Cons. Stato Sez. IV n. 7543 del 3 dicembre 2009
Beni Ambientali. Pianificazione paesistica

In sede di pianificazione paesistica, anche approvata in via sostitutiva, ben possono essere disciplinate le aree vincolate con provvedimento amministrativo e ben possono essere dettate prescrizioni “a regime”, come la prevalenza sugli strumenti urbanistici, che peraltro attua il generale principio della prevalenza dei piani paesistici, che continua ad essere tuttora vigente (art. 143, comma 9, d. lgs. n. 42/2004). Inoltre, risulta evidente che la procedura per l’approvazione del piano in via sostitutiva è di carattere eccezionale e risulta essere atipica rispetto al modello ordinario di procedimento, con la conseguenza che quel modello non può essere qui invocato e non può quindi essere applicata la fase partecipativa aperta prevista nel modello ordinario, che deve necessariamente essere adattata all’esercizio dei poteri sostitutivi eccezionali.

N. 07543/2009 REG.DEC.

N. 04157/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 4157 del 2004, proposto da:
Del Vecchio Costruzioni S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Antonio Brancaccio, Felice Laudadio, con domicilio eletto presso Gianmarco 6 in Roma, L.Tevere Flaminio 46 Pal. IV B;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Gen.Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; Regione Campania;

nei confronti di

Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Regione Campania;
Comune di Ascea;

per la riforma

della sentenza del Tar Campania - Salerno Sez. I n. 01621/2003, resa tra le parti, concernente APPROVAZIONE PIANO TERRITORIALE PAESISTICO DEL CILENTO COSTIERO.


Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 luglio 2009 il dott. Roberto Chieppa e uditi per le parti Laudario e l’Avv. Dello Stato Russo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO e DIRITTO

1. 1. Con sentenza n. 1621/03 il Tar per la Campania, sezione di Salerno, ha respinto il ricorso proposto dalla Del Vecchio Costruzioni s.p.a. avverso il d.m. del 4-10-1997, pubblicato sulla G.U. del 12-2-1998, avente ad oggetto l’approvazione del Piano territoriale Paesistico del Cilento costiero.

La società Del Vecchio Costruzioni ha proposto ricorso in appello avverso tale decisione per i motivi che saranno di seguito esaminati.

Il Ministero per i beni e le attività culturali si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla contestazione da parte della Del Vecchio costruzioni s.p.a. del decreto ministeriale di approvazione, in via sostitutiva, del Piano territoriale Paesistico del Cilento.

La società appellante è proprietaria di un terreno nel Comune di Ascea, in relazione al quale il Piano territoriale Paesistico impugnato le preclude ogni forma di edificazione.

Con un primo motivo l’appellante lamenta che l’esame e l’approvazione da parte del Consiglio Nazionale del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali del Piano paesistico del Cilento costiero sia avvenuto in assenza di previa inclusione dell’argomento nell’ordine del giorno comunicato ai componenti del Collegio.

Il motivo è in primo luogo inammissibile, in quanto la società non ha interesse a dolersi dell’asserito mancato rispetto di una norma interna posta a garanzia dei componenti dell’organo e non di soggetti terzi.

La censura è comunque infondata, in quanto, come correttamente rilevato dal Tar, l’articolo 5 del Regolamento Interno del Consiglio Nazionale prevede espressamente che il presidente possa proporre all’inizio dei lavori modifiche ed aggiunte all’ordine del giorno e tale possibilità non richiede la presenza o l’assenso di tutti i componenti dell’organo collegiale, ma solo la maggioranza assoluta dei consiglieri presenti.

3. E’ infondata anche la censura con cui l’appellante deduce la violazione dell’ art. 1 bis della legge n. 431/1985, della legge n. 382/1970 e del DPR n. 616/1977, nonché degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo l’incompetenza del Ministero all’approvazione del Piano Territoriale paesistico del Cilento, considerato che tale potere sostitutivo (di natura eccezionale) si sarebbe consumato con l’avvenuto esercizio dello stesso per effetto del d.m. 23 gennaio 1996 e che l’annullamento di tale atto da parte del Tar per la Campania, con sentenza n. 950/1996, avrebbe determinato la riespansione della ordinaria competenza regionale in materia.

Si rileva che il P.T.P. è stato approvato dal Ministero, che ha esercitato i poteri sostitutivi spettanti ai sensi dell’art. 1 bis, comma 2, della legge n. 431/85 in caso di inerzia della Regione ad approvare i piani paesistici o i piani urbanistico territoriali nel termine previsto.

E’ pacifico che una volta esercitato il potere sostitutivo da parte dello Stato, viene meno l’esigenza di dare attuazione al primario interesse, costituito dalla tutela del valore estetico – culturale del paesaggio e di conseguenza cessa il presupposto per l’esercizio del potere sostitutivo, rientrando nell’ordinaria competenza della regione l’approvazione di varianti al piano od anche la sostituzione del piano con altro successivo (Cons. Stato, VI, n. 25/2001, con cui è stato precisato che in relazione all’approvazione dei piani ai sensi dell’art. 1 bis della legge n. 431/85, il potere sostitutivo è esercitabile una tantum e non attribuisce all’amministrazione statale anche il potere di procedere alle varianti del piano).

Tuttavia, nel caso di specie, il primo piano approvato in via sostitutiva da parte del Ministero è stato annullato dal Tar e ciò ha comportato la sussistenza di una nuova situazione di assenza del piano, e quindi di inerzia della Regione, idonea a giustificare l’esercizio del potere sostitutivo.

Non è qui in discussione la possibilità da parte della Regione di approvare il piano dopo la sentenza di annullamento da parte del Tar, ma finchè perdura la situazione di assenza del piano persiste anche il potere sostitutivo del Ministero.

Del resto, la originaria scadenza del termine per l’approvazione dei piani da parte delle Regioni non determina la decadenza dal potere di provvedere (cfr., Cons. Stato, VI, n. 1560/98) ed anche l’esercizio dei poteri sostitutivi statali non determina l’esaurimento dei poteri regionali con la conseguenza che la riespansione dei poteri regionali, richiamata dall’appellante, non deriva dalla sentenza di annullamento, non essendo tali poteri mai stati compressi e comunque non limita il potere sostitutivo ministeriale, che ha come presupposto, qui ricorrente, l’inerzia della regione e l’assenza del piano paesistico.

4. Non può inoltre essere accolta la tesi dell’appellante, secondo cui, ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 394/1991 e del d.P.R. 5-6-1995 istitutivo del Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano, la tutela del territorio anche sotto l’aspetto paesaggistico spetterebbe solo alla Regione e all’Ente Parco, con eliminazione della competenza dello Stato di esercizio dei poteri sostitutivi di cui alla legge n. 431/1985.

L’art. 12, comma 7, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 prevede che “il piano [per il Parco] ha effetto di dichiarazione di pubblico generale interesse e di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici ed ogni altro strumento di pianificazione”.

Il Tar ha correttamente rilevato che la chiara previsione normativa ricollega la caducazione del piano paesistico non alla istituzione del Parco ed alla sua perimetrazione, bensì alla entrata in vigore del Piano per il Parco, pacificamente non avvenuta al momento di approvazione del PTP e che, quindi, fino all’approvazione del Piano per il Parco, resta intatto il potere di approvare il piano paesistico da parte della Regione, o in via sostitutiva da parte dello Stato in presenza di una inerzia regionale.

5. La società appellante deduce la violazione del principio di leale collaborazione e sostiene che l’approvazione del piano sarebbe avvenuta in difetto della partecipazione al procedimento della Regione Campania e degli enti locali, tra cui il comune di Ascea e la comunità montana.

Il motivo è infondato.

La ricorrente ammette che alle riunioni per la predisposizione del piano abbiano partecipato rappresentanti della Regione e del Comune di Ascea, ma lamenta che tali soggetti non potevano legittimamente rappresentare i competenti organi delle rispettive amministrazioni.

Al riguardo, si ricorda che l’originario d.m. 23-1-1996, di approvazione del piano territoriale paesistico del Cilento Costiero, era stato annullato dal Tar, con sentenza n. 950/1996, proprio per la mancata osservanza del principio di leale cooperazione.

In sede di rinnovazione del procedimento, la partecipazione degli enti interessati è stata assicurata e tale partecipazione ha una funzione solo procedimentale, diretta a far valere il punto di vista dell’ente nell’ambito di un procedimento in cui il potere decisionale è rimesso al Ministero proprio a causa dell’inerzia di uno dei soggetti, che partecipa al procedimento (la Regione).

Da ciò consegue che i rappresentanti degli enti non devono essere espressamente autorizzati ad assumere una determinata posizione dagli organi degli enti stessi, competenti in via ordinaria, ma possono svolgere il loro ruolo anche in assenza di una delega di poteri o della preventiva, o successiva, approvazione del loro operato da parte degli enti.

Tali considerazioni sono idonee a confutare le tesi dell’appellante e a ciò deve aggiungersi che alcuna norma prevede la partecipazione anche delle comunità montane a tale tipo di procedimento.

La composizione mista del tavolo di lavoro, costituito dal Ministero, è risultata idonea a garantire il rispetto dell’invocato principio di leale collaborazione e la presenza alle riunioni di un rappresentante della Regione ha consentito anche a tale ente di far valere il suo punto di vista, a nulla rilevando l’asserita sporadicità della presenza di tale soggetto.

6. Priva di fondamento è anche la censura con cui l’appellante lamenta la violazione dell’art. 1 bis , comma 2, della legge n. 431/86 in relazione all’art. 6, comma 8, della legge n. 449/1986, sostenendo che l’esercizio del potere sostitutivo statale avrebbe dovuto svolgersi, contrariamente a quanto avvenuto nel caso di specie, “di concerto” con il Ministero dell’Ambiente.

Il Collegio non ritiene di doversi discostare dal contrario orientamento, già condiviso dalla Sezione, secondo cui la competenza ad adottare il piano paesistico in via sostitutiva spetta esclusivamente al Ministero per i beni culturali, senza necessità di concerto con il Ministero dell’ambiente (Cons. Stato, VI, n. 6001/2002).

7. Le tesi dell’appellante non possono essere condivise anche in relazione all’asserito contrasto tra il regime più restrittivo introdotto con il PTP e la previgente disciplina urbanistico-ambientale, fissata dagli atti istitutivi del parco nazionale e dalla relativa perimetrazione.

Una volta accertata in precedenza l’autonomia del piano paesistico rispetto all’istituzione del parco e alla sua perimetrazione, si osserva che le scelte adottate in queste ultimi sedi lasciano intatta la possibilità di scelte più restrittive in occasione della pianificazione paesistica.

Del resto, alcuna espressa previsione normativa impedisce al PTP di introdurre prescrizioni più restrittive anche rispetto alle misure di salvaguardia e tale eventuale scelta non può essere ritenuta di per sé contraddittoria con quella operata al momento della istituzione del parco o della sua perimetrazione.

8. Le ulteriori censure con cui l’appellante contesta l’estensione dell’intervento sostitutivo del Ministero anche alle aree vincolate con atto amministrativo e lamenta una estensione dei poteri esercitati oltre le tipiche finalità sostitutive contrastano con la disciplina dell’esercizio di tali poteri, che, benché previsti una tantum nel senso già indicato, non sono limitati rispetto alle decisioni che avrebbe potuto assumere l’ente sostituito, ovvero la Regione.

Di conseguenza, in sede di pianificazione paesistica, anche approvata in via sostitutiva, ben possono essere disciplinate le aree vincolate con provvedimento amministrativo e ben possono essere dettate prescrizioni “a regime”, come la prevalenza sugli strumenti urbanistici, che peraltro attua il generale principio della prevalenza dei piani paesistici, che continua ad essere tuttora vigente (art. 143, comma 9, d. lgs. n. 42/2004).

Inoltre, risulta evidente che la procedura per l’approvazione del piano in via sostitutiva è di carattere eccezionale e risulta essere atipica rispetto al modello ordinario di procedimento, con la conseguenza che quel modello non può essere qui invocato e non può quindi essere applicata la fase partecipativa aperta prevista nel modello ordinario, che deve necessariamente essere adattata all’esercizio dei poteri sostitutivi eccezionali.

Va, infine, rilevato che l’appellante non dimostra il proprio interesse alle censure attinenti l’ambito del PTP (lett. E del motivo n. 7 di appello), dirette a contestare in generale l’impostazione del PTP senza un diretto collegamento con i beni di proprietà della ricorrente.

Anche la questione della definizione delle misure di salvaguardia applicabili prima dell’approvazione del piano esorbita dell’oggetto del presente giudizio e il richiamo, che il Tar ha tratto da una relazione tecnica agli atti, risulta essere non pertinente e comunque non decisivo rispetto ad una scelta in favore di misure più restrittive, di cui è già stata accertata la legittimità.

9. In conclusione, il ricorso in appello deve essere respinto.

Alla soccombenza seguono le spese di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione VI, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Ministero appellato, delle spese di giudizio, liquidate nella complessiva somma di Euro 5.000,00, oltre Iva e C.P.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Claudio Varrone, Presidente

Roberto Chieppa, Consigliere, Estensore

Roberto Garofoli, Consigliere

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE






Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/12/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Direttore della Sezione