amministrazione. L'operatore che adotti la lettura «tecnica» avrà quindi ragione sul piano giuridico, ma dovrà sostenerla di fronte all'autorità competente e alle agenzie di controllo: è un costo, non un'obiezione alla correttezza della ricostruzione. Ne discende, semmai, l'auspicio di un intervento normativo che raccordi in modo esplicito il d.m. 5 febbraio 1998 e la disciplina dell'End of Waste, chiarendo una volta per tutte se il trattamento meccanico strumentale al recupero ambientale resti assorbito nell'operazione R10, senza dar luogo alla cessazione della qualifica di rifiuto. Fino ad allora, la lettera b) del punto 7.1.3 non descrive una contraddizione in termini, ma un'operazione di recupero ambientale che il legislatore ha voluto, coerentemente, riferire al rifiuto.