La recente sentenza del T.A.R. Sardegna, sez. II, 1 aprile 2008 n. 553, avente ad oggetto la richiesta di annullamento del Piano Paesaggistico Regionale (P.P.R.) della Sardegna, in relazione all’asserita lesività delle disposizioni contenute nelle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) del P.P.R. in materia di impianti eolici, impone di ripercorrere sinteticamente la complessa evoluzione della disciplina regionale attualmente vigente in materia di localizzazione delle centrali eoliche, posto che per l’esito del ricorso sottoposto al Giudice amministrativo, sono risultate determinanti le novità, sia di carattere amministrativo che legislativo, introdotte in tale settore dalla Regione Sardegna, proprio nelle more del giudizio.
Per comprendere le scelte adottate negli ultimi anni dalla Regione Sardegna e il succedersi dei molteplici provvedimenti amministrativi e legislativi attraverso i quali si è delineata definitivamente la disciplina relativa all’ubicazione degli impianti eolici, è opportuno chiarire le esigenze, principalmente legate alla tutela paesaggistica, sottese a tali scelte.
In base ai dati forniti dall’Assessorato della difesa dell’ambiente della Regione Autonoma della Sardegna (R.A.S.), nel periodo di tempo compreso tra il mese di luglio 2001 e il mese di aprile 2003, si registrò un notevole incremento, rispetto al passato, delle proposte finalizzate all’installazione di impianti eolici sia sul territorio nazionale che su quello regionale. Per chiarire meglio la situazione, è sufficiente ricordare che, nel periodo menzionato, furono presentate 368 richieste per la realizzazione di impianti eolici sull’intero territorio nazionale, per una potenza complessiva di 13.300 megawatt; di tali proposte, 88 istanze, per una potenza pari a 3.765 megawatt (2.814 aerogeneratori) furono inoltrate al Servizio V.I.A. dell’Assessorato della difesa dell’ambiente della R.A.S., evidentemente, una concentrazione piuttosto elevata.
Le ragioni di un tale incremento vanno ricercate, principalmente, nel processo di liberalizzazione della produzione di energia elettrica iniziato nel nostro Paese con il decreto legislativo n. 79/1999 c.d. decreto Bersani, attuativo della direttiva n. 96/92/CE e nell’obbligo, a partire dal 2001, per i produttori di energia elettrica da fonti non rinnovabili, di immettere nel sistema elettrico nazionale una quota, c.d. certificato verde, prodotta da impianti da fonti rinnovabili, obbligo previsto dallo stesso decreto Bersani e specificato dal D.M. Industria 11 novembre 1999.
Un ruolo non trascurabile, nella diffusione delle centrali eoliche in Italia, è senza dubbio ricoperto dagli incentivi economici legati alla produzione di energia da fonti rinnovabili: ricordiamo che i produttori hanno, ai sensi della L. 19 dicembre 1992 n. 488 e ss. mm. ii. la possibilità di usufruire di forti contributi pubblici e possono ottenere notevole profitto dalla commercializzazione dei certificati verdi.
Peraltro, se, da un lato, la nuova politica energetica avviata dall’Italia induceva ad un certo ottimismo sullo sviluppo futuro della produzione di energia “pulita”, dall’altro, per quanto riguarda specificamente la situazione sarda, gli esempi del passato, precedenti al 2003, non permettevano di essere fiduciosi riguardo alla sostenibilità ambientale dei parchi eolici. Invero, negli anni '80 vennero realizzati, sul territorio regionale, alcuni campi sperimentali per la produzione dell'energia dal vento, con esiti poco soddisfacenti: l’impianto dell'ENEL (2,09 megawatt) nella Nurra (Porto Torres) vide cadere a terra nel dicembre 2001 l'ultimo aerogeneratore presente; la centrale ENEL del Monte Arci (Morgongiori, Ales, Pau) entrò in esercizio soltanto nel 2000 (10,88 megawatt) dopo anni di lavori e dopo qualche anno venne giudicata obsoleta dal medesimo Gruppo ENEL; mentre la centrale mista solare-eolica di Nasca (Carloforte), costruita nel 1992, in un primo tempo non vide collaudata la parte eolica (0,96 megawatt) e soltanto nel 2003, dopo nuovi interventi di adeguamento da parte della società realizzatrice del gruppo Ansaldo, l'impianto misto venne consegnato in perfetta efficienza al Comune di Carloforte.
Evidentemente, la situazione necessitava di opportuni limiti e temperamenti, al fine di evitare effetti paradossali quali, ad esempio, da un lato la promozione e lo sviluppo dell’eolico come fonte di energia elettrica “pulita”, dall’altro un forte impatto paesaggistico e ambientale sul territorio, causato sia dagli impianti sia dalle opere connesse e dalle infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’utilizzo degli stessi impianti (profondi sbancamenti per la posa in opera delle fondazioni delle torri, strade di accesso al cantiere, cavidotti, cabine di impianto etc.).
Tale esigenza indusse l’amministrazione regionale ad adottare i primi atti di regolamentazione della materia.
Il primo importante passo è rappresentato dall’approvazione della L.R. Sardegna 29 aprile 2003 n. 3, con la quale i progetti di impianti eolici da realizzare sul territorio regionale vennero assoggettati al procedimento di valutazione d’impatto ambientale (V.I.A.). In precedenza, la realizzazione di centrali eoliche in Sardegna era subordinata alle ordinarie autorizzazioni ambientali ed urbanistiche ed alla procedura di verifica preventiva (screening) per appurare se, in relazione all’ubicazione ed alle dimensioni, risultasse necessario il vero e proprio procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale ma, di fatto, l’applicazione della sola procedura di screening, in passato non aveva impedito la realizzazione di centrali eoliche anche in zone di pregio naturalistico o archeologico.
Successivamente, con la deliberazione n. 22/32 del 21 luglio 2003 la Giunta regionale adottò le “Linee guida, di indirizzo e coordinamento, per la realizzazione di impianti industriali di energia da fonte eolica”, le quali imposero limiti di potenza alla produzione di energia eolica (2.000 MW al 2012) e, al contempo, valutarono alcuni aspetti di natura ambientale, individuarono aree idonee all’installazione degli impianti, previdero tempi degli interventi, garanzie sul decommissioning, nonché la possibilità di concludere accordi preliminari con le Amministrazioni direttamente ed indirettamente interessate, e la predisposizione di due bandi pubblici per l'assegnazione della potenza prevista.
Peraltro, sebbene le linee guida rappresentassero un buon passo avanti nella regolamentazione della materia, non valutarono approfonditamente i reali rischi e i pericoli per il paesaggio, connessi alla realizzazione di un elevato numero di impianti eolici e fu soltanto nel 2004 che l’amministrazione regionale prese effettivamente coscienza di tali pericoli, mettendo in atto una sorta di “moratoria” dell’eolico, attraverso diversi provvedimenti.
In primo luogo, con la deliberazione della Giunta regionale n. 31/7 del 27 luglio 2004, venne disposta la revoca del bando per la presentazione di progetti di parchi eolici per un ammontare complessivo di 900 MW, approvato con decreto Assessorato regionale difesa ambiente n. 14/DG del 7 giugno 2004.
In secondo luogo, con la L.R. Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 “Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale”, il legislatore sardo adottò una forte misura di salvaguardia del territorio, imponendo il divieto di realizzare, fino all'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale (P.P.R.) nuovi impianti di produzione di energia da fonte eolica, salvo quelli precedentemente autorizzati, per i quali, alla data di entrata in vigore della legge, avessero avuto inizio i relativi lavori, con una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi. In tutti gli altri casi, ossia qualora la realizzazione o la prosecuzione dei lavori non avesse comportato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi, i progetti avrebbero dovuto essere sottoposti alla procedura di Valutazione di Impatto Ambientale.
Con la successiva approvazione del Piano Paesaggistico Regionale (P.P.R.) e delle allegate Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R (N.T.A.) l’amministrazione regionale previde, all’art. 112 delle N.T.A. l’elaborazione, entro dodici mesi dall’approvazione del P.P.R., di uno studio specifico finalizzato all’individuazione delle aree di basso valore paesaggistico nelle quali ubicare gli eventuali impianti eolici, qualora previsti dal Piano Energetico Regionale. Fino all’approvazione di tale studio la disciplina applicabile in materia di parchi eolici sarebbe stata quella prevista dalla legge regionale n. 8/2004. Venne, inoltre, introdotto il divieto di realizzazione di impianti eolici e di trasporto di energia in superficie negli ambiti di paesaggio costieri di cui all’art. 14 delle stesse N.T.A..
Conseguentemente, in virtù delle previsioni dell’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R., nonché delle indicazioni contenute nella L.R. Sardegna 29 maggio 2007 n. 2, la Giunta regionale, con la deliberazione n. 28/56 del 26 luglio 2007, giunse ad approvare finalmente lo “Studio per l’individuazione delle aree in cui ubicare gli impianti eolici (art. 112 delle Norme tecniche di attuazione del Piano Paesaggistico Regionale – art. 18 comma 1 della L.R. 29 maggio 2007 n. 2 legge finanziaria)” la cui finalità principale era quella di contemperare due esigenze: da un lato la necessità di minimizzare gli impatti delle fattorie del vento sul paesaggio e sul territorio, dall’altro, quella, prettamente tecnica, inerente alla valutazione della “bontà eolica del sito” In tale ottica, coerentemente con la politica di tutela del paesaggio e di sviluppo sostenibile della produzione di energia eolica, attuata con le disposizioni della legge n. 2/2007, con il Piano Energetico Ambientale Regionale della Sardegna (PEARS) e con il P.P.R., lo Studio approvato dalla Giunta regionale stabilì che gli impianti eolici venissero realizzati nelle aree industriali o in siti già compromessi o degradati ad esse contermini.

Delineato il percorso evolutivo della disciplina regionale in materia di localizzazione degli impianti eolici e chiarite le fondamentali esigenze di tutela di un patrimonio paesaggistico e ambientale particolarmente pregiato, è possibile affrontare l’analisi della pronuncia in oggetto, con la quale il T.A.R. Sardegna ha dichiarato l’improcedibilità e l’inammissibilità del ricorso proposto, conseguenti alla perdita di efficacia delle disposizioni impugnate, a sua volta determinata dal succedersi nel tempo di provvedimenti amministrativi e legislativi regionali attraverso i quali si è delineata definitivamente la disciplina della materia.
IL FATTO.
La Fri-El s.p.a. e la Fri-El Anglona s.r.l., società specializzate nella produzione di energia elettrica anche dalle fonti rinnovabili idrica ed eolica, nel 2006 presentavano ricorso per ottenere l’annullamento delle deliberazioni della Giunta regionale, nonché del decreto del Presidente della Regione Sarda, con i quali era stato approvato ed adottato il “Piano Paesaggistico Regionale – Primo Ambito Omogeneo”, in quanto ritenuto lesivo degli loro interessi. Infatti, le due Società nel 2004 iniziavano i lavori di costruzione di tre parchi eolici in Sardegna, localizzati in diverse zone: il primo, in aree dei Comuni di Tergu e Nulvi; il secondo, in aree dei Comuni di San Gavino, Guspini, Pabillonis e Gonnosfanadiga; il terzo, in aree nei Comuni di San Basilio e Siurgus Donigala, previa concessione di tutte le autorizzazioni amministrative necessarie per la costruzione di impianti eolici sul territorio regionale, rilasciate in seguito all’espletamento della relativa istruttoria. Peraltro, con provvedimenti del 9 dicembre 2004, la Direzione Generale dell’Assessorato alla Difesa dell’Ambiente invitava le Società interessate a presentare l’istanza finalizzata all’avvio della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.) e, allo stesso tempo, ad interrompere i lavori in corso per evitare ulteriori compromissioni dello stato dei luoghi. Le società impugnavano i suddetti provvedimenti davanti al T.A.R Sardegna ma, prima dello svolgimento dell’udienza di discussione, gli stessi venivano revocati in quanto atti a carattere interlocutorio e non provvedimentale. Successivamente, l’amministrazione regionale approvava, come visto in precedenza, con la deliberazione della Giunta regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006 e con il decreto del Presidente della Giunta Regionale Sarda n. 82 del 7 settembre 2006, il Piano Paesaggistico Regionale, inibendo, attraverso la disposizione contenuta nell’art. 112 delle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.), la realizzazione di impianti eolici su tutto il territorio regionale e adottando una specifica norma di salvaguardia per gli ambiti di paesaggio costieri (comma 2 art. 112 N.T.A.) e, in base al congiunto disposto dell’art. 112 N.T.A. e dell’art. 3 della L.R. n. 8/2004, vietando anche il completamento degli impianti i cui lavori erano stati precedentemente avviati.
Evidentemente, come affermato dalle Società ricorrenti, l’adozione delle nuove misure di salvaguardia del territorio, inerenti in modo specifico alla realizzazione di parchi eolici sul territorio regionale, aveva impedito loro di portare a compimento le opere precedentemente avviate su tutte le aree previste, posto che il divieto di completamento dei lavori in corso di realizzazione si estendeva su tutto il territorio della Sardegna.
Per tale motivo, ossia per la lesione dei loro interessi causata dall’adozione del P.P.R. e delle sue norme attuative, le ricorrenti chiedevano al T.A.R. Sardegna l’annullamento dell’atto pianificatorio adducendo, tra i motivi a sostegno dell’istanza, anche l’incompetenza della Giunta regionale ad approvare il Piano Paesaggistico.
LA SENTENZA T.A.R. Sardegna, Sez. II, 1 aprile 2008 n. 553.
Con riferimento alle richieste delle due Società, il Giudice amministrativo sardo, con la pronuncia in oggetto, ha ribadito alcuni principi precedentemente affermati con la sentenza n. 1807 dell’8 ottobre 2007.
In primo luogo, riguardo alla censura di incompetenza della Giunta regionale ad adottare il Piano Paesaggistico Regionale, il T.A.R. Sardegna ha chiarito la natura del provvedimento in questione quale atto amministrativo generale di pianificazione, rientrante nella competenza della Giunta Regionale e non quale regolamento, quindi di competenza del Consiglio regionale, come sostenuto dalle ricorrenti. Infatti, il Piano Paesaggistico Regionale, adottato in virtù dell’art. 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) ha natura conformativa del territorio ai fini della tutela paesaggistica, nella parte relativa alla ricognizione del territorio e all’individuazione delle categorie di beni paesaggistici e identitari, e non presenta i caratteri della generalità e dell’astrattezza tipici dei regolamenti. Allo stesso modo, le caratteristiche della generalità e dell’astrattezza non si rinvengono nella parte attuativa dell’atto di pianificazione, ossia nelle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R., le quali vanno considerate in stretta correlazione con la parte ricognitiva e cartografica e rivestono, nell’intero contesto del Piano, una funzione meramente strumentale rispetto a categorie ben definite, riconducibili a specifici ambiti territoriali e beni paesaggistici e identitari. In tale ottica, il potere esercitato dalla Giunta regionale appare perfettamente legittimo e coerente con le previsioni del d. lgs. n. 42/2004, posto che rientra nell’ampio potere di sottoporre a specifica normativa d’uso il territorio.
In secondo luogo, il T.A.R. Sardegna ha ribadito che, per poter ottenere l’annullamento di un atto generale di pianificazione (quale il P.P.R.) è necessario provare sia la lesione attuale e diretta dell’interesse vantato dal ricorrente sia la necessità dell’annullamento in toto per paralizzarne l’effetto lesivo.
Nel caso specifico, le Società ricorrenti hanno dimostrato, secondo quanto riconosciuto dal Giudice amministrativo, la natura lesiva degli atti applicativi del P.P.R., in particolare della specifica disposizione contenuta nell’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R. sia nella parte in cui proroga l’applicabilità agli impianti eolici delle norme di cui al comma 3 dell’articolo 8 della L.R. n. 8/2004 sia nella parte in cui sancisce il divieto di realizzazione di impianti eolici e di trasporto di energia in superficie negli ambiti di paesaggio costieri di cui all’art. 14 delle N.T.A. (comma 2 dell’art. 112 delle N.T.A.) posto che, al momento dell’entrata in vigore della disposizione di cui all’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R., le Società erano state obbligate ad interrompere i lavori in corso di realizzazione per la costruzione dei tre impianti eolici, regolarmente autorizzati, dislocati su diverse aree regionali, dei quali uno in particolare (l’impianto da realizzarsi nelle aree dei Comuni di Nulvi e Tergu) probabilmente ricadente nella fascia costiera tutelata dal P.P.R.. Evidentemente, rispetto a tale ultimo impianto, le conseguenze per le società sarebbero state particolarmente pesanti, alla luce del totale divieto imposto dal comma 2 dell’art. 112 delle N.T.A.. Quindi, le ricorrenti hanno dimostrato di avere un interesse subordinato e strumentale all’annullamento del P.P.R. nella sua totalità, ma non hanno provato un interesse diretto all’annullamento in toto, ossia un interesse connesso all’eventuale autonoma natura lesiva del Piano Paesaggistico rispetto ai loro interessi, finalizzati alla realizzazione dei tre impianti eolici. Ma, come ha chiarito il T.A.R. Sardegna, un eventuale accoglimento della domanda di annullamento, nel caso concreto, avrebbe potuto aversi soltanto nel caso in cui la domanda basata sulla natura lesiva delle specifiche norme (art. 112 N.T.A. del P.P.R.) non fosse stata accolta poiché, in quell’ipotesi le parti avrebbero potuto eventualmente dimostrare la natura lesiva dell’intero atto di pianificazione, nei confronti della specifica posizione vantata in giudizio.
In caso, invece, di accoglimento della domanda in questione, o in caso di una eventuale dichiarazione di improcedibilità, le ricorrenti non avrebbero avuto alcun interesse all’annullamento in toto del P.P.R., non lesivo dei loro interessi, con conseguente dichiarazione di inammissibilità del ricorso.
Ribaditi tali principi, il T.A.R. Sardegna, dopo aver preso in considerazione la successione nel tempo dei diversi atti amministrativi e legislativi adottati dalla Regione Sardegna in materia di localizzazione degli impianti eolici, della quale abbiamo dato una sintesi, ha sancito l’automatica perdita di efficacia della disposizione di cui al comma 1 dell’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R., conseguente all’approvazione dello “Studio per l'individuazione delle aree in cui ubicare gli impianti eolici (art. 112 delle Norme tecniche di attuazione del Piano Paesaggistico Regionale - articolo 18, comma 1, della L.R. 29 maggio 2007 n. 2)”, posto che la norma impugnata prorogava l’efficacia dell’art. 8 della L.R. n. 8/2004 fino all’approvazione dello Studio in questione. Ma, la complessa evoluzione della disciplina in questione ha avuto una ulteriore conseguenza, come rilevato dal Giudice amministrativo: infatti l’entrata in vigore della L.R. n. 2 del 29 maggio 2007, la quale ammette la possibilità di realizzare gli impianti eolici anche negli ambiti di paesaggio costieri, ma soltanto se ricompresi in aree industriali, retroindustriali e limitrofe, ha determinato l’abrogazione anche della norma di salvaguardia prevista dal comma 2 dell’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R., con la quale si vietava la costruzione di impianti eolici nella fascia costiera tutelata dal Piano Paesaggistico Regionale. Conseguentemente, la perdita di efficacia della norma direttamente lesiva degli interessi delle due Società, ha comportato il venir meno dell’interesse, subordinato e strumentale, all’annullamento dell’intero P.P.R., posto che la sua natura autonomamente lesiva, cioè non legata alla precisa e puntuale individuazione delle singole previsioni direttamente lesive di interessi concreti e specifici, non è stata dimostrata dalle ricorrenti.
Quindi, per i motivi esposti, il Giudice amministrativo ha ritenuto la domanda avente ad oggetto la richiesta di annullamento dell’art. 112 delle N.T.A. del P.P.R., improcedibile dichiarando, di conseguenza, l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui chiede l’annullamento del Piano Paesaggistico Regionale nella sua globalità, coerentemente con i principi espressi in precedenza dallo stesso T.A.R. Sardegna.
Claudia Basciu