LA
VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE TRA “TIMIDI” INTERVENTI DI RIFORMA LEGISLATIVA E PRINCIPI
GIURISPRUDENZIALI
Prof. Paolo DELL'ANNO
Pubblicato su Giurisdizione Amministrativa 1-2007
Sommario: 1. Premessa. I nuovi
strumenti di valutazione e di tutela ambientale integrata. - 2. Principi
fondamentali della disciplina comunitaria della v.i.a. comparati con i principi
ed i criteri direttivi della legge di delega. - 3. Cenni sulle diverse
tipologie di valutazione di impatto ambientale. 3.1. Premessa. 3.2. Ambito
oggettivo di applicazione. - 4. I procedimenti di valutazione di impatto
ambientale di competenza statale. Aspetti organizzativi e disciplina
sostanziale. 4.1. Procedimento ordinario. 4.2. Procedimenti speciali. - 5. Casi
giudiziari di particolare interesse. 5.1. Natura ed efficacia della valutazione
di impatto ambientale. 5.2. Nullità dell’autorizzazione mancante della
valutazione di impatto ambientale obbligatoria. 5.2.1. Conseguenze e rimedi (la
posizione della giurisprudenza sulla valutazione di impatto ambientale
“postuma”). 5.2.2. Effetti sull’opera già realizzata. 5.3. Il fattore temporale
e la sua incidenza sull’obbligo di valutazione di impatto ambientale nel
rinnovo delle autorizzazioni. 5.4. Opzione zero e principio di precauzione.
5.5. Valutazione di impatto ambientale e verifica di incidenza. 5.6. La
valutazione dell’effetto cumulativo. 5.7. Progetto preliminare o progetto
definitivo? - 6. Considerazioni conclusive.
1. - Premessa. I nuovi strumenti
di valutazione e di tutela ambientale integrata. - Il nuovo codice ambientale
disciplina un insieme di strumenti di nuova applicazione nel nostro
ordinamento, che rappresentano il primo recepimento della direttiva 2001/42/CE
sulla valutazione ambientale di piani e programmi, o che intendono realizzare
la definitiva adozione di una disciplina organica in materia di valutazione
d’impatto ambientale (fino ad oggi regolata da norme transitorie, in gran parte
di natura regolamentare o tecnica), o infine che si ripromettono di coordinare
l’autorizzazione integrata ambientale con il sistema generale delle
autorizzazioni ambientali, rivisitato dal D.L.vo n. 152 del 2006.
In comune, tali strumenti
presentano i seguenti connotati: (a) loro necessaria applicazione trasversale;
(b) considerazione integrata ed intersettoriale di tutti i profili di interesse
ambientale che un piano, un’opera, un impianto presentano, nella prospettiva
della trasformazione progressiva del sistema amministrativo di controllo
preventivo da un meccanismo elementare di “stimolo-risposta” ad un più
complesso — ed ambizioso — disegno volto al governo dell’ambiente nel quadro
ordinatore dello sviluppo sostenibile. Si differenziano, invece, per la loro
collocazione strutturale. La valutazione ambientale strategica e la valutazione
d’impatto ambientale precedono (necessariamente) la realizzazione di un’opera o
di un impianto; anzi la v.i.a. costituisce un atto endoprocedimentale innestato
nel procedimento che conduce al rilascio dell’autorizzazione alla costruzione.
L’autorizzazione integrata ambientale, invece, regola l’esercizio degli
impianti (e dunque viene periodicamente rinnovata).
Altro connotato caratteristico
degli istituti in esame è rappresentato dalla loro funzione procedimentale e
non sostanziale. Già all’inizio degli anni settanta, la Corte suprema degli Stati
Uniti aveva espresso l’opinione che “la valutazione d’impatto ambientale non
attribuiva alcun diritto sostanziale ai cittadini”, come pure era stato
richiesto in un emendamento presentato — ma non accolto — durante il dibattito
in Congresso sull’approvazione del national environment protection act del
1969, “ma prevede uno speciale procedimento”. La Commissione europea,
contestando agli Stati membri le infrazioni per inadempimento rispetto alle
direttive comunitarie sulla valutazione di impatto ambientale, fa sempre
riferimento al procedimento, ed in particolare ai pilastri che lo sostengono e
lo caratterizzano, e cioè alla necessaria pregiudizialità della valutazione
d’impatto ambientale rispetto all’autorizzazione che consente la realizzazione
dell’opera, alla partecipazione di tutte le autorità pubbliche titolari di
funzioni coinvolte, alla partecipazione informata del pubblico(1).
Anche la direttiva 2001/42/CE
sulla c.d. Valutazione ambientale strategica, cioè sulla valutazione degli
effetti sull’ambiente di piani e programmi, riveste “carattere procedurale”
(considerazione n. 9) e tende all’introduzione di un quadro minimo di principi
generali del sistema di valutazione ambientale rimettendo agli Stati membri il
compito di “definire i dettagli procedurali tenendo conto del principio di
sussidiarietà” (considerazione n. 8), precisando che l’obiettivo comunitario
risiede nell’adozione di “una serie di norme procedurali comuni”
(considerazione n. 6).
Va sottolineato — infine — che
l’entrata in vigore delle disposizioni relative al procedimento di valutazione
di impatto ambientale, in origine differita di 120 giorni rispetto alla vigenza
delle altre parti del decreto legislativo 152 del 2006, e cioè al 27 agosto
2006 (art. 52), è stata ulteriormente prorogata da due decreti legge, allo
scopo di rivedere a fondo istituti e procedimenti della nuova disciplina. Con
il decreto n. 173 del 2006 il termine era stato rinviato al 31 gennaio 2007,
mentre con il decreto legge c.d. “milleproroghe” (n. 300 del 2006, art. 5 comma
1) è stato deciso uno slittamento al 31 luglio 2007. Alla data di consegna di
questa relazione non sono state ancora fornite indicazioni sugli orientamenti
del Governo. La segretezza con la quale procedono i lavori di revisione — più
volte annunciati — non è stata apprezzata dalle Regioni, che avevano censurato
il comportamento di chiusura del precedente Governo ed avevano sollecitato la
propria partecipazione istituzionalizzata mediante forme di negoziazione
pre-legislativa, ma si sono ritrovati nella medesima situazione di isolamento.
Dei principali punti critici
della legislazione vigente e di quella “sospesa” si dirà nel corso di questa
relazione. In assenza di ogni indicazione sulla direzione che il ministero
dell’ambiente intende imprimere alla revisione di questa parte del decreto 152 del
2006, non è possibile formulare previsioni su quali norme siano destinate ad
essere modificate e quali ad essere confermate. Trattandosi di una disciplina
di stretta derivazione comunitaria, è comunque da ritenere che lo spazio di
manovra sia limitato(2).
Ancora una volta l’attenzione
degli operatori giuridici è stata sequestrata dalle iniziative della
magistratura inquirente, la quale ha attribuito la massima priorità alle
questioni relative alla gestione dei rifiuti, oscurando così i profili di
vertice di una nuova e più efficace tutela dell’ambiente, che non può
prescindere dalla valutazione di impatto ambientale e dal suo pieno dispiegarsi
nella prassi amministrativa.
2. - Principi fondamentali della
disciplina comunitaria della v.i.a. comparati con i principi ed i criteri
direttivi della legge di delega. - L’origine comunitaria del procedimento di
valutazione di impatto ambientale condiziona fortemente ogni intenzione di
riforma dell’attuale assetto della disciplina. Appare pertanto necessario non soltanto
un confronto tra i principi ed i criteri direttivi posti a fondamento della
delega (legge n. 308 del 2004, art. 1 comma 9 lett. f) e la normativa
predisposta dal D.L.vo n. 152 del 2006, ma anche una verifica di conformità
rispetto alle direttive.
La delega — dopo un’affermazione
generale che impegnava al pieno recepimento delle dir. 85/337 e 97/11 —
assegnava al legislatore delegato i seguenti obiettivi:
- semplificare e delegificare le
procedure di v.i.a.;
- tenere conto del rapporto
costi-benefici dai punti di vista ambientale, economico e sociale;
- anticipare la procedura di
v.i.a. al primo progetto da valutare;
- controllare l’effettivo
rispetto delle prescrizioni impartite con la v.i.a.;
- garantire tempi certi nello
svolgimento delle procedure;
- coordinare v.i.a., v.a.s. e
i.p.p.c., evitando duplicazioni e sovrapposizioni delle rispettive procedure;
- disciplinare la valutazione di
impatto ambientale riservata allo Stato per le opere di interesse nazionale
(art. 71 comma 1 D.L.vo n. 112 del 1998; art. 35, D.L.vo n. 152 del 2006).
Prima di eseguire un sintetico
raffronto tra i testi normativi nazionali e quelli comunitari, è opportuno
anticipare un giudizio sulla fedeltà del decreto legislativo alla delega. Come
si osserverà in seguito, si trattava di obiettivi ineludibili — perché imposti
dalle norme europee — e tuttavia rimasti in larga misura inattuati, mentre
nessuno dei problemi concreti insorti nei venti anni dall’entrata in vigore del
primo (e transitorio…) recepimento della direttiva 85/337 sono stati risolti.
Sarà sufficiente sottolineare che il coordinamento tra le procedure di v.a.s.,
v.i.a. e i.p.p.c. è stato rinviato a successivi atti (in modo esplicito per le
piccole e medie imprese). Non è stata fornita alcuna garanzia di tempi certi
per la conclusione delle procedure, dato che il ritardo amministrativo non
poteva essere sanzionato con la misura del silenzio-assenso, mentre la diffida
ad adempiere ed il silenzio-diniego costituiscono misure concorrenti la cui
funzione riparatoria risulta comunque inadeguata.
Le direttive comunitarie (dir.
85/337, come modificata dalla dir. 97/11) poggiano la disciplina della
valutazione di impatto ambientale su alcuni pilastri, la cui natura è
indubbiamente procedimentale — come si è già rilevato — ma i cui vincoli
risultano alquanto rigidi e tali da assicurare un quadro uniforme in tutto il
territorio europeo. Essi sono:
- considerazione integrata di una
pluralità di fattori (art. 3);
- predisposizione da parte del
proponente di uno studio completo di impatto ambientale (art. 5 commi 1 e 3);
- esame e decisione preventiva,
prima della realizzazione dell’opera (o del rilascio dell’autorizzazione), da
parte di un’autorità pubblica competente (art. 4);
- partecipazione alla fase
istruttoria di tutte le autorità titolari di interessi pubblici rilevanti (art.
5 comma 2 e art. 6 comma 1);
- presa in considerazione, da
parte dell’autorità procedente, di tutti gli apporti partecipativi (art. 8);
- messa a disposizione del
pubblico di tutte le informazioni essenziali sia durante l’istruttoria che dopo
la decisione finale (art. 4 comma 4; art. 5 comma 4; art. 6 commi 2-3-9; art.
9);
- tutela della riservatezza
industriale (art. 10).
Ognuno di questi “pilastri”
meriterebbe un approfondito commento, dato che molti di essi hanno formato la
base per l’apertura di procedimenti di infrazione a carico degli Stati membri
(e del nostro). Se ne esaminerà la rilevanza nella disciplina dettata dal
D.L.vo n. 152 del 2006 e nella prassi amministrativa.
3. - Cenni sulle diverse
tipologie di valutazione di impatto ambientale. - 3.1. - Premessa. -
L’ordinamento positivo disciplina diverse e differenti tipologie di valutazione
di impatto ambientale, che traggono la loro origine dal tronco comune del
procedimento disciplinato dalle direttive comunitarie 85/337 e 97/11, ma
seguono strutture e forme organizzative diversificate in ragione degli oggetti
su cui sono destinate a esprimersi e della natura degli interessi pubblici
sottesi.
Possiamo classificare, pertanto,
accanto ad una procedura ordinaria per opere, progetti ed attività di rilevanza
comunitaria, riservata alla competenza statale o attribuita a quella regionale,
alcune procedure speciali, predisposte per le infrastrutture pubbliche ed altri
insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale (legge n. 443 del
2001, legge n. 55 del 2002 e D.L.vo n. 190 del 2002), ovvero per altre opere
pubbliche statali.
La disciplina disposta dal nuovo
decreto n. 152 del 2006 conferma quasi integralmente l’impostazione assunta
dalla valutazione di impatto ambientale nell’ordinamento previgente. Il
recepimento delle direttive 85/337 e 97/11 era avvenuto per fasi eterogenee dal
punto di vista della gerarchia delle fonti normative, parte della disciplina
risalendo alla legge 349 del 1986 che disponeva un recepimento transitorio
(art. 6), integrato da normative “tecniche (i D.P.C.M. del 1988, tuttora da
considerarsi non abrogati)(3), mentre altre norme di attuazione delle direttive
erano state dettate con il D.P.R. 12 luglio 1996 ed il D.P.C.M. 3 settembre
1999, per rendere possibile l’esercizio delle funzioni di competenza delle
regioni. Infine, una miriade di leggine settoriali (gran parte delle quali
abrogate dall’art. 48 del D.L.vo n. 152 del 2006) erano state dettate per
regolare il procedimento di determinate opere ed impianti.
Il D.L.vo n. 152 del 2006
conferma la funzione “storica” della valutazione d’impatto ambientale di
assicurare che nella fase di formazione delle decisioni per la realizzazione
dei progetti contemplati negli allegati I e II delle direttive comunitarie
siano adeguatamente considerati i beni giuridici essenziali quali la protezione
della salute, il miglioramento della qualità della vita, il mantenimento della
varietà delle specie e della capacità di riproduzione dell’ecosistema, l’uso
plurimo delle risorse naturali, la fruizione collettiva dei beni pubblici, lo
sviluppo sostenibile (art. 24 comma 1 lett. a). In tale obiettivo, la
valutazione d’impatto ambientale esamina gli effetti diretti e indiretti del
progetto su uomo, fauna, flora, suolo, acque, l’aria, clima, paesaggio,
sull’interazione fra questi fattori, nonché sui beni materiali e sul patrimonio
culturale (lett. b).
La procedura deve altresì
garantire che siano state considerate le ragioni di scelta della soluzione
progettata tra le alternative proposte dal committente, inclusa la “opzione
zero”(4) (art. 24, lett. c] e art. 27, lett. d).
L’informazione e la
partecipazione del pubblico costituiscono altre finalità essenziali della
procedura (art. 24, lett. e).
La semplificazione degli atti
autorizzatori necessari per ogni opera ed il loro coordinamento con la
procedura di valutazione d’impatto ambientale, che costituiva uno degli
obiettivi assegnati al legislatore delegato dalla legge di delega, è stata
ulteriormente rinviata a successivi atti di delegificazione (art. 24, lett. f).
Nell’immediato, il decreto legislativo si limita a confermare la previsione —
già contemplata nelle leggi precedenti — della sospensione del procedimento
principale in attesa della conclusione di quello finalizzato alla pronuncia di
v.i.a., e l’effetto interdittivo che provoca sull’autorizzazione il suo mancato
rilascio prima della realizzazione dell’opera(5).
3.2. - Ambito oggettivo di
applicazione. - Per quanto concerne l’ambito di applicazione del procedimento
di valutazione di impatto ambientale, le direttive comunitarie indicano i
progetti e le opere il cui impatto ambientale rilevante(6) ne richiede
l’assoggettamento alla valutazione di impatto ambientale, secondo differenziati
criteri di selezione.
- elencazione tassativa: opere
assoggettate a procedura obbligatoria ordinaria di v.i.a. (art. 4 comma 1 e
allegato I, dir. CE);
- opere sottoposte a procedura
preliminare di verifica (screening);
- valutazione caso per caso:
opere con v.i.a. in forma ridotta (art. 2, lett. a);
- opere rimesse alla scelta
discrezionale dello Stato membro (art. 4, comma 2, e all. II), il quale
tuttavia deve stabilire in modo generale criteri e soglie per l’applicazione
della v.i.a.(7);
- esenzioni caso per caso, previa
notifica motivata alla Commissione e benestare comunitario (progetti specifici,
in casi eccezionali);
- opere escluse dalla v.i.a.
(difesa nazionale; leggi-provvedimento; protezione civile).
Il D.L.vo n. 152 del 2006 ha individuato un
elenco per categorie di opere la cui valutazione di impatto ambientale è
riservata allo Stato, così composto:
- Opere la cui realizzazione è
oggetto di autorizzazione riservata allo Stato (impianti industriali di impatto
rilevante: ad es. centrali termoelettriche con potenza termica superiore a 300
Mw);
Opere con effetti
transfrontalieri o ultra regionali;
- Opere ed infrastrutture di
rilievo nazionale o internazionale (aeroporti intercontinentali, rete
ferroviaria ad alta velocità, porti industriali, autostrade di rilievo europeo,
opere strategiche);
- Opere deliberate dal Governo,
su proposta del ministro competente o dei ministri dell’ambiente e dei beni
culturali (art. 14 quater legge n. 241 del 1990).
Il D.L.vo n. 152 del 2006
statuisce che sono assoggettati alla v.i.a. le opere ed i progetti che ricadono
nell’elenco A dell’allegato III (i quali riproducono quelli indicati
nell’allegato I delle direttive)(8), i progetti dell’elenco B che ricadono
anche in parte all’interno di aree naturali protette(9), altri progetti che —
pur non compresi all’interno delle aree naturali protette — presentano date
caratteristiche (contemplate nell’allegato IV) da richiedere la sottoposizione
a v.i.a. secondo il giudizio dell’autorità competente, ed infine quei progetti
per i quali leggi speciali lo prevedono (art. 23 comma 1).
La valutazione di impatto
ambientale attribuita alla competenza regionale si esercita sulle seguenti
categorie di opere:
- opere indicate nell’allegato II
della direttiva, non riservate dalla legge allo Stato;
- opere ed attività indicate
nell’allegato III, elenco A, D.L.vo n. 152 del 2006;
- opere ed attività indicate
nell’allegato III, elenco B, secondo soglie quantitative o qualitative;
- ulteriori opere, individuate
con legge regionale.
La valutazione d’impatto
ambientale è altresì necessaria qualora la modifica o l’estensione di un
progetto (incluso negli allegati I e II delle direttive) autorizzato,
realizzato o in corso d’opera, possa comportare “notevoli ripercussioni
negative sull’ambiente”(10). Viene così definita la nozione di modifica
sostanziale da apportare a impianti o opere esistenti (già sottoposte o meno a
v.i.a.). Analoga qualifica va riconosciuta a quegli interventi che determinano
l’ingresso delle opere nelle categorie per le quali è previsto l’obbligo di
v.i.a. (art. 23 comma 3)(11).
L’autorità competente — previa
attivazione della procedura di verifica(12) (art. 32) — può esentare dal
procedimento di valutazione di impatto ambientale le opere destinate
esclusivamente alla difesa nazionale (la verifica è sempre esclusa se sono
coperte da segreto di Stato); i progetti dell’elenco B del D.L.vo n. 152 del 2006, a giudizio
dell’autorità competente; le opere e gli interventi destinati esclusivamente
alla protezione civile per ragioni di necessità ed urgenza ed a tutela
dell’incolumità delle persone(13); gli interventi a carattere temporaneo,
incluse le opere di bonifica(14) (art. 23, comma 4).
Sono invece esentati da ogni
valutazione di compatibilità ambientale, con decreto del ministro dell’ambiente
su proposta del ministro della difesa, gli interventi di somma urgenza
destinati esclusivamente alla difesa nazionale e coperti da segreto di Stato
(art. 23 comma 7).
4. - I procedimenti di v.i.a. di
competenza statale. Aspetti organizzativi e disciplina sostanziale. 4.1. -
Procedimento ordinario. - Come si è accennato, la competenza in materia di
v.i.a. è ripartita tra Stato e Regioni secondo un criterio organizzativo basato
sugli elenchi di opere allegati alle direttive. Il procedimento statale è regolato
dalla Parte Terza del D.L.vo n. 152 del 2006, mentre le Regioni sono
legittimate a legiferare nel dettaglio la disciplina di competenza, in
conformità ai principi generali indicati dallo Stato (ed ai suddetti pilastri
dell’ordinamento comunitario).
Il procedimento prende avvio a
istanza di parte, con la presentazione della domanda di v.i.a. corredata dal
progetto preliminare(15) dell’opera, dallo studio di impatto ambientale e dalla
sintesi non tecnica(16) (art. 26 comma 1). Pregiudiziale all’istanza è la
pubblicazione a mezzo stampa e internet della notizia della presentazione del
progetto e dell’avvenuto deposito (art. 28)(17). Per le opere di maggiore spesa
è richiesto anche il versamento di un contributo di istruttoria(18). L’autorità
competente può richiedere integrazioni alla documentazione presentata, con
effetto interruttivo dei termini, per una sola volta (art. 26 comma 4).
Come è disposto per la v.a.s.,
anche per la v.i.a. il committente può chiedere l’attivazione di una fase
preliminare per definire in contraddittorio con l’autorità competente e sentite
le altre autorità interessate, le informazioni necessarie da inserire nello
studio, indicando il piano di lavoro e sollecitando l’esclusione dallo studio
di informazioni riservate (art. 27 comma 2).
Le amministrazioni competenti
individuano gli uffici “di deposito” degli studi d’impatto, per la
consultazione da parte del pubblico.
I soggetti interessati possono
presentare osservazioni scritte in merito al progetto ed allo studio d’impatto,
entro 45 giorni dalla pubblicazione della notizia(19). Tali osservazioni devono
essere considerate, singolarmente o per gruppi, nel giudizio di compatibilità
ambientale(20). L’autorità competente può disporre lo svolgimento di una
inchiesta pubblica per l’esame dello studio, dei pareri espressi dalle
amministrazioni e delle osservazioni del pubblico. L’avvio dell’inchiesta
pubblica, che deve concludersi entro 60 giorni, sospende il termine ordinario
fissato dalla legge per la conclusione del procedimento. L’autorità competente
redige una relazione sui lavori svolti ed esprime un giudizio sui risultati
emersi, dei quali si dovrà tenere conto ai fini del giudizio conclusivo (art.
29).
L’introduzione dell’inchiesta
pubblica, come figura organizzativa e procedimentale ordinaria (in precedenza
era contemplata soltanto la facoltà regionale di disciplinarne l’attuazione,
mentre l’inchiesta pubblica era stata soppressa nel procedimento per
l’autorizzazione delle centrali termoelettriche) costituisce una novità
positiva, anche se sarebbe stato preferibile conferire a tale organismo una
posizione di terzietà rispetto all’autorità dotata del potere decisorio,
definendo nel contempo le modalità di esercizio dei poteri istruttori(21).
Il D.L.vo n. 152 del 2006
mantiene ferma la separazione strutturale del procedimento autorizzatorio
principale (che si svolge in conferenza dei servizi) da quello per il rilascio
della v.i.a. (che si svolge in modo autonomo; in caso di mancato rilascio
tempestivo della v.i.a., peraltro, scatta l’obbligo di fornire il parere il
conferenza dei servizi (art. 14 bis comma 3 legge n. 241 del 1990)(22).
Nel procedimento di competenza
statale, l’istruttoria è svolta dalla commissione per la valutazione d’impatto
ambientale(23), che ha anche il compito di redigere il parere conclusivo. Il
ministro dell’ambiente, ottenuto il concerto con il ministro dei beni
culturali, emana il decreto di v.i.a.(24) La mancata conclusione del
procedimento di v.i.a. (al netto di interruzioni e sospensioni legali) nel
termine di 90 giorni dalla pubblicazione implica l’esercizio del potere
sostitutivo del Consiglio dei ministri, previa diffida all’autorità
inadempiente, anche su istanza degli interessati(25), mentre alla perdurante
assenza dell’atto finale — dopo la diffida — è attribuito l’effetto di silenzio
rigetto (art. 31)(26).
Il ministro proponente (titolare
del potere di autorizzare l’opera) può contestare la v.i.a. negativa, o
l’onerosità eccessiva delle prescrizioni, avanti al Consiglio dei ministri, che
assume la decisione definitiva entro 60 giorni(27).
In ordine all’efficacia del
giudizio di v.i.a., il decreto 152 del 2006 si pronuncia in modo implicito,
statuendo che il giudizio di compatibilità ambientale deve essere acquisito
prima del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione dell’opera, e
precisando che tale autorizzazione va integrata con le prescrizioni impartite
nella v.i.a. per la mitigazione degli impatti, il monitoraggio delle opere e
degli impianti e le eventuali misure di compensazione ambientale (art. 31).
L’eventuale mancanza — per un
qualsiasi motivo — della valutazione d’impatto ambientale obbligatoria comporta
la nullità del provvedimento finale di autorizzazione alla realizzazione
dell’opera (art. 4 comma 5). Si tratta di una misura non contemplata dalle
direttive comunitarie, né prevista dalla legge di delega, il cui effetto
innovativo non appare sufficientemente giustificato dal legislatore delegato.
Si avrà modo di tornare su tale argomento.
4.2. - Procedimenti speciali. -
Il D.L.vo n. 152 del 2006, con un palese inadempimento dei principi direttivi
della delega, non ha provveduto ad unificare i diversi procedimenti di v.i.a.
esistenti nel diritto positivo, tanto che li menziona solo di sfuggita. Convive
pertanto con il procedimento ordinario di competenza statale il procedimento
speciale, per la valutazione delle infrastrutture e degli insediamenti
produttivi strategici di interesse nazionale (di cui alla legge 443 del 2001,
per le c.d. grandi opere), al cui procedimento aveva fatto implicito riferimento
la legge delega, nell’adottare i principi ed i criteri direttivi.
Il procedimento segue un percorso
analogo a quello ordinario, già descritto, avendo cura di precisare tale legge
che la pubblicazione a cura del soggetto interessato alla realizzazione
dell’opera vale come avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 5 legge n. 241
del 1990.
L’istruttoria sul progetto è
svolta da una speciale commissione ministeriale di valutazione dell’impatto
ambientale delle opere strategiche, in composizione diversa da quella
ordinaria(28). Il progetto non è sottoposto all’esame in conferenza dei
servizi, ma la commissione presenta al ministro dell’ambiente un documento
istruttorio conclusivo, in base al quale il ministro dell’ambiente presenta al
CIPE una proposta di v.i.a., corredata anche dell’analogo parere del ministro
dei beni culturali. La decisione conclusiva sulla v.i.a. è assunta dal
CIPE(29), d’intesa con i presidenti regionali interessati. L’organo collegiale
approva anche il progetto preliminare, e rilascia contestualmente ogni altra
autorizzazione necessaria (ambientale, sanitaria, edilizia), incluso l’effetto
di variante urbanistica e la dichiarazione di necessità ed urgenza(30).
Del tutto analogo è il
procedimento per la valutazione di impatto ambientale sulle centrali
termoelettriche. In virtù della legge 55 del 2002 “sblocca centrali”, il
procedimento autorizzatorio è unico, di competenza del ministero dello
sviluppo, ferma restando l’attribuzione al ministero dell’ambiente della
valutazione di impatto ambientale(31).
5. - Casi giudiziari di
particolare interesse. - 5.1. - Natura ed efficacia della v.i.a. - Il D.L.vo n.
152 del 2006 non chiarisce i dubbi e le perplessità sollevati dalla dottrina in
ordine alla natura ed all’efficacia della valutazione di impatto ambientale.
Già dalla prima sistemazione provvisoria dell’istituto, operata dalla legge
istitutiva del ministero dell’ambiente, ebbi occasione di rilevare che nel
diritto positivo sembravano convivere diverse sistemazioni, che comportavano
però diversa efficacia e — soprattutto — diversa natura della v.i.a.(32).
Il nuovo decreto, infatti, sembra
confermare la configurazione della v.i.a. come procedimento per atto di
procedimento, in virtù del quale la v.i.a. assume una natura
endoprocedimentale; il procedimento principale si sospende in attesa della sua
conclusione, e la decisione finale sull’approvazione dell’opera è subordinata
all’esito della v.i.a. (che ne condizionata il rilascio e l’ambito precettivo).
In modo alquanto contraddittorio; tuttavia, delinea il procedimento di v.i.a.
come un procedimento permissivo autonomo, in quanto il parere esogeno rispetto
al procedimento principale è qualificato di fatto come un elemento costitutivo,
la cui assenza determina la nullità del provvedimento principale (nuova 241).
Per di più, nel rinviare la definizione dei raccordi tra il procedimento di
v.i.a. e l’autorizzazione integrata ambientale, lascia impregiudicata la
possibilità, contemplata nel D.L.vo n. 159 del 2005, che la v.i.a. possa essere
assorbita in questo nuovo procedimento autorizzatorio integrato. Deve essere
ripetuto quanto già detto a suo tempo: qualificare la v.i.a. come vera e
propria autorizzazione significa snaturarla, in quanto la si sottrae al suo
ambito prevalentemente tecnico, esprimente un giudizio sulla compatibilità
dell’opera con l’ambiente.
Se invece, si tratta di
un’ulteriore autorizzazione, da esprimersi in modo autonomo, essa è
manifestazione di discrezionalità tecnica (analoga alla disciplina attuale
dell’autorizzazione paesaggistica). Infine, se si sceglie la sistemazione di
una autorizzazione integrata ambientale, essa costituisce provvedimento di
ampia discrezionalità.
Il decreto 152 del 2006 non offre
elementi utili a chiarire il quesito sollevato dalla dottrina e dalla giurisprudenza
in ordine alla natura anfibia della valutazione d’impatto ambientale, che è
considerata tanto un esercizio di discrezionalità tecnica, quanto una
manifestazione di discrezionalità amministrativa(33).
La giurisprudenza si sta
orientando verso il riconoscimento nella v.i.a. di un carattere di ampia
discrezionalità, in considerazione della pluralità degli interessi pubblici da
ponderare e da bilanciare, della presenza di interessi a rappresentanza
regionale, della sede decisionale attribuita all’organo politico di vertice,
del conferimento al Governo del potere decisionale ultimo in caso di conflitto
tra diverse autorità statali(34).
In ordine all’estensione del
sindacato giurisdizionale al quale è sottoponibile la valutazione di impatto
ambientale, vi è un orientamento consolidato in favore di uno scrutinio
“debole”, cioè circoscritto “entro ben ristretti limiti” in ragione del “suo
contenuto squisitamente tecnico ed ampiamente discrezionale”, onde ne possono
essere censurati solo i profili sintomatici dell’eccesso di potere per
illogicità manifesta e contraddittorietà. A tale proposito, le dettagliate e
complesse prescrizioni annesse al giudizio di v.i.a., “cui va riconosciuta
natura vincolante”, lungi dal dimostrare l’incompletezza del progetto (sì da
doverlo respingere), costituiscono una garanzia delle istanze di ponderazione e
di cautela che hanno sorretto la decisione amministrativa(35).
Non mi sembra revocabile in
dubbio che si tratti di vera e propria discrezionalità amministrativa, dal momento
che l’articolo 2 della Direttiva 85/337 statuisce che tale procedimento assume
come parametri del suo giudizio (individua, descrive, valuta) la salute umana,
la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, il clima, il paesaggio, i beni
materiali e culturali, l’interazione fra questi fattori. In sostanza, si tratta
di valutare e decidere in ordine alla cura di nove diversi interessi pubblici.
Secondo un autorevole insegnamento, quando c’è una pluralità di interessi
pubblici da curare, si è in presenza di discrezionalità amministrativa(36). La
singolarità del giudizio di valutazione d’impatto ambientale consiste nella sua
natura ambivalente di una discrezionalità amministrativa che assume la sua
decisione nelle forme apparenti della discrezionalità tecnica, costringendo il
giudice amministrativo a porsi in equilibrio tra le due situazioni. Per altre
manifestazioni di discrezionalità tecnica, quali quelle delle autorità
indipendenti, è stata coniata dal giudice amministrativo l’espressione
“scrutinio debole”, che limita la sua incisività ai profili di illegittimità
più evidenti, e ad alcune figure sintomatiche dell’eccesso di potere, quali il
difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, la contraddittorietà, ecc..
5.2. - Nullità
dell’autorizzazione mancante della v.i.a. obbligatoria. - 5.2.1. - Conseguenze
e rimedi (la posizione della giurisprudenza sulla v.i.a. “postuma”). - La
sanzione di nullità comminata dal D.L.vo n. 152 del 2006 nei confronti degli
atti amministrativi di approvazione o autorizzazione di un’opera o di un
progetto privi del presupposto della preventiva valutazione di impatto
ambientale obbligatoria (art. 4, comma 5), irrigidisce l’orientamento
comunitario, che nega legittimità a tali atti, ma non si pronuncia
espressamente sulle conseguenze. I giudici europei, come si vedrà, nei casi di
mancata effettuazione della procedura di v.i.a., si limitano a condannare lo
Stato membro per violazione del diritto comunitario, lasciando così a
quest’ultimo la scelta in ordine alle forme ed ai modi con cui perseguire la
conformazione. Ancora una volta, si tratta di un’obbligazione di risultato che
viene posta a carico dello Stato. Si pone pertanto il quesito in ordine
all’ammissibilità dello svolgimento di una valutazione d’impatto ambientale
“postuma”, cioè da rilasciare a sanatoria, dopo la realizzazione
dell’opera(37).
In virtù del combinato disposto
della norma nazionale che commina la nullità alle autorizzazioni prive della
preliminare valutazione d’impatto ambientale, e dell’effetto di silenzio-rifiuto
previsto in caso di omissione di provvedere sul giudizio di compatibilità
ambientale attivato ma non esaurito, la v.i.a. configura un atto
endoprocedimentale la cui assenza o formulazione negativa svolgono un effetto
inibitorio sull’ulteriore corso del procedimento autorizzatorio principale
(salvo il ricorso agli strumenti di tutela o di revisione, sopra menzionati).
Resta aperto il problema se la
sanzione della nullità comporterà conseguenze anche sul termine per impugnare
l’autorizzazione mancante della v.i.a.
La scelta del legislatore
delegato è del tutto immotivata e dunque risulta in violazione di un elementare
principio di trasparenza, il cui rispetto è necessario quando il decreto
legislativo innova rispetto all’ordinamento senza che la delega l’abbia
previsto o legittimato anche in modo indiretto. Va tenuto conto, in ogni caso,
che la giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che la violazione
del diritto comunitario da parte degli atti nazionali non ne comporta la
nullità, ma configura una speciale forma di illegittimità comunitaria(38). Ne
consegue che l’atto amministrativo affetto da tale illegittimità deve essere
disapplicato, qualora ne venga fatto valere in modo rituale e tempestivo il
vizio.
Comminare la nullità nei
confronti dei provvedimenti autorizzatori privi della prioritaria valutazione
di impatto ambientale significa andare oltre le statuizioni giudiziali
consolidate ma, ciò che più conta, contro le stesse pronunce della Corte di
giustizia europea, che giammai ha dichiarato nulli gli atti lesivi
dell’ordinamento comunitario.
La giurisprudenza comunitaria si
è occupata in diverse occasioni delle opere approvate o autorizzate in assenza
della pregiudiziale valutazione di impatto ambientale.
Nel caso riguardante il porto
turistico di Fossacesia, realizzato con finanziamenti nazionali e regionali,
l’approvazione e la realizzazione dell’opera non erano state precedute dalla
“valutazione d’impatto ambientale”, necessaria in quanto il progetto è compreso
nell’elenco contenuto nell’allegato II della direttiva 85/337.
La commissione europea, informata
della vicenda da un esposto, contestava all’Italia la violazione delle norme
comunitarie. Lo Stato italiano — a sua volta — chiedeva spiegazioni alla
Regione Abruzzo, la quale provvedeva ad effettuare la valutazione di impatto
ambientale nei confronti dell’opera già realizzata ed in esercizio,
convalidandone la conformità.
La Corte di giustizia, a
seguito del ricorso della commissione europea, dichiarava l’inadempimento dello
Stato italiano, perché l’obbligo di sottoporre a valutazione di impatto
ambientale un’opera contemplata nell’elenco dei progetti di rilevanza
comunitaria, ne comporta l’effettuazione prima del rilascio dell’autorizzazione
alla costruzione, e comunque prima che l’opera sia realizzata. La sentenza non
indica alcun rimedio, limitandosi a ribadire l’insufficienza della valutazione
di impatto ambientale postuma.
La vicenda riguarda i c.d. “casi
triangolari”, dove di fronte alle istituzioni europee garanti del rispetto delle
norme del Trattato e della normativa “derivata” sono posti tanto lo Stato
membro quanto la Regione
(o altro ente territoriale). Se la responsabilità diretta della infrazione
comunitaria è da ascrivere alla Regione, in quanto soggetto dotato di autonomia
istituzionale nell’ordinamento interno, lo Stato rimane l’unico responsabile
dell’esatto adempimento degli obblighi assunti secondo il diritto comunitario
(e dunque anche del controllo che tutti i soggetti pubblici e privati
rispettino tali norme).
Altro caso esaminato dai giudici
europei riguardava la riattivazione di una cava, posta in esercizio
nell’immediato dopoguerra con una ordinanza interinale (vecchia concessione
mineraria), rimasta inutilizzata per lunghi anni, ed infine riattivata in epoca
recente, con l’imposizione di nuove condizioni di gestione(39). Alla Corte
veniva posta la questione pregiudiziale se il nuovo atto di consenso necessario
dovesse essere considerato come una vera e propria autorizzazione, e dunque
preceduto (per la prima volta) da una valutazione di impatto ambientale. Sulla
natura di tale atto la Corte
ha affermato la sua giurisdizione, in quanto la definizione dell’istituto
autorizzatorio, ove non esplicitamente rimessa agli Stati membri, rimane
questione riservata al diritto comunitario(40).
Il principio di “precocità” della
valutazione comporta che “qualora il diritto nazionale preveda che la procedura
di autorizzazione si articoli in più fasi, consistenti l’una in una decisione
principale e l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i
parametri stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere
sull’ambiente devono essere individuati e valutati nella procedura relativa
alla decisione principale. Qualora i detti effetti fossero individuabili
unicamente nella procedura relativa alla decisione di attuazione, in tal caso
la valutazione dovrebbe essere effettuata in tale procedura” (par. 52)(41).
Il principio della “certezza del
diritto” osta a che le direttive possano creare obblighi a carico dei singoli”,
potendo esse “generare solo diritti”. Il singolo — tuttavia — può far valere le
disposizioni di una direttiva nei confronti di uno Stato membro inadempiente,
pretendendo che lo Stato applichi correttamente norme comunitarie che impongono
la valutazione dell’impatto ambientale (par. 57). Non assume rilevanza
l’incidenza dell’attuazione del diritto comunitario nei confronti di terzi (i
proprietari della miniera, par. 56), i quali dovranno sospendere la
coltivazione della cava fino all’esito della valutazione di impatto ambientale.
“Le operazioni minerarie devono
essere interrotte per attendere i risultati della valutazione d’impatto
ambientale” e l’autorizzazione deve essere revocata o sospesa o sottoposta a
modifiche, riconoscendo agli Stati membri il principio dell’autonomia
procedurale (60 e 65), come manifestazione dell’obbligo di eliminare le
conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario (65), incluso il
risarcimento dei danni, che può anche costituire una misura alternativa, sul
consenso della parte lesa (66 e 69). Si tratta di una conseguenza
dell’adempimento tardivo degli obblighi dello Stato, senza che possa essere
qualificata come “inverse direct effect” delle disposizioni della direttiva nei
confronti dei titolari della cava (58).
I giudici di Lussemburgo
escludevano che la nuova disciplina sulla v.i.a. si applichi a progetti già
approvati e/o realizzati in precedenza(42), sottolineando che la soluzione
restrittiva è stata adottata per effetto della mancata previsione di una
disciplina transitoria (“La
Corte ha ritenuto inopportuno che procedure complesse a
livello nazionale e formalmente avviate prima del 3 luglio 1988 siano
appesantite e ritardate dalle specifiche prescrizioni imposte dalla direttiva,
e che situazioni già consolidate ne siano colpite”)(43). È tuttavia contemplata
un’unica eccezione alla preclusione dell’applicazione dello jus superveniens,
quando si tratta di un’attività autorizzata ma divenuta inefficace per essere
stata interrotta da tempo, per la quale è stata richiesta una nuova
autorizzazione, ovvero è intervenuta una (rilevante) modifica del progetto
originario, che comporta l’obbligo di essere nuovamente autorizzati(44).
Quest’ultima sentenza, che
precede cronologicamente quella su Fossacesia, sembra fondarsi su un principio
meno drastico. Viene confermato l’obbligo di sottoporre a valutazione di
impatto ambientale la riattivazione di una cava, in quanto la nuova decisione
amministrativa — che ne consentiva la ripresa di attività — sostituiva non solo
i termini ma anche la sostanza della concessione mineraria precedente (par.
46). Viene anche affermato che nel periodo necessario allo svolgimento della
valutazione di impatto ambientale la coltivazione della cava doveva essere
sospesa, e che in ogni caso lo Stato membro doveva risarcire i danni arrecati
al privato dall’inadempimento comunitario (par. 69). Non veniva affermata,
tuttavia, l’irreparabilità dell’omissione di provvedere tempestivamente, anzi
si indicava il percorso procedimentale per rimediare (“revocare o sospendere
un’autorizzazione già rilasciata al fine di sottoporre il detto progetto ad una
valutazione dell’impatto ambientale”: par. 70).
Ne consegue — in modo implicito
ma evidente — che la valutazione d’impatto ambientale “a sanatoria” o “postuma”
è ammessa, rimandando al suo esito le conseguenze sulla proseguibilità
dell’opera. In altre parole, la valutazione d’impatto ambientale è uno
strumento di prevenzione e non di repressione.
5.2.2. - Nullità
dell’autorizzazione ed effetti sull’opera già realizzata. - Il nuovo codice
ambientale, come di è detto, ha comminato la sanzione della nullità al mancato
rispetto dell’obbligo di ottenere la previa valutazione di impatto ambientale
positiva di un’opera. Quali conseguenze, dunque, devono essere ricondotte alla
violazione della corretta sequenza procedimentale, nella quale la valutazione
di impatto ambientale costituisce un presupposto per il rilascio (con
prescrizioni) dell’autorizzazione alla costruzione.
L’opera deve senz’altro essere
demolita (mediante un’implosione, analoga a quella della saracinesca sul
lungomare di Bari?), o potrebbe essere sottoposta ad una valutazione “ora per
allora” (come consente la giurisprudenza amministrativa nel caso di opere
realizzate in assenza di autorizzazione paesaggistica obbligatoria)? Le
sentenze comunitarie, come si è visto, ammettono qualsiasi soluzione, purché la
valutazione di impatto ambientale venga effettivamente espletata.
È ipotizzabile anche una seconda
strada, meno “militare”?
Una ventina di anni fa, si pose il
problema della sorte delle opere pubbliche, in corso di realizzazione o già
costruite, ma con i termini scaduti per l’espletamento delle procedure di
espropriazione per pubblica utilità. A tale situazione l’ordinamento commina la
sanzione della nullità della procedura di espropriazione. Se l’opera non è
stata ancora realizzata, il proprietario può riprendersi il fondo. Se l’opera è
in atto, il proprietario avrebbe il diritto di pretendere il risarcimento in
forma specifica del danno subito, e dunque la restituzione previa demolizione
(di un lotto autostradale o ferroviario, di una centrale elettrica, ecc..),
ovvero il risarcimento per equivalente monetario. Ma la scelta era
insindacabilmente rimessa al proprietario. Avvenne così che un brillante
magistrato di cassazione (ora presidente della Corte costituzionale) elaborò in
una sentenza la teoria dell’accessione invertita. Secondo l’istituto ordinario,
accede al suolo ciò che viene costruito sopra di esso. Inversamente, qualora
l’opera pubblica abbia determinato una trasformazione irreversibile del suolo,
così che la restitutio ad integrum non risulta più possibile o eccessivamente
onerosa per lo Stato, l’opera pubblica viene acquisita come se fosse stata
realizzata in modo legittimo, ma al proprietario è corrisposto il risarcimento
monetario basato sul valore venale del terreno in una libera contrattazione di
mercato (anziché un indennizzo di valore minore).
Questa soluzione regola in modo
satisfattivo i rapporti tra proprietario privato espropriato e pubblica
amministrazione committente dell’opera pubblica. Non sembra fornire elementi
specifici per la soluzione del nostro caso. E tuttavia, ci dimostra che
l’interesse pubblico al ripristino della legalità non sempre prevale
sull’interesse pubblico alla conservazione del bene, che abbia acquisito un
rilevante valore economico.
5.3. - Il fattore temporale e la
sua incidenza sull’obbligo di v.i.a. nel rinnovo delle autorizzazioni. - La Corte di giustizia si è più
volte occupata delle varianti progettuali e del rinnovo di autorizzazioni che
furono rilasciate quando la valutazione di impatto ambientale non era ancora
stata introdotta nell’ordinamento europeo. L’avv. gen. Mischo sosteneva nelle
sue conclusioni del 5 marzo 1998(45) che un’autorizzazione rilasciata prima del
3 luglio 1988(46) (recante l’approvazione di un piano urbanistico), e dunque
senza la previa valutazione d’impatto ambientale, non perde la sua efficacia
(par. 29). Tuttavia, qualora non sia stata sfruttata, ovvero sia stata
modificata, e debba richiedere una nuova autorizzazione (permesso di
costruire), deve munirsi anche della v.i.a. (par. 58). “La data di
presentazione formale della domanda di autorizzazione costituisce” (…) “il solo
criterio suscettibile di essere confermato [in vista della determinazione della
data d’inizio della procedura]. Questo criterio è conforme ai principi della
certezza del diritto e della funzione di preservare l’effetto utile della
direttiva”(47). L’opinione dell’avvocato generale veniva ripresa integralmente
nella sentenza della Corte di Giustizia, ove si ribadiva che, se la nuova
autorizzazione non si limita a sostituire i termini (che legittimano la
gestione di un’attività o di un impianto) ma modifica la sostanza della
precedente autorizzazione, imponendo nuove condizioni, non si applica il
principio “pipe-line”(par. 46) ma occorre la v.i.a.
Anche nella sentenza resa nella
causa C-201/02, citata in precedenza, veniva affrontato il tema del rinnovo di
autorizzazioni, che all’epoca del primo rilascio non furono sottoposte a
valutazione di impatto ambientale (perché gli impianti non erano non ancora
tenuti a tale adempimento, ovvero per omissione). Il giudice comunitario
sottolinea che anche l’impianto preesistente dovrà sottostare alla nuova
procedura di v.i.a. prima di ottenere il provvedimento di rinnovo, soltanto se
esso vada qualificato come autorizzazione e contenga nuove prescrizioni o nuovi
elementi prestazionali. Se tuttavia, si fosse trattato di un’opera da
realizzare, che non comporta rinnovo di autorizzazione o suoi aggiornamenti, in
quanto il rapporto tra il committente e l’autorità si esaurisce al momento del
rilascio del provvedimento permissivo (come avviene in caso di costruzione di
un’autostrada, o di un centro commerciale) il criterio del tempus regit actum
appare inderogabile anche per le istituzioni comunitarie.
Se la procedura di autorizzazione
è articolata in più fasi, “consistenti l’una in una decisione principale e
l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri
stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente
devono essere individuati e valutati nella procedura relativa alla decisione
principale” (par. 52) [in virtù del principio di anticipazione della v.i.a.].
Anche il supremo giudice
amministrativo ha avuto occasione di occuparsi della questione, affermando
l’obbligo di effettuare la valutazione d’impatto ambientale anche sulle opere
già realizzate ed attivate, nel momento in cui il titolare richiede il rinnovo
dell’autorizzazione all’esercizio(48). Secondo tale orientamento, essendo la
valutazione d’impatto ambientale prevista come obbligatoria nella disciplina
comunitaria, anche se l’opera è stata realizzata quando la normativa non era
stata ancora recepita nell’ordinamento nazionale e dunque non rivestiva
efficacia vincolante, il procedimento di v.i.a. deve essere svolto “ex-post”.
La statuizione giurisprudenziale
non sembra condivisibile, in relazione ai nuovi problemi che essa apre. La
valutazione d’impatto ambientale riveste la funzione di migliorare la qualità
della progettazione e della decisione pubblica, attraverso la valutazione e la
comparazione delle alternative progettuali (localizzazione, processo
produttivo, tecnologia, materiali impiegati, prodotti, emissioni nelle varie
matrici ambientali). Se l’opera esiste già, in virtù di un provvedimento
amministrativo legittimo, l’unica alternativa concreta che potrebbe essere
presa in considerazione è quella di interdire l’ulteriore prosecuzione
dell’attività (cioè l’opzione zero). Ciò significa che la valutazione di
impatto ambientale — qualora costituisca un indefettibile presupposto di
legittimità dell’opera — dovrà essere effettuata senza alcuna limitazione
derivante dalle scelte preesistenti. Ma significa anche che l’opera
legittimamente assentita senza la v.i.a., perché all’epoca non prevista o
comunque non dovuta, non può essere sottoposta a tale procedura. Le sentenze
comunitarie finora esaminate — tuttavia — escludono espressamente
l’applicazione “retroattiva” della disciplina della v.i.a., limitandone
l’obbligo ai soli casi nei quali il rinnovo contiene nuove statuizioni e
prescrizioni o regola varianti funzionali importanti.
Sull’ammissibilità di una
valutazione d’impatto ambientale “postuma”, in un parere ormai risalente, il
Consiglio di Stato aveva affermato l’incompatibilità ontologica della
valutazione di impatto ambientale con una procedura “postuma”, negando la
fattibilità della sanatoria di un’opera illegittimamente priva di tale
presupposto(49).
In altra pronuncia, è stata
espressa l’opinione che la v.i.a. possa essere effettuata legittimamente se
interviene prima della realizzazione dell’opera, e dunque prima della
trasformazione dell’ambiente(50). Si tratta di una particolare ipotesi che non
contrasta con la natura preventiva dell’istituto, la cui funzione giuridica di
individuazione e di mitigazione degli effetti lesivi di un’opera, anche
attraverso l’esame delle alternative, risulta di ostacolo all’ammissione di un
provvedimento “a sanatoria”.
In quest’ultimo caso sembra
trovare applicazione il principio — indicato da un’autorevole dottrina
(Giannini) — che la sequenza di atti endoprocedimentali può anche variare, a
condizione che l’eventuale inversione non determini effetti negativi sul
provvedimento finale(51).
5.4. - Opzione zero e principio
di precauzione. - La giurisprudenza amministrativa ha avuto occasione di
occuparsi dell’applicazione della c.d. opzione zero”, che comporterebbe
l’esclusione della soluzione proposta dal committente, all’esito della
valutazione comparativa delle diverse alternative progettuali. Nella sentenza
citata in precedenza(52), veniva esaminata la censura avanzata dai
ricorrenti(53), che la v.i.a. avrebbe mancato di esaminare (ed adottare) la
decisione di non realizzare il ponte sullo stretto di Messina, in alternativa
al mantenimento dell’attuale sistema di collegamento tra la Sicilia ed il continente
basato sui traghetti marittimi, limitando il suo giudizio all’interno della
scelta positiva. L’opzione zero sarebbe stata altresì imposta dal principio comunitario
di precauzione, dal momento che mancano certezze scientifiche sugli effetti
ambientali di un’opera di rilevanti dimensioni ed impatto ambientale, mai
realizzata in precedenza nel mondo.
La sentenza — nel rigettare il
motivo — osserva che la decisione di realizzare la specifica opera (definita
dall’art. 4 della legge 1158 del 1971 come “collegamento stabile viario e
ferroviario” (…) “tra la
Sicilia e il continente”) e la sua qualificazione come
strategica e di preminente interesse nazionale, era stata contemplata nell’art.
2, D.L.vo n. 114 del 2003, e che tale circostanza precludeva l’esame
alternativo e dirimente della “opzione zero” (punto 4). Aggiunge che il
principio comunitario di precauzione — invocato dai ricorrenti come presupposto
imprescindibile dell’astinenza tecnologica — è destinato a ispirare le attività
normative e amministrative della Comunità europea e degli Stati membri in
quanto “criterio orientativo solo generale e di larga massima”, mentre “non è
suscettibile di tradursi, per difetto di concretezza, nel preciso comando
giuridico” inteso dai ricorrenti (punto 5b). La tesi è da condividere, dato che
non si tratta di una norma di relazione, ma di una norma di azione, per di più
dal contenuto tuttora indeterminato(54).
In ogni caso, osserva la
sentenza, “va sgombrato il campo dall’idea (sostenuta dai ricorrenti - n.d.r.)
che il progetto di un’opera da sottoporre a v.i.a. non debba determinare, per
essere assentito, alcun impatto sull’ambiente” (punto 5b). Anche questa
affermazione è condivisibile, perché l’importanza dell’impatto ambientale non
costituisce il requisito sufficiente al diniego della realizzabilità
dell’opera, ma il presupposto per effettuare la valutazione di impatto
ambientale e definire le misure di bilanciamento tra gli interessi protetti e
l’interesse pubblico di specie.
5.5. - Valutazione di impatto
ambientale e verifica di incidenza. - La giurisprudenza amministrativa si è
occupata in più occasioni delle relazioni intercorrenti tra la valutazione di
impatto ambientale e la valutazione di incidenza(55), prescritta dalle dir.
79/409 (e succ. mod. 97/49) e 93/43 per le aree di interesse comunitario e per
le zone di protezione speciale, affermando il principio che il rischio di
pregiudizio “per l’integrità del sito” (contemplato nell’art. 6 della dir.
habitat) non può essere meramente ipotizzato dalla parte ricorrente, ma deve
presentare una dimostrabile “probabilità di incidenze significative”(56).
Inoltre, i contenuti della v.i.a.
comprendono anche quelli della valutazione di incidenza, che ne costituisce un
profilo particolare(57), sia perché la prima è più ampia ed approfondita, sia
perché la normativa tecnica sulla v.i.a. richiede espressamente la
considerazione specifica delle aree e dei siti di interesse comunitario(58).
In effetti, la v.i.a. assume come
oggetto di giudizio di compatibilità il progetto, nel contesto ambientale sul
quale può produrre effetti, mentre la valutazione di incidenza esamina il sito
e gli effetti che su di esso l’opera potrebbe produrre, in un’inversione
dell’ordine logico del giudizio che giustifica, a mio avviso, la compresenza di
due distinti procedimenti.
5.6. - La valutazione
dell’effetto cumulativo. - Il giudice amministrativo ha recentemente presentato
al giudice comunitario una domanda di pronuncia pregiudiziale sull’ambito
oggettivo di applicazione della direttiva sulla v.i.a., per quanto concerne un
progetto che isolatamente considerato non avrebbe necessità di v.i.a., mentre
potrebbe risultare obbligato a tale giudizio se il suo cumulo con altri
progetti configura un complesso progettuale da cui possa risultare un
significativo impatto sull’ambiente(59).
Viene altresì richiesto di
chiarire se l’elenco dell’allegato I alla direttiva 85/337 (e succ. mod. della
direttiva 97/11) è tassativo e se il D.P.R. 12 aprile 1996 ha correttamente
trasposto l’allegato II della direttiva, non avendo contemplato il cumulo con
altri progetti.
In precedenti sentenze il giudice
amministrativo si era già pronunciato, ritenendo necessaria una verifica sul complesso
strutturalmente individuato che tenga conto di successive addizioni al progetto
originario(60), una valutazione non del solo tronco autostradale da realizzare,
ma dell’intero tracciato, considerato nelle sue ipotesi di massima(61), una
valutazione dell’effetto cumulativo di un progettato parco eolico nei confronti
di altri impianti eolici già installati nella medesima zona(62). Più di
recente, è stata sottolineata la non frazionabilità dell’opera pubblica allo
scopo di sottrarla all’obbligo di v.i.a., dovendosi fare riferimento all’intero
tracciato ovvero a “tronchi funzionali”, ma sempre con attenzione al complesso
dell’opera pubblica, perché la v.i.a. deve tenere in considerazione gli impatti
complessivi(63).
5.7. - Progetto preliminare o
progetto definitivo? - La disciplina in materia di opere pubbliche di interesse
strategico richiede che venga sottoposto a v.i.a. il progetto preliminare.
Analoga statuizione era contenuta nella normativa tecnica per la prima
attuazione della legge istitutiva della v.i.a., con riferimento al progetto di
massima. La scelta legislativa è stata contestata in sede giurisdizionale
amministrativa, sostenendo i ricorrenti che essa risulterebbe in contrasto con
la disciplina comunitaria, in quanto destinata a sottrarre all’esame ambientale
il progetto definitivo dell’opera(64). Il giudice amministrativo rispondeva, in
tale occasione(65), che la direttiva non indica la fase di progettazione sulla
quale effettuare la v.i.a., e dunque ne rimette la scelta alla discrezionalità degli
stati membri, mentre uniche condizioni sostanziali sono la valutazione
dell’impatto ambientale e la sua effettuazione prima che sia rilasciata
l’autorizzazione ai lavori (sent. cit. in nota, punto 10b). A tali
osservazioni, del tutto condivisibili, si può aggiungere che la stessa
direttiva 85/337 si incarica di richiedere una valutazione la più anticipata
possibile, e che la direttiva 97/11 impone il rinnovo del procedimento di
v.i.a. in caso di varianti sostanziali al progetto approvato, condizione che
ben può essere invocata qualora il progetto definitivo si discosti in modo
rilevante da quello già valutato(66).
6. - Considerazioni conclusive. -
La sintetica esposizione della disciplina introdotta dal decreto delegato in
comparazione con alcune delle più significative pronunce giurisdizionali ci ha
consentito di porre in evidenza alcuni fenomeni.
ìIn primo luogo, il legislatore
nazionale continua a recepire le norme (e le sentenze) comunitarie secondo una
singolare interpretazione, quasi mai fedele ai testi originari, introducendo
elementi aggiuntivi inessenziali, trascurando fasi procedimentali (ad es.,
scarsa attenzione dedicata alla partecipazione informata dei cittadini),
irrigidendo senza necessità le norme comunitarie.
In secondo luogo, la magistratura
— con assoluta dominanza di quella amministrativa in questo settore della
legislazione ambientale — continua a svolgere un ruolo di “supplenza” nei
confronti di un legislatore distratto o confusionario. Nello stesso giorno di
questo Convegno, altra giornata di studio presso l’Università di Modena e
Reggio Emilia affronta il tema “Dalla giurisdizione come applicazione della
legge alla giurisdizione come creazione del diritto”. Illustri studiosi ed
emeriti magistrati si interrogano sul mutamento che il nostro ordinamento sta
manifestando da tempo, “da un sistema di civil law (…) nel quale il giudice è
tradizionalmente considerato come un mero esecutore della legge” (…) “ad una
diversa tendenza, in forza della quale ad esso si assegna — sull’esempio dei
modelli anglosassoni di common law — una funzione creatrice di diritto”(67).
Evoluzione della quale questa mia
relazione vuole costituire una sintetica testimonianza, riservando ad altra
occasione una sistematica ricostruzione dell’istituto della valutazione di
impatto ambientale.
Prof. Paolo DELL’ANNO
(1) Nelle conclusioni dell’avv.
gen. Cosmas, causa C-321/95 (Stichting Greenpeace Council - Greenpeace
International ed altri c/ Commissione europea) si sostiene che la direttiva
85/337 ha dato origine ad alcuni diritti (procedimentali) in favore dei
ricorrenti, che sarebbero stati violati dalla decisione della Commissione.
Analoghe considerazioni sono ravvisabili nella sentenza dei giudici comunitari
del 29 aprile 2004, causa C-117/02, laddove si ribadisce la necessità che la
valutazione ambientale sia effettuata prima del rilascio di un’autorizzazione
alla realizzazione di progetti a prevedibile forte impatto ambientale (punto
81). Stesso orientamento è manifestato dalla Corte Giust., sent. 10 giugno 2004,
causa C-87/02, Commissione c/ Repubblica italiana (c.d. Lotto Zero, Teramo).
(2) Gli Stati membri erano
obbligati al recepimento entro il 21 luglio 2004.
(3) In particolare, il D.P.C.M.
10 agosto 1988 n. 377, il D.M. 2 novembre 1988 ed il D.P.C.M. 27 dicembre 1988.
(4) Con questa espressione si
intende fare riferimento all’eventualità di non realizzare l’opera progettata,
valutando insoddisfacente il rapporto costi (ambientali) - benefici (derivanti
dalla nuova opera).
Per un riferimento al criterio di
giudizio basato sul bilanciamento tra danni e benefici, Cons. Stato, Sez. VI,
n. 129 del 2006. Secondo la giurisprudenza amministrativa, l’opzione zero è
esclusa quando l’opera è prevista per legge o per atto amministrativo generale
che la contempla espressamente (ad es., il programma delle opere pubbliche
strategiche approvato dal CIPE, d’intesa con le Regioni interessate): T.A.R.
Lazio, Sez. I, 5117 del 2004. Il tema sarà più ampiamente sviluppato in
seguito.
(5) Osserva a tale proposito la
giurisprudenza amministrativa che le conseguenze del giudizio di v.i.a. non
assumono nel nostro ordinamento un’efficacia tautologica, dal momento che una
valutazione ambientale favorevole non obbliga di per sé al rilascio
dell’autorizzazione alla realizzazione dell’opera, così come un giudizio
negativo non costituisce l’ultima fase del procedimento, essendo contemplate
forme di revisione nella sede politica di vertice.
(6) L’impatto ambientale
rilevante (nella dir. 85/337 era definito come “importante”) costituisce un presupposto
per l’applicazione della speciale procedura e non un elemento in sé ostativo al
rilascio di un giudizio positivo sul progetto da realizzare. Secondo il giudice
amministrativo “va sgombrato il campo dall’idea che il progetto di un’opera da
sottoporre a v.i.a. non debba determinare, per essere assentito, alcun impatto
sull’ambiente, imponendosi semmai un giudizio comparativo che tenga conto, da
un lato, della necessità di salvaguardare preminenti valori ambientali, ma
dall’altro dell’interesse pubblico sotteso all’esecuzione dell’opera” (T.A.R.
Lazio, 5117 del 2004, cit.; conforme: Cons. Stato, VI, 1 del 2004). “il
concetto di valutazione d’impatto ambientale implica necessariamente che le
opere da valutare abbiano un’incidenza negativa sugli elementi naturalistici
del territorio, modificandolo in maniera più o meno invasiva e penetrante”. Il
procedimento di v.i.a., pertanto, tende a stabilire se le alterazioni possono
ritenersi accettabili, “in un giudizio comparativo che tenga conto, da un lato,
della necessità di salvaguardare preminenti valori ambientali, dall’altro,
dell’interesse pubblico all’esecuzione dell’opera” (Cons. Stato, 129 del 2006,
cit.). Per la natura di tali opere la previsione di un impatto ambientale
importante è effettuata direttamente dal legislatore comunitario, mentre i
progetti dell’allegato II “non necessariamente avranno in ogni caso tale
impatto” (Corte Giust., V sez., 7 gennaio 2001, causa C-2012/02, n. 6).
(7) Sulla tassatività dell’elenco
di opere di cui agli allegati I e II della direttiva, il supremo giudice
amministrativo ha sollevata una questione pregiudiziale, per sapere se anche
altri impianti a impatto ambientale importante devono essere sottoposti a
v.i.a. (Cons. Stato, VI, ord. 6836 del 2006). In realtà, i progetti menzionati
nell’allegato I sono assoggettati obbligatoriamente alla v.i.a. secondo una
presunzione legale, mentre quelli dell’allegato II sono rimessi a scelte
discrezionali dello Stato. Esiste peraltro una terza categoria di opere, il cui
assoggettamento a v.i.a. è oggetto di una decisione — anch’essa discrezionale —
dello Stato (art. 14 quater, legge 241 del 1990).
(8) Raffinerie petrolifere,
centrali termiche con potenza superiore a 300 MW, centrali nucleari, acciaierie
integrate, impianti per l’estrazione dell’amianto, impianti chimici integrati,
tronchi ferroviari e aeroporti di grandi dimensioni, autostrade, vie navigabili
e porti, impianti di smaltimento e recupero di rifiuti pericolosi e non
pericolosi con determinate capacità di trattamento o di deposito, opere
idriche, impianti di depurazione di acque reflue, coltivazione in mare di
petrolio e gas naturale, dighe, gasdotti ed oleodotti, allevamenti zootecnici
intensivi, cartiere, concerie, cave, elettrodotti, impianti per lo stoccaggio
di petrolio e gas combustibili, recupero di suoli dal mare.
(9) I progetti e gli impianti
compresi in questo allegato spaziano dai settori dell’agricoltura a quelli
dell’industria energetica ed estrattiva, della lavorazione dei metalli, delle
produzioni alimentari, dell’industria di tessili cuoio legno carta gomma e
materie plastiche, delle infrastrutture, di impianti di gestione dei rifiuti
non compresi nel precedente elenco, villaggi turistici, ed altro ancora,
secondo una casistica assai dettagliata, comprensiva di soglie dimensionali e/o
quantitative.
(10) Costituisce una variante
sostanziale — ai sensi del punto 13 dell’all. II, dir. 85/337 modif. — non
qualsiasi incremento della capacità produttiva, ma quello che può provocare
notevoli ripercussioni negative, che vanno adeguatamente dimostrate (Cons.
Stato, Sez. V, n. 6201 del 2005, p. 7.4.1.1.). “Non tutte le modifiche
progettuali (…) comportano necessariamente un ritorno all’indietro ed un nuovo
esame del progetto modificato (…) ma solo quelle che incidono in senso
peggiorativo” sull’ambiente già valutato (Cons. Stato, Sez. V, n. 6405 del
2001). Secondo altra sentenza, “l’asserito carattere migliorativo della
variante sarà valutabile solo in sede di una nuova v.i.a. in considerazione di
tutti i diversi elementi dell’intervento progettato” onde verificare in
concreto i riflessi sull’ambiente del progetto aggiornato (Cons. Stato, Sez. V,
n. 6759 del 2003).
(11) Dottrina e giurisprudenza
sono concordi nel ritenere che non ogni modifica del progetto valutato positivamente
ed approvato comporti l’avvio di un nuovo procedimento di valutazione di
impatto ambientale, ma solo quelle modifiche che incidono negativamente
sull’ambiente, aggiungendo un quid pluris all’impatto già considerato (Cons.
Stato, Sez. VI, n. 2694 del 2006). “Non tutte le modifiche progettuali (…)
comportano necessariamente un ritorno all’indietro ed un nuovo esame del
progetto modificato (…) ma solo quelle che incidono in senso peggiorativo”
sull’ambiente già valutato (Cons. Stato, Sez. V, n. 6405 del 2001). Secondo
altra sentenza, tuttavia, “l’asserito carattere migliorativo della variante
sarà valutabile solo in sede di una nuova v.i.a. in considerazione di tutti i
diversi elementi dell’intervento progettato” onde verificare in concreto i
riflessi sull’ambiente del progetto aggiornato (Cons. Stato, Sez. V, n. 6759
del 2003, cit.).
(12) Si tratta di un procedimento
semplificato di valutazione degli effetti ambientali di un’opera, che può
condurre ad un giudizio di irrilevanza, e dunque di consenso alla prosecuzione
ulteriore del procedimento autorizzatorio principale, ovvero alla richiesta di
sottoporre il progetto alla v.i.a. E’ un obbligo procedimentale a cui
l’autorità competente non ha il potere di esimersi (T.A.R. Napoli, Sez. III, n.
20 del 2005).
(13) Per un impianto di gestione
di rifiuti approvato con decreto del commissario all’emergenza, vedi Cons.
Stato, Sez. V, 6029 del 2006. La funzione della protezione civile è ampiamente
utilizzata per interventi gestionali in materia di ambiente (smaltimento dei
rifiuti e gestione delle acque, ma anche difesa del suolo e tutela dai rischi
idrogeologici), onde l’esenzione dalla v.i.a. per opere ed interventi
definitivi non appare contemplata dalle norme comunitarie.
(14) Il legislatore sembra
dubitare della legittimità della sua scelta, stabilendo che l’esenzione delle
suddette categorie dalla v.i.a. avverrà previa verifica d’impatto e notifica
alla Commissione europea (art. 23 comma 5). La formulazione di questa categoria
di opere risente di un equivoco: un intervento di bonifica — per definizione —
comporta una trasformazione irreversibile del suolo contaminato. Se si vuole
alludere alla possibilità di realizzare impianti provvisori, finalizzati
esclusivamente alle opere di bonifica del sito contaminato, e dunque destinate
ad esaurire la loro funzione (ad es. installazione di impianti mobili di
trattamento dei rifiuti), la norma appare conforme ai principi comunitari. Non
sarebbe condivisibile, invece, la sottrazione dalla v.i.a. di un’opera
connotata dalla medesima natura strumentale, ma non temporanea, quale ad es.,
una discarica “di servizio” per i materiali ed i terreni contaminati da
asportare dal sito oggetto di bonifica, o la realizzazione di una barriera
fisica per il contenimento della falda inquinata.
(15) Se il progetto definitivo si
discosta in modo rilevante dal progetto preliminare sottoposto a v.i.a., dovrà
essere ripetuto il procedimento. Si tratta di un punto critico, sul quale era
intervenuta la Commissione
europea con un’anticipazione del procedimento di infrazione, poi risolta da una
modifica legislativa nel senso ora indicato. La giurisprudenza osserva che, se
il progetto preliminare è posto a base di una gara, deve avere già ottenuto la
valutazione di impatto ambientale positiva (T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 680 del
2004).
(16) Il committente deve anche
asseverare i progetti e gli studi tecnici presentati.
(17) I termini per l’impugnazione
decorrono dalla pubblicazione della notizia (T.A.R. Liguria, Sez. I, n. 1538
del 2004).
(18) Analogo obbligo di
pubblicazione riguarda la valutazione di impatto ambientale, se favorevole,
nonché il provvedimento permissivo finale (art 11 comma 10 L. n. 340 del 2000).
(19) Sulla differenza tra tale
forma speciale di partecipazione e la disciplina generale del diritto di
accesso, T.A.R. Basilicata, n. 785 del 2005. Analoga diversità funzionale
giustifica la inapplicabilità dell’obbligo di dare previa comunicazione
personale dell’avvio del procedimento nel caso della v.i.a., dove è richiesta
la pubblicazione del progetto (T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 5481 del 2005).
(20) Non occorre una risposta
puntuale per ciascuna osservazione, ma è sufficiente l’esame per gruppi
omogenei (Cons. Stato, Sez. VI, n. 129 del 2006). Le osservazioni del pubblico,
così come avviene per le osservazioni agli strumenti urbanistici generali, in
quanto “apporti collaborativi forniti all’amministrazione da chiunque vi abbia
interesse (…) non richiedono, in caso di rigetto, una dettagliata confutazione,
essendo sufficiente che dagli atti del procedimento risulti che sono state
valutate e una sintetica motivazione della valutazione negativa, che non deve
necessariamente investire ogni singola argomentazione del proponente” (T.A.R.
Lazio, n. 5481 del 2005, cit.). L’assenza di qualsiasi riferimento alle
osservazioni, viceversa, rende illegittimo il provvedimento di v.i.a. (T.A.R.
Veneto, Sez. I, n. 2234 del 2005).
(21) Il fallimento delle
precedenti esperienze deriva — in massima parte — dalla funzione “notarile”
assegnata all’inchiesta pubblica sulle centrali termoelettriche, dal momento
che la commissione preposta poteva soltanto raccogliere le osservazioni del
pubblico, le note esplicative del soggetto proponente, riassumendo i lavori
svolti in una relazione finale priva non solo di una autonoma potestà di
giudizio sulle risultanze dell’inchiesta ma perfino della facoltà di formulare
proposte per l’autorità titolare del potere decisorio finale.
(22) In virtù del principio di
necessaria esplicazione della funzione ambientale, il giudizio di v.i.a.
mancante non può essere sostituito dalle determinazioni maggioritarie della
conferenza dei servizi.
(23) La commissione v.i.a. non è
un organo collegiale perfetto, per mancanza degli elementi distintivi, quali la
previsione di supplenti, la predeterminazione di specifiche figure
professionali essenziali ecc.. (Cons. Stato, Sez. VI, n. 1112 del 2005).
(24) La giurisprudenza
amministrativa è concorde nel ritenere che la competenza al rilascio della
valutazione di impatto ambientale sia rimasta ferma nella competenza del
Ministro, senza essere devoluta al dirigente ministeriale per effetto del
D.L.vo n. 165 del 2001 sulla distinzione tra politica e gestione
amministrativa, trattandosi di atto di alta amministrazione che esula dalla
mera gestione, per rimanere riservata all’organo politico (Cons. Stato, Sez.
VI, n. 316 del 2004, par. 7.1.). L’elencazione dei poteri di indirizzo politico
amministrativo, infatti, non è tassativa (par. 4.1.). Viceversa, la successiva
attivazione della vigilanza e l’irrogazione eventuale di sanzioni costituiscono
attività amministrativa di gestione (e non già di autotutela provvedimentale),
riservata alla competenza dirigenziale (Cons. Stato, Sez. VI, n. 127 del 2005).
(25) Tra gli interessati — oltre
al committente — vanno comprese le parti pubbliche necessarie, e dunque
l’autorità titolare del potere autorizzatorio conclusivo del procedimento e gli
altri soggetti investiti di attribuzioni amministrative.
(26) Non si comprende quale sia
il coordinamento tra le due misure sanzionatorie, se cioè il silenzio-rifiuto
scatta in ogni caso, ovvero dopo l’eventuale ritardo nell’attivazione del
giudizio “arbitrale” da parte del massimo organo di Governo. In ogni caso, la
misura contemplata del silenzio-rifiuto costituisce un aggravio del
procedimento, perché costringe l’interessato ad adire il giudice amministrativo
per far accertare l’illegittimità del silenzio dell’amministrazione (e la
conseguente carenza assoluta di motivazione), con la facoltà di richiedere la
nomina di un commissario ad acta per la prosecuzione del procedimento. Ma si
tratta di una scelta obbligata, data l’illegittimità comunitaria che colpisce
ogni previsione di forme di silenzio assenso in materia ambientale.
(27) Per l’illegittimità del
D.P.C.M. 16 maggio 2003, recante pronunzia di compatibilità ambientale per il
completamento dell’autostrada A31 Valdastico Sud, in quanto — pur in presenza
di parere negativo del ministro dei beni ambientali e culturali — non motivava
in modo adeguato sulla prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione
dell’opera rispetto alla sua inopportunità per l’invasività sul contesto
ambientale, territoriale e paesaggistico, T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 2234 del
2005.
(28) La commissione speciale
v.i.a. deve essere integrata da un rappresentante della regione interessata
dalla localizzazione dell’opera progettata. Si tratta di un’esigenza posta
dalla Corte costituzionale (sent. n. 303 del 2003), che vale però a qualificare
il procedimento di v.i.a. come finalizzato alla rappresentanza di interessi più
che alla definizione di esigenze tecniche.
(29) La v.i.a. costituisce, in
questo procedimento, un “mero strumento di supporto tecnico alla decisione
finale”, la quale — ove assunta dall’organo collegiale del Governo — “oltre ad
essere di tipo tecnico-discrezionale” (…) “implica marcati profili di
valutazione politica”, in quanto riguarda l’attuazione del programma di
Governo, circostanza che “restringe ulteriormente la sindacabilità da parte del
giudice amministrativo” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 129 del 2006, cit.).
(30) Tale necessità va
compiutamente dimostrata e ponderata con le esigenze ambientali (T.A.R.
Sardegna, Sez. II, n. 2082 del 2006,
in questa Rassegna 2006, II, 1888).
(31) T.A.R. Lazio, I ter, n. 4731
del 2006, in
questa Rassegna 2006, II, 1083.
(32) P. DELL’ANNO, La valutazione
d’impatto ambientale: problemi di inserimento nell’ordinamento italiano, Rimini
1987, in
specie pag. 42 e seg.
(33) Il giudice amministrativo
riassume questa ambivalenza individuando nella valutazione di impatto
ambientale un giudizio dal “contenuto squisitamente tecnico ed ampiamente
discrezionale” (T.A.R. Lazio, Sez. III bis, n. 5177 del 2004, cit.), senza
esprimersi sulla compatibilità di tale convivenza. Altra sentenza puntualizza
che la v.i.a. non costituisce un mero giudizio tecnico suscettibile di
verificazioni, in quanto presenta profili particolarmente intensi di
discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi
pubblici in rilievo (Cons. Stato, VI, 2851 del 2006).
(34) T.A.R. Lazio n. 5117 del
2004, cit.
(35) Ex multis, T.A.R. Lazio n.
5117 del 2004, cit. (par. 9b).
(36) La v.i.a. è chiamata ad
effettuare il bilanciamento degli interessi pubblici tra i preminenti valori
ambientali e l’interesse pubblico specifico sotteso alla realizzazione
dell’opera (Cons. Stato, Sez. IV, n. 5760 del 2006, in questa Rassegna
2006, I, 1419; analoghe considerazioni in T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 2234 del
2005). Si tratta di un giudizio comparativo che presenta “marcati profili di
valutazione politica” (Cons. Stato, 129 del 2005, cit.).
(37) Corte Giust., Sez. VI, 2
giugno 2005, causa C-83/03, Commissione c/ Italia (porto turistico di
Fossacesia, Abruzzo).
(38) Per tutte, si rinvia alla
sent. Cons. Stato, n. 1023 del 2006,
in questa Rassegna 2006, I, 352 cit.
(39) Corte Giust., 25 settembre
2003, causa C-201/02, questione pregiudiziale, The Queen, su richiesta di
Delena Wells, c/ Segretary of State for Transport ed altri.
(40) In quanto, aggiunge la Corte di Giustizia, non è
ammissibile una nozione restrittiva di autorizzazione che eluderebbe l’obbligo
comunitario (sent. citata nella nota precedente, par. 40).
(41) Analoga pronuncia del
giudice europeo sostiene che, ai sensi degli articoli 2, n. 1, e 4, n. 2, della
direttiva, nel caso di un’autorizzazione
da rilasciare in più fasi, qualora nel corso dell’istruttoria sulla seconda
fase risulti che il progetto può avere un impatto ambientale importante, in
particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione, deve
essere effettuata la valutazione d’impatto ambientale, anche se l’opera è già
realizzata (Corte Giust., 4 maggio 2006, causa C-290/03, Diane Barker c/ London
Borough of Bromley).
(42) Richiamando il precedente
della sentenza Corte Giust.. 11 agosto 1995, causa C-431/02, Commissione c/
Repubblica Germania.
(43) Corte Giust., 18 giugno
1998, causa C-81/96, Geputeerde Staten Van Noord c/ Holland.
(44) Corte Giust., causa C-72/95,
Kraaijeved ed altri.
(45) Nella causa C-81/96, cit.
alla nota 44.
(46) E’ il termine di scadenza per
la trasposizione negli ordinamenti nazionali della dir. 85/337.
(47) Nella sentenza della Corte
Giust., 11 agosto 1995 C-431/92, Commissione c/ Germania, viene introdotta per
la prima volta la nozione di progetti “pipeline”, per indicare quei progetti la
cui procedura di autorizzazione era stata avviata prima del 3 luglio 1988 ed
era ancora in corso a tale data, onde non sono soggetti all’obbligo di v.i.a.
(conclusioni dell’avv. gen. Léger, punto 46).
(48) Cons. Stato, Sez. IV, n.
5715 del 2004; Cons. Stato, Sez. V, n. 6201 del 2005.
(49) Cons. Stato, Sez. II, parere
n. 2757/95.
(50) T.A.R. Lazio, Sez. III ter,
n. 5240 del 2005.
(51) Altra pronuncia, tuttavia,
esclude la legittimità di una inversione procedimentale della v.i.a. richiesta
per le stazioni radio-base, qualora sia rilasciata dopo la concessione del
permesso di costruire (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6255 del 2004).
(52) T.A.R. Lazio, Sez. I, n.
5117 del 2004, cit.
(53) Il primo firmatario del
ricorso, nella qualità di presidente della federazione dei verdi, è l’attuale
ministro dell’ambiente, Pecorario Scanio.
(54) Sulla qualificazione dei
principi comunitari come norme di azione, ci sia consentito il rinvio al nostro
“Principi del diritto ambientale europeo e nazionale, Milano 2004, Giuffrè,
pag. 39 e seg.
(55) La dir. 92/43 habitat, in
relazione ai siti oggetto di speciale protezione comunitaria, richiede lo
svolgimento di una “opportuna valutazione dell’incidenza” che “qualsiasi piano
o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito” possa
avere su di esso, “singolarmente o congiuntamente con altri piani o progetti,
precisando che deve trattarsi di una “incidenza significativa” (art. 6, comma
3).
(56) T.A.R. Lazio, Sez. I, 5117
del 2004, cit., punto 6b.
(57) Cons. Stato, Sez. VI, sent.
1102 del 2005
(58) T.A.R. Lazio, Sez. n. 5117
del 2004, cit.; T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 5222 del 2003.
(59) Cons. Stato, Sez. VI, n. 4
del 2007. Il cumulo di progetti, quale condizione di applicabilità della
valutazione di impatto ambientale, è menzionato nell’allegato III alla dir.
97/11, “Criteri di selezione”, al par. 1 “caratteristiche dei progetti”.
(60) Cons. Stato, Sez. IV, n.
3116 del 2004.
(61) T.A.R. Veneto, Sez. I, n.
2234 del 2005.
(62) T.A.R. Sardegna, Sez. II, n.
2682 del 2006, in
questa Rassegna 2006, II, 2337.
(63) Cons. Stato, Sez. V, n. 5760
del 2006, in
questa Rassegna 2006, I, 1419.
(64) Secondo il Consiglio di
Stato, il progetto definitivo è tale non per astratta qualificazione ma per la
sua essenza (se contiene il piano particellare di esproprio, il computo metrico
estimativo, l’elenco prezzi) e la sua efficacia (dichiarazione di pubblica
utilità, indifferibilità ed urgenza, con fissazione dei termini per
l’espropriazione (Cons. Stato, Sez. V, n. 5760 del 2006, cit.). In realtà, il
grado di dettaglio di alcuni dei requisiti indicati sembrano appartenere al
progetto esecutivo.
(65) T.A.R. Lazio, Sez. n. 5117
del 2004, cit.
(66) L’anticipazione della v.i.a
al progetto preliminare non comporta il venir meno di una valutazione effettiva
e realistica delle ripercussioni dell’opera sull’ambiente, mentre il progetto
definitivo deve — in conformità alla legge (art. 20 legge n. 443 del 2001,
modificato dall’art. 2 D.L.vo n. 189 del 2005) — essere integrato da una
relazione del progettista sulla rispondenza al progetto preliminare, essere
sottoposto a verifica di ottemperanza delle prescrizioni annesse alla v.i.a., e
sottoposto ad aggiornamento dello studio ed a nuova valutazione di impatto
ambientale ministeriale, ove necessario (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, n. 82 del
2006).
(67) Citazione dal testo
illustrativo dell’invito alla Giornata di Studio.
